制約我國高等教育改革進程的歸因
——基于經濟改革經驗的比較分析

●李靈莉 路君

制約我國高等教育改革進程的歸因
——基于經濟改革經驗的比較分析

●李靈莉 路君

我國高等教育和經濟改革主要是由政府主導的極具中國特色的實踐探討。通過比較，基于經濟改革經驗考察我國高等教育改革，有助于從不同視角深入理解我國高等教育改革實踐。從改革動力、路徑、創新驅動等方面對經濟改革和高等教育改革進行比較分析，有益于深入探討影響我國高等教育改革進程的因素。

高等教育；改革；經濟改革經驗；歸因

我國高等教育改革和經濟改革主要是由政府主導的極具中國特色的實踐探討。近年來，雖然高等教育改革取得了巨大成績，但在關鍵領域遭遇瓶頸，難以滿足高等教育進一步發展的需要。相比之下，同樣處于社會變遷背景之下、同樣由政府主導、同樣是制度轉型過程的經濟改革取得了舉世矚目的成果，不僅創造了巨大的社會財富，而且初步建立了市場經濟制度。經濟改革過程中積累的豐富經驗應當引起教育改革實踐者的重視和思考。對經濟與高等教育改革的比較分析發現，政府作用、競爭機制、理論創新等七個方面的狀況制約了我國高等教育改革進程。

一、地方政府動力不足

在我國既有體制下，無論是經濟改革還是高等教育改革，重要的動力首先來源于各級政府。考察經濟改革經驗發現，由于適當的激勵安排，“在過去30年間，中國地方政府在地區經濟增長中扮演了一個非常重要的角色，地方官員尋求一切可能的投資來源、推動地方經濟的發展的熱情在世界范圍內可能也是罕見的。在改革開放過程中，地方政府是破解舊體制弊端、孕育制度創新的重要力量”。[1]地方政府不僅努力為經濟改革尋求和提供資源，而且積極推動制度創新。相比之下，地方政府推動教育改革與創新的緊迫性和實踐付出遠遠不夠。僅從財政投入來看，十五期間，“我國教育經費的投入占當年GDP的比率維持在3%左右”，“與世界平均水平（5.1%）仍有相當大的距離”，“之所以如此，主要的原因在于地方政府對教育投入不夠，與中央政府對教育投入不配套”。[2]而在有限的教育投入中，基礎教育投入占據重要部分。經費投入不足是制約我國高等教育改革和發展的重要因素。與推動經濟改革相比，地方政府對推動高等教育改革和制度創新的重視不夠、動力不足。

在現有制度安排下，“地方政府更加注重能夠很快在經濟增長上獲得效果，對教育之類的長期目標相對忽視，而且很難找到相應的機制來激勵地方政府追求長期目標”。[3]一方面，這是由高等教育內在特征決定的。經濟改革成果容易測量和顯示，其效果往往也迅速產生反饋。相對于經濟改革，教育改革和發展的成效，無論是培養人才還是學術創新，都具有滯后性，其成效很難在短期顯現出來；而且，無論是知識創新還是人才培養，其質量和成果都具有模糊性和潛在性，相對難以明確評價和測量。這種特征不利于激發政府對高等教育的改革熱情。另一方面，各級地方政府本身對高等教育改革和發展的重視不足。多年來，在各類重要的高等教育制度改革中地方政府大多直接執行上級政府的決策和命令，相對于經濟改革和發展來說缺乏自主創新的內在動力。

二、競爭機制缺乏

我國經濟改革和發展的重要動力之一就是競爭機制的引入。改革開放后我國進一步開放了生產要素、在各行業引入競爭機制、積極引導不同經濟形式的發展，極大地推動了經濟活動中主體的競爭意識和行為。由于堅持“以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”，多種經濟形式得以發展并相互競爭成為經濟改革和創新的重要力量。特別是體制外的經濟形式和主體的興起，極大的刺激了經濟制度結構的變化，并推動了改革進程。我國改革開放三十年來有效經濟制度的演進歷程例證了只有經濟競爭才是促進經濟制度朝著有效率的方向演進的根本動力。[4]而高等教育始終沒有真正形成多形式和多主體的競爭格局，導致高等教育改革和發展缺乏結構性變化的推動力。

首先，作為事業單位，高校沒有基本的生存壓力，因此缺乏基于生存壓力而天然具有的競爭和創新的緊迫感，導致其內在競爭和創新機制不足。其次，雖然與傳統計劃體制相比，高校之間的競爭越來越激烈，但是目前高校之間的競爭更多的是一元管理體制內部對源配置的爭奪。“這種表面的市場化競爭并不能掩蓋其背后的行政因素”。[5]我國大學競爭更多地是基于“政治邏輯”的“政府支配下的大學競爭”。在實踐中導致“追求數字工程”、“關系至上”、“資金配置低效”、“制度創新乏力”等傾向，[6]這種競爭模式顯然無法適應高等教育發展面臨的挑戰和需求。第三，我國高校缺乏應有的獨立性，沒有真正的辦學自主權，無法以獨立負責的態度和意識參與競爭，因此目前大學間的競爭普遍表現出無序、盲目的特征，導致大學改革目標與成效被扭曲和異化。最后，沒有開放就沒有競爭，從根本上講，缺乏有效競爭和我國單一的高等教育辦學管理體制緊密相關。我國教育體制封閉，政府包攬高等教育事業，私立及其他辦學形式缺乏生存空間，民辦高校的發展舉步維艱。這種“公立高校‘不健康’的壟斷使高等教育市場發育不完善”，[7]因而無法形成競爭條件和空間，改革和創新也難有突破。

