淺談城市地下空間開發利用存在的問題及建議

○劉蕊

（陜西華地勘察設計咨詢有限公司 陜西 西安 710020）

開發利用城市地下空間資源，是現代化城市建設的重要內容和發展方向。一些地下空間利用較早和較為充分的國家，如芬蘭、瑞典、挪威、日本、加拿大等，地下建筑的內部空間環境質量、防災措施以及運營管理都達到了較高水平，其中以地鐵規劃和市政基礎設施規劃最為突出，地下空間開發正從城市中某個區域的綜合利用逐步走向整個城市和除交通、市政設施以外的其他系統的綜合利用發展。我國城市地下空間開發建設起步較晚，除北京、上海、廣州等部分城市建設了地下交通和少量共同溝之外，多數城市的地下項目主體依然是人防工程，地下空間開發利用形式缺乏整體規劃設計，功能單一、靈活性差，大部分工程布局不合理，與城市建設脫節。近幾年來，我國為改變城市建設地下空間利用的落后狀況，充分發揮地下空間在大城市舊城改造、中心區再開發中的積極作用，結合城市交通改造地鐵建設，嘗試進行大規模的地下公共空間開發。

一、影響和制約我國城市地下空間開發利用的因素

1、地下空間開發造價遠高于地上部分

地下工程建設造價要遠遠大于地表建筑，其一次性投資費用為地面相同面積工程建設的3—4倍，甚至更高，因此在經濟方面地下建筑一直處于劣勢。隨著城市規模的急速膨脹，空間容量不足的矛盾不斷加劇，城市土地資源日益缺乏，地下空間開發利用開始進入適度發展階段。地下建筑單位造價雖然高于地面，但不用支付高額的征地拆遷補償費，也無需花費建筑外表裝修費，并且有些地下建筑，如地下糧庫、冷凍庫比地面相同規模的造價要節省30%～60%，附件式地下室造價反而比地面樓房造價低1/4左右，地下建筑的經濟競爭力正在逐步顯現。

2、固有觀念和認識誤區影響了城市地下空間開發的積極性

目前，我國城市建設中平面發展占主導地位，重視向空中發展，固有觀念和認識誤區使得在加大城市基本建設的背景下，粗放發展的模式還占統治地位，地下空間開發利用未受到應有的重視，以至許多城市在街區改造、市政設施建設和城市綠化時沒有進行相應地下空間的開發利用，不僅增加了后期再度開發的工程難度和資金投入，還對資源造成了不必要的浪費。

3、政府對地下空間使用功能限制嚴格，地下空間開發受限

建設部相關規定指出“城市地下空間的開發利用應貫徹統一規劃、綜合開發、合理利用、依法管理的原則，堅持社會效益、經濟效益和環境效益相結合，考慮防災和人民防空等需要”。出于安全方面考慮，相關法律規范作出嚴格規定，明令禁止在地下空間設置游樂廳、幼兒園、電影院、醫院病房、營業廳等。但其實地上建筑在建設施工過程中也不乏傷亡事件，所以如果嚴格執行安全規定，規范建設地下工程，保障防水、消防、通風等系統的質量，地下建筑應該也是比較安全實用的。

4、地下空間開發存在多部門管理與無人管理并存的現象

在我國地下空間開發利用管理中，存在多頭管理與無人管理并存現象：一方面，地下空間涉及多個部門管理，其管理權限條塊分割缺乏統一的管理和協調，無法明確各個部門的權利責任，一旦涉及利益分配和具體責任的承擔，不是你爭我搶就是互踢皮球，最終仍各行其是；另一方面，存在無人管理的情況，如單獨建設的地下工程要向哪個部門提出申請，接受申請部門核發規劃許可證依據什么、如何發尚不明確。這種矛盾并存的局面使得開發投資者的利益得不到保障，嚴重影響了開發地下空間的積極性。

5、已建成的部分地下空間，有效利用率低

一方面，部分已建成的地下空間由于規模小、位置分散、連通性差，不能得到較好利用而被迫閑置，且地下空間隱蔽性高，加之監管力度不夠，容易導致地下空間成為一些違法犯罪活動滋生的溫床，形成社會不穩定因素；另一方面，地下空間閑置或是廉價出租，經濟收益較差，且每年需要大量的維護費用，增加了開發商和業主的負擔。

6、地下空間土地使用費問題

目前，對于地下空間的土地使用費還沒有明確統一的收費標準。本文建議在現有土地管理法規中增設對地下部分的控制，投資者可以通過無償劃撥與有償出讓的方式取得地下空間使用權，并對地下空間使用權進行產權登記，包括取得、轉讓、抵押、繼承、贈予等要作出明確規定。政府應充分考慮地下空間開發的迫切性，盡快出臺有關地下空間土地使用費標準，制定優惠政策，免付或少量支付土地使用費，通過引導和激勵，盤活城市地下空間的土地存量，積極鼓勵多元化資本進入地下空間開發。

二、合理開發和利用城市地下空間的重要性

1、有利于市政設施優化，緩解城市交通矛盾

近年來，城區行車難、停車難、行路難等問題日益突出。而地下空間的開發利用可以調整交通出行結構，擴大道路通行能力。在建設地下交通系統過程中，盡可能完善出入口的設置、交通標識，并結合周邊辦公樓、商業區進行“一體化設計”。地下停車場（庫）也應與地下商業街、地鐵站結合建設，資源共享，帶動地面商業的蓬勃發展。積極發展城市地下交通，可以大幅度緩解地面交通壓力，提高城市運行效率。

