變革與轉型：“后羅賓斯時代”的英國大學撥款委員會

□ 許 心

英國大學撥款委員會(the University Grants Committee, UGC）是大學與政府間的中介組織，在平衡和協調二者權力方面起到了重要作用，因其運作理念及管理模式的成功，曾成為多國教育中介組織效仿的榜樣。從1919年成立至1989年被大學資助委員會(the University Funding Council,UFC)所取代，大學撥款委員會的發展可分為四個時期：作為政府和大學間“緩沖器”時期(1919-1963）、“后羅賓斯時代”(1963-1979）、備受責難時期(1979-1983）、最后的階段(1983-1989）[1](P1-27)。本文重點關注20世紀60～70年代的大學撥款委員會。這一時期以1963年《羅賓斯報告》(the Robbins Report)的發表為標志，是英國高等教育規模擴展時代，也稱“后羅賓斯時代”。在此時期，英國高等教育從傳統模式向現代模式轉型，從精英教育轉向大眾化教育發展。大學撥款委員會在這一過程中扮演了重要的角色，自身也受到了巨大影響，為其在20世紀80年代的衰落埋下了伏筆。

一、《羅賓斯報告》發布前的大學撥款委員會

英國高等教育素有高校自治的傳統，在大學撥款委員會成立之前，英國大學并不依賴政府的資助，而是依靠社會捐助、學院自身收入等運作，從而保持大學相對獨立的經濟地位，避免政府插手高校事務。從19世紀后期到第一次世界大戰期間，英國高校遭遇到越來越嚴重的財政危機，政府也逐漸認識到了大學的社會價值。因此，在財政緊張的“一戰”期間，政府開始了對大學的資助，同時也接受了大學提出的免受政府控制的要求。高校認為，“除了我們自己，往往沒有人能知道怎樣最好地花這些錢。大學的門開著，如果我們愚弄我們自己，你們可以把錢拿走，你們可以自由地檢查，但絕對不能有控制”[2]。

“一戰”之后，高校與政府之間形成了一種微妙的關系：一方面，高校需要政府的財政支持以維系運作，但它們又都不希望政府以撥款為手段干涉其內部事務；另一方面，退伍軍人就學導致學生數量激增，政府認識到科學和技術的重要性，英國政府雖然愿意為高校提供資助，但也希望撥款能夠得到妥善的安排，并借機整合對英格蘭、蘇格蘭、威爾士、愛爾蘭的教育經費管理[3]。在這樣的背景下，大學撥款委員會作為高校和政府之前的緩沖機構于1918年3月開始籌建，經過多方討論與論證，于1919年6月正式登上歷史舞臺。

委員會成立時為財政部的下屬機構，由一位來自學術界的兼職主席、來自財政部的公職人員和10位學術專家組成，這些學術專家均不在可能申請撥款的高校或機構任職[1](P1-2)。委員會的成員代表了學術界和財政部的聲音，也體現出雙方力量的博弈和均衡。曾在大學撥款委員會任職八年的劍橋大學前校長阿什比指出，英國的大學原本應如皇家特許狀上所言，是“自治的組合”。但實際上，大學四分之三以上的經費都來自國會。這種理論上高校自治與實際上政府支持之間的矛盾，是被英國大學撥款委員會這一機構調和的[4](P50)。夏托克教授也認為，早期的大學撥款委員會作為政府與高校間的“緩沖器”，一方面保護了高校免受政府行政力量的直接干預，另一方面也協調了國家與大學雙方的需求[5]。

自大學撥款委員會成立以來，隨著國家財政狀況的變化和英國政府對高等教育關注度的提升，其職能范圍也被不斷擴充。委員會成立初期的職責是“了解英國高等教育的財政需求，給政府提供由國會批準的撥款建議，以滿足其發展需要”，政府根據委員會的建議，將經費切塊撥到各個學校中。委員會則督促每所大學制定明確的財政方針，按照方針使用經費，并每五年視察一次接受撥款的高校。1943年，大學撥款委員會增加了“收集、檢查并提供有關整個英國高等教育的信息”等職責。1946年，英國財政大臣對委員會的職責進行了進一步補充，提出委員會應當“時不時與大學和相關團體進行協商，協助制定和執行高校的發展計劃，以保證大學的發展滿足國家的需要”[1](P2)。雖然大學撥款委員會的職責越來越多，但在20世紀60年代之前，它對高校基本保持著不干涉的態度，財政部也常常站在委員會和大學一邊，這種中立的局面隨著“后羅賓斯時代”的到來而有所改變[6]。