2、能夠有效改善城市環境

隨著城市化進程的快速推進，城市人口劇增與土地供給不足之間的矛盾日漸突出，如果一味增加建筑密度和高度，很可能導致地面空間容量飽和、居住區開敞空間減小、綠化減少，生態環境質量隨之下降。對重點區域地下資源進行整合，連通商業街、大型商場、停車場等，使市民在地下就可實現換乘、購物、餐飲以及娛樂等活動，這樣可以增加城市地上綠化面積，有效改善城市環境，緩解地上空間擁擠的現狀。

3、有利于防空防災一體化建設，提升城市綜合防護能力

利用地下空間防災是城市綜合防災系統的重要和必要組成部分。地下空間相對于地面上難以抗御的外部災害如戰爭空襲、地震、風暴等有較強的防御能力，具有極高的空間結構穩定性、隱蔽性、封閉性和抗震性。對于災難造成的給排水、供電、燃氣、通信中斷等，可通過建設共同溝進行有效防護，既消除了通訊、電力等系統在城市地面形成的電線桿、高壓塔等占地情況，同時又避免了城市道路反復開挖造成的資源浪費，降低了路面的維護保養費用，從而確保道路交通功能充分發揮，增強城市的防災抗災能力。

4、有利于發展低碳經濟，節約能源

地下空間具有一定的恒溫保溫性，地下建筑物能量消耗比地面建筑明顯要少。此外，利用地下空間的特點，安排一些適宜建在地下的產業或工程項目，如糧油庫、食品藥品庫、易燃易爆劇毒倉庫；需要恒溫、恒濕、清潔無塵的工廠；不需要光照的燒傷病房以及棉毛紡織等粉塵較大的產業等，對于提高產品質量、提升安全系數、降低生產成本、節約能耗、縮減基建投資都是有益的。

三、城市地下空間開發利用的建議

1、制定城市地下空間開發利用建設總體規劃，完善法規體系

目前，我國關于地下空間利用方面的專門立法尚屬空白，僅存在相關的單行法及一些地方性政策。城市地下空間設施的大量興建，要求建立完善相關政策和法規。應盡快出臺包括完善城市規劃、土地管理、城市建設、地下空間使用管理方面的法律法規體系，對城市地下空間合理規劃，加強政策引導，同時也為投資者進入地下空間開發新領域提供法律保障。

2、開發與保護相結合，科學制定城市地下空間規劃

城市地下空間是一種寶貴資源，是城市空間資源的重要組成部分。但地下空間開發具有層次性和不可逆性，切記草率行事，急功近利。必須制定科學的城市地下空間開發利用規劃，貫徹科學發展觀，以保護環境和可持續發展為基本原則，堅持社會效益、經濟效益、環境效益相結合，切實保障地下空間資源的可持續開發利用。

3、建立適用性協調機制

對為滿足民生需要而建設的地下設施，應當在政府宏觀指導下，其投資、建設、經營、管理以市場為主，以經濟效益為先，兼顧社會與環境效益和防災減災的要求；對為防災減災而建設的地下設施，應當以政府調控為主，在投資、建設、使用、管理方面發揮多種積極性，在保證戰備與防災需要的基礎上，做到與經濟、社會、環境效益相統一。

4、完善相關行政管理部門的對接

由于地下空間開發缺乏統一規劃和管理，致使近年來在城市建設中頻頻出現道路反復開挖、地下施工破壞市政管網、回填施工不規范導致路面塌陷的現象，既造成了資源浪費，又犧牲了市容美觀，還給城市安全帶來了隱性危機。城市地下空間綜合開發利用迫切需要整合行政資源，建立信息共享、協調互動、監管與查處聯動機制，提高管理效率：對地下空間開發建設項目進行統一規劃與管理，并進行登記備案，協調處理開發建設過程中發生的重大問題，督促檢查規劃與政策的實施與落實情況。

5、采取多元投資模式，加大投資力度

目前，我國地下空間開發利用以政府投資為主，投資形式單一、周期長、投入量大，單靠政府財政支出難免力不從心。建議對于滿足社會整體利益的非盈利性質的公益項目，資金投入量較大，宜采取政府投資方式；對于投資風險較大、盈利較低、回報較慢的項目，應以政府投資為引導，采取政府與社會力量合作投資的方式；對于商業性質較強、效益較好的項目，采取完全社會投資的方式。通過政府直接投資、政府與社會合作投資、完全社會投資多種投資方式相結合的“混搭”模式，有效增加地下空間開發的資金投入力度。

6、適當調整限權限用的緊箍咒，激發社會力量投資地下空間開發的積極性

在市場經濟條件下，要想吸引社會力量進行地下空間開發，投資收益是必要的。必須堅持“誰投資、誰所有、誰受益、誰保護”的原則，明確地下工程建設和使用的各項優惠政策和措施，并根據自身城市的特點，適當放寬地下空間的開發用途和經營范圍，留出足夠的空間，允許建設單位對其投資開發建設的地下工程自營或者依法進行轉讓、租賃，激發開發商和投資商投資地下空間的積極性，促使地下空間建設增速、增效。

[1]張季超等：城市地下空間開發建設的管理機制及運營保障制度研究[M].科學出版社，2011.

[2]給地下開發多留些發展空間[N].中國建設報，2003-10-21.

[3]魏秀玲：中國地下空間使用權法律問題研究[M].廈門大學出版社，2012.

[4]陳志龍、劉宏：城市地下空間總體規劃[M].東南大學出版社，2012.

[5]佚名：開發利用地下空間 解決城市環境危機[EB/OL].www.fjinfo.gov.cn，2005-11-04.

[6]把脈城市地下空間開發[EB/OL].中新網：半月談，2012-08-16.

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