二、《羅賓斯報告》與“后羅賓斯時代”

《羅賓斯報告》被看作是英國高等教育發展的分水嶺，因為這份報告將之前未獲得廣泛共識的高等教育擴張政策合法化，為英國高等教育的發展提供了一個清晰的架構[7]。《羅賓斯報告》全名為《高等教育：1961-1963年首相委任的以羅賓斯勛爵為主席的委員會報告》，由羅賓斯委員會于1963年發布。該委員會于1960年成立，其職責是“重新檢查英國全日制高等教育模式，……提出原有模式是否需要作任何變革，是否需要創辦新型院校，以及現有各類院校的發展規劃和協調體制是否須作任何修改的建議”[8]。為履行職責，羅賓斯委員會對英國以及美國、蘇聯、法國等國家作了大量的調查研究，在此基礎上形成了《羅賓斯報告》。報告系統闡述了英國高等教育的目標和原則，英國高等教育模式的現狀，英國高等教育和其他國家相比較的情況，并提出了今后高等教育管理機制發展的預設和178條建議。羅賓斯報告發布的24小時內，政府便宣布接受羅賓斯委員會提出的目標和對學生數目增長的預期，并承諾給予大學撥款委員會巨額經費，其中包括6.5億英鎊的基本建設費用[9](P270-271)。

可以認為，《羅賓斯報告》是英國高等教育從傳統模式走向現代模式、從精英型走向大眾型的轉軌宣言書[10]。英國高等教育受到《羅賓斯報告》影響的20世紀60～70年代也稱“后羅賓斯時代”。其間，英國高等教育從辦學方針、制度設計、發展策略到經費投入機制、管理運行機制以及大學的設置、規模、評價等各個方面均發生了深刻的變革。20世紀50年代末期英國僅有24所大學，而到了1969年已有47所大學。新增大學中，一部分是新建的大學，另一部分則是由技術學院升格的大學[11]。與此同時，高校在校大學生人數也不斷攀升。1963-1964學年度，英國共有126,400名全日制大學生，到了1979-1980學年度，大學生人數猛增到了298,700名[7](P71)。對于大學撥款委員會而言，《羅賓斯報告》中的兩點核心原則對其發展產生了重大影響：一是支持高等教育擴張，二是高等教育擴張不能損害到大學獨立自治的權力，需要教育中介組織在高校與政府間進行協調[12](P12)。

三、“后羅賓斯時代”的大學撥款委員會

1964年，沃爾芬登(John Wolfenden）出任大學撥款委員會主席。在其任職期間，大學撥款委員會經歷了一系列重要的變革，以配合“后羅賓斯時代”高等教育發展的需求[13](P64)。在這一時期，大學撥款委員會一方面進行了戰略定位的調整，任務更加繁重，角色定位也更加積極；但在另一方面，由于管理機構調整，委員會的實際控制力與影響力較之以前卻大為減弱。

(一）戰略定位調整與任務增多

1970年，時任大學撥款委員會主席的沃爾芬登指出，近年來大學撥款委員會已經逐漸從一個被動的“緩沖器”變成主動的“戰略家”，承擔起高等教育領域里的一系列規劃和創新的職責。他同時認為，推動大學撥款委員會進行角色調整的重要力量之一就是《羅賓斯報告》的影響[1](P5-6)。

首先，《羅賓斯報告》提倡高等教育擴張，以便為所有具備入學能力和資格、希望接受高等教育的青年提供接受高等教育的機會。因此，在20世紀60年代，執政的工黨增加了對高等教育的經費投入。1967年，政府撥款達到4.7億英鎊，相比5年前上漲了88%[14]。隨著政府對高等教育撥款的增加，大學撥款委員會分配撥款和視察的任務也日漸增多。此前，大學撥款委員會的常規任務是視察出行。為了覆蓋到盡可能多的學校，大學撥款委員會的每次出行要持續至少一周。對每一所大學的視察需要約20名成員出席，他們在每所學校停留的時間約為24小時，其間會舉行六場會議，以聽取學校領導、教師、學生的匯報，并審閱學校提交的相關材料[13](P81-82)。20世紀60～70年代，大學撥款委員會在最初醫學小組委員會(Medical Sub-Committee)之外，又新增了13個小組委員會，使它們覆蓋到當時英國高校的所有學科。每個小組委員會由一名大學撥款委員會的成員領導，和撥款委員會一樣，在五年內對所負責的每所高校進行1-2天的專門視察，以加強對大學各個具體學科內經費使用情況的監督[13](P64-65)。除此之外，大學撥款委員會的任務還增加了秋季大會、小組委員會不定期的主題聚會和出行訪問[13](P80)。日漸增多的高校日趨加重了視察任務，加之日常的會議以及小組委員會的工作，這樣的工作量對于1963年時僅有50人的大學撥款委員會是相當繁重的。到了1968年，大學撥款委員會的工作人員總數已增至112人[14]。

其次，《羅賓斯報告》曾主張建立新的撥款委員會，以取代大學撥款委員會并拓展其職能。報告中強調，應當由一個獨立的具備專家資格、而非攜帶政治傾向的委員會來管理和控制大學撥款。《報告》指出，雖然大學撥款委員會是這種體制的范例，是“現代管理的偉大發明”，但需要建立一個新的撥款委員會。新的撥款委員會將比大學撥款委員會的作用更加積極，它應當取代大學撥款委員會，以其繼任者的身份行使以下三種職責：針對政府對高等教育的大宗撥款提供咨詢、向高等教育機構分配款項、對相關機構的財政分配進行評估[9](P278-279)。

雖然英國政府沒有全盤接受《羅賓斯報告》的主張而建立新的撥款委員會，但大學撥款委員會的定位卻如報告所提倡的那樣，變得更加積極主動了。這主要體現在大學撥款委員會與五年計劃一同發布的《全面指導備忘錄》(the General Memorandum of Guidance）上[14]。這份備忘錄隨1967-1972年的大學撥款計劃發布，被阿什比稱為“有歷史意義的文件”[4](P55)。在此之前，大學撥款委員會頒布五年期計劃時僅決定大宗撥款的整體數額，而不附加強制性的指示以干預學校招考新生、課程內容、學生人數或考試標準[4](P51)。委員會也不追查大學是如何使用這些經費的，僅僅會敦促高校制定一個明確的方針，并根據這個方針來使用經費，但它并不是全國性的政策指導方針。《全面指導備忘錄》是大學撥款委員會取代大學制定撥款使用方針的一種嘗試，對于大學分配資金的規劃有一定的約束力。雖然大學撥款委員會在《備忘錄》中努力保持謹慎的姿態，使得整個文件中措辭溫和，以免使其看起來像行政指令[12](P15)。與此同時，《備忘錄》也特別提醒大學要注意國家的需求，明確了國家在撥款時要求各大學做出的貢獻。此外，《備忘錄》指出，各個大學如果有在五年規劃框架之外的發展計劃，也需要在實施之前先征詢大學撥款委員會的意見[1](P7)。

大學撥款委員會由中立的“緩沖器”向主動的“戰略家”角色轉變，在一定程度上向高校施加了壓力。阿什比曾歸納了大學自治的六個維度，即大學免受非學術力量干預的自由、分配撥款資金的自由、聘任教員的自由、招生考試和錄取的自由、課程設置的自由和設立測評標準的自由[15]。通過發布《備忘錄》和增加監察等形式，大學撥款委員會干預到了高校自主分配資金、聘任教員等自由，也損害了其作為中介機構的獨立性。值得英國高校慶幸的是，雖然大學撥款委員會在戰略定位上愈發積極，但由于管理機構的變革及實際權力的減弱，委員會對于高校的實際影響力也在逐漸下降。

(二）管理機構變革與實際權力減弱

大學撥款委員會在成立之初歸財政部直接管理，直到1964年4月1日轉由新成立的教育和科學部管轄。教育和科學部是《羅賓斯報告》發布后新設立的機構，下設兩個行政單位，分別負責領導學校和科學，并設立新的科學教育大臣統一管理教育和科研事務[14]。在阿什比看來，教育和科學部是溝通政府與大學的渠道，有干預大學事務的機會。大學撥款委員會則可以在其中形成一個防御體系，防止教育和科學部的官員們越權行事[4](P52)。但在實際上，教育和科學部并沒有如預想那樣協助大學撥款委員會在滿足“國家需要”方面起到積極的作用。雖然教育和科學部在進行決策時需要得到大學撥款委員會的同意，但是大學撥款委員會也同樣受到了教育和科學部的制約[10](P70)。新的管轄機構分割了大學撥款委員會的實際權力，失去權力導致其地位下降，而地位下降又導致更多權力的喪失，這集中體現在中央財政獲取、大學事務決策和財政審查三個方面。

首先，管理部門的調整使大學撥款委員會與中央財政的距離愈加遙遠。在“后羅賓斯時代”，政府在資源分配機制方面進行了改革，主要通過公共支出審查委員會(PESC）進行資金分配。由于大學撥款委員會不再直屬財政部管轄，申請資金需要在教育和科學部的支持下進行，這樣導致委員會獲取中央財政的渠道變得相當狹窄。大學撥款委員會必須首先爭取教育和科學部規劃部門的財政支持，然后將對經費的估算作為教育和科學部總體計劃的一部分交給公共支出審查委員會，這個委員會再提交一個政府開支的總報告給內閣，以便內閣在每年的7月份決定公共開支的總數。在這之后，財政大臣才開始考慮個別部門的需求。在第二輪討論中，大學撥款委員會能夠直接出面進行申請，但這也需要在教育和科學部的蔭蔽下進行。如果面臨突發的公共開支削減，或是為了彌補通貨膨脹而調整開支，大學撥款委員會就處于政府財政決策的長鏈條末端。隨著財政狀況不穩定情況的加劇，大學撥款委員會處于末端地位的可能性也不斷加大[7](P73)。

其次，大學撥款委員會在確定高校事務，如大學中薪水問題、教師比例、學生學費、留學生數量等方面逐漸失去了控制權。這一方面是因為教育和科學部逐漸代替了大學撥款委員會，與政府和高校接洽；另一方面也因為政府選擇在決策執行中繞過委員會，直接對高校施壓。例如學費，20世紀60年代之前，高校必須事先征求大學撥款委員會的意見方能提高學費，英國本地學生和留學生的學費也沒有差別。當時出于財政方面的考慮，政府對高校提出兩點意見：一是希望本地學生和留學生的學費有所區別；二是要適當限制留學生的數量和財政補助。大學撥款委員會雖然傳達了政府的想法，但英國高校并沒有調整收費標準，留學生的人數也在持續上漲。這種情況一直持續到1979年，政府于該年度繞過大學撥款委員會，直接要求高校向海外留學生收取全部費用，以控制給海外留學生的財政支出[1](P17-19)。可以看出，大學撥款委員會權力的減弱并不完全是因為教育和科學部的打壓，也是政府權力規模擴大、行政復雜性增強和集權化傾向加重的結果[1](P12)。

最后，大學撥款委員會在地位下降的同時，也發現自己在計劃和財政領域受到越來越多的限制，其中最大的制約來自總審計長(Comptroller and Auditor General)對于大學和大學撥款委員會的檢察權。在管理機構變革之前，大學撥款委員會一直受到財政部的保護和支持，抵抗著公共會計委員會(the Public Accounts Committee, PAC)等提出的審查壓力。然而，到了20世紀60年代，公共會計委員會不顧財政部、教育和科學部、大學撥款委員會的聯合反對，對政策問題越來越感興趣，給教育和科學部施加壓力并監控大學的收入。1968～1969年，公共會計委員會檢查了教育和科學部、大學撥款委員會和埃塞克斯大學科學館的使用情況。教育和科學部、大學撥款委員會由于提供超額的建筑給那些理科學生數量不達標的大學而受到批評[7](P73)。公共會計委員會也針對大學的學生獎勵、招生人數、終身聘任制度、課堂規模、師生比等問題提出了政策建議，并向大學撥款委員會施加壓力。大學撥款委員會沒有能夠抵抗住所有的壓力，迫不得已接受了其中一些要求，也將這些限制轉嫁給了高校[1](P17)。

四、結論與啟示

大學撥款委員會的“緩沖器”模式開創了英國政府與大學關系的一種獨特模式，這種富有特色和創意的撥款模式后來被澳大利亞、印度等英聯邦國家所采用，對世界許多國家的高等教育與政府關系機制的建立產生了重要影響。然而，大學撥款委員會在“后羅賓斯時代”的轉型使之成為了“半行政化、半政治化的磨合體”，積極的戰略定位模糊了它之前作為中立“緩沖器”的角色定位，轉變的管理機構降低了在英國高等教育領域的權力地位，直到20世紀80年代末被大學資助委員會所取代[13](P91)。大學資助委員會雖然自詡為大學撥款委員會的繼任者，但卻在重大決策中日益邊緣化，失去了“緩沖器”的角色和保護高校自治權的作用[16]。大學撥款委員會在“后羅賓斯時代”的發展與轉型對當今中國高等教育中介組織的建立有一定的啟示意義。

首先，在我國高等教育大發展的階段，很有必要設立中立的第三方機構，以便協調政府對高校的資源分配。我國2010年7月出臺的《國家中長期教育改革與發展規劃綱要(2010-2020）》已經指出，鼓勵專門機構和社會中介機構對高校學科、專業、課程等水平和質量進行評估[17]。這表明政府已認識到教育中介組織的重要性，并支持教育中介組織的發展。但目前我國的高校與政府間尚未建立起財政撥款方面的中介機構。大學撥款委員會在初期成功運作的范例，啟示我們可以建立一個緩沖機構協調財政撥款。建立我國大學教育中介組織，在一定程度上能夠規避政府直接管理高等教育可能帶來的實用主義、獨裁統治等危害，賦予高校自主發展的空間，促進高等教育公平公正的發展。同時，第三方教育中介組織的存在可以保障政府對高等教育的財政支持，緩解高校的經費壓力。此外，中介組織對高校財政運作的評估、對國家高等教育情況的匯總分析，也可以為政府撥款提供有益參考，從而最大限度地促進資源的合理分配和有效利用。

其次，國家應當以立法形式保障教育中介組織不受行政力量的干涉。自1919年建立以來直至二戰后初期，英國大學撥款委員會曾成功扮演了財政部和高校之間的“中間人”角色。然而，大學撥款委員會的職能與地位并未獲得法律保障。委員會在成立之初，是掛靠在財政部下的咨詢機構，而后在“后羅賓斯時代”移交教育和科學部管轄，使其遠離了中央財政，這就削弱了委員會的地位，致使其在一些決策上向政治權力妥協。由于教育中介組織處于政府與高校之間，既不屬于完全的政府部門，也不屬于純粹的民間機構，其發展存在著合法地位缺失的問題。因此，在我國教育中介組織籌建發展的過程中，應當以相關法律法規規定其權利與義務，確保其合法性與獨立性。當教育中介組織在法律規定的范圍內獨立、自由地運作時，機構自身的地位得到了保障，政治意愿與行政力量的干預也被降到最低限度。只有這樣，教育中介組織才能以合法、中立的立場站在政府與高校之間，協調雙方的需求，實現互利共贏。

最后，高等教育中介組織應當避免直接干預大學內部事務。英國大學撥款委員會曾經只是“守門員”的角色，并不直接參與大學的管理。然而，當大學撥款委員會以更加積極的姿態“指導”大學時，委員會從建議者向執行者轉變，損害了高校的辦學自主權和學術自由權。這也導致大學撥款委員會在平衡政府和學校關系方面顯得越來越力不從心，無法理直氣壯地以“中介組織”的身份面對雙方。我國教育中介組織應當以此為鑒，在對高校提供財政支持的同時，應將師資、招生等事務交由高校內部來處理。作為第三方部門，教育中介組織應當明確自身定位，不應以任何形式向高校發號施令，盡量成為雙方的協調者而非政府的代理人甚至政府向高校施壓的工具。在保持中立的前提下，教育中介組織可以架起政府與大學之間溝通的橋梁，為我國高等教育的發展和社會進步做出應有的貢獻。

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