三、改革路徑、方式較單一

無論是經濟改革還是高等教育改革主要是由政府發動、主導的改革。但經濟改革的具體路徑并非單一的、自上而下的理性建構式，而是相對更靈活，整個改革過程中有豐富的嵌入路徑和方式。一方面，不同主體局部的經濟創新和改革推動了整體改革。如最廣為人知的小崗村村民的分田到戶，自下而上的引發了農村經濟改革，對我國整體經濟改革和發展功不可沒。另一方面，整個經濟改革路徑和過程表現出開放、靈活和多元的特征。如很多經濟改革都從地方試點做起，很多政策都來源于民間經驗和有效的實踐結果，國家以開放的態度吸納有益的創新，整個經濟改革過程“是對社會中各種創新和選擇加以制度化的過程，是利益沖突與整合的過程而非理性設計的過程”。[8]而有關我國經濟改革和制度變遷路徑的多樣性也體現在學者的研究中。如林毅夫提出的著名的誘致變遷和強制變遷路徑并存理論；楊瑞龍提出“供給主導型”、“中間擴散型”和“需求誘致型”三階段說；金祥榮認為我國經濟改革是“多種制度變遷方式并存和漸進轉換”過程等。[9]具有靈活性、多元性和開放性的改革路徑，為各種具有生命力的制度和機制提供了產生空間和延續的可能性。而高等教育領域的改革路徑相對表現出封閉性和一元性特征。

由于體制及權力等的限制，我國高等教育改革大都是自上而下的一元建構式路徑，即由上級政府或管理部門發文，學校統一執行的理性設計式改革。也有少數由學校推動的改革，如高校教師人事聘用制改革，但這類改革往往流于形式。多數情況下，政府行政管理部門承擔和包攬了教育改革的重任。然而，已有改革實踐證明，這種單一的自上而下的改革方式和路徑遠不能滿足高等教育改革發展的現實需要。“作為教育改革主導方的政府未能得到民間的探索智慧與實踐智慧的有力支撐”，因為“現行管理體制不利于鼓勵與支持民間智庫對教育改革進行完全獨立的反思、研究、批評及建議，阻礙著民間智庫無拘無束地形成與表達自己的探索智慧，從而限制了民間智庫在幫助官方反思、設計、推動、評價教育改革方面實際發揮的作用”。[10]總體而言，單一的、自上而下的理性建構式改革過程沒有為新事物的產生創造空間和動力，因此高等教育改革成效多體現在規模、數量等外在因素上，難以出現帶有創新性的成果。從改革進程看，自上而下的高等教育改革既缺乏成功的民間試驗，也沒有實質性的制度創新產生。

四、缺乏足夠的分權與放權

沒有實質性的分權與放權，經濟體制改革就難以取得突破和成就。“集權體制的不斷分權化”是中國經濟改革中的一個重要特征。“政府把集起來的權力不斷的再重新授予地方，地方再授予民眾。現在，人們已經普遍認識到，這種經濟上的分權構成了中國經濟改革成功最為重要的因素之一”。[11]從整體看，經濟改革中的分權主要存在于中央和地方之間，以及地方和基層、人民之間。中央和地方間的分權有利于改善信息不對稱狀況，提高信息配置的有效性；地方和基層、人民之間的分權有利于提高主體的積極性和創新熱情。從具體層面看，經濟體制改革中的分權讓利起步于四個方面，“擴大國有企業自主權、放權讓利的農業改革、在對外開放方面放權、實行中央與省、自治區兩級財政新體制”。[12]正是各個方面、不同層次的放權讓利為經濟改革、發展和創新創造了空間和條件。但高等教育改革過程缺乏持續有效的分權和放權。

在高等教育改革中，地方政府和學校缺乏應有的主體權力，這已成為共識。“當前中國教育發展的一大掣肘，是教育主管部門將辦學自主權、學位授予權、招生自主權、人事任命權等緊緊抓在手中，導致教育發展缺乏活力”。[13]一元集中管理模式導致放權和分權不足，并在實踐中導致高等教育制度創新乏力。一方面，一元集中管理體制沒有為創新行為提供支撐機制和環境。在一元集權管理體制下，“整個高等教育自行的制度創新的嘗試欲望普遍缺失，創新的機會隨之渺茫，為適應社會發展所需要的制度調整通常難以實現，高等教育所呈現的制度僵化以及由此導致的效率低下也就在所難免”。[14]另一方面，行政主體常常代替高校進行制度創新。“高等學校處于外在行政壓力的強制之下，喪失了自身進行制度建設的機會，被剝奪了制度建設的權力，高等學校的規則與制度建設在某種程度上是上級行政主管部門通過高等學校而強制形成的”。[15]而高校“由于在投資、決策、財務預算等方面受到強制性行政干預，學校內部事實上很難或者說很少自主地采取創新措施”。[16]國家也希望改變這一現狀。在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020）》中強調通過簡政放權和轉變政府職能深化教育管理體制改革，推進中央向地方放權、政府向學校放權。

五、缺乏理論發展和創新的支撐

我國經濟制度改革的過程始終伴隨著思想、理論的創新引導，“每一次重要改革的實踐行動，都以思想理論的發展創新為先導，思想理論的每一次創新，也都帶來了改革實踐的突破性進展”。[17]首先是國家、政府層面持續不斷的解放思想。表面上看，我國經濟體制改革的“逐步推進和深入似乎是中央主要領導人意志和偏好的結果，但實際上是思想不斷解放的結果，沒有思想解放，仍然固守傳統的社會主義概念，我國的改革不可能不斷向前推進”。[18]其次，通過持續的理論創新引導改革。主要包括黨的十四大提出建立社會主義市場經濟體制，以及黨的十五大、十六大不斷在非公有制經濟地位、國有資產管理體制等一系列重大問題上的思想理論創新和解放都對推動經濟改革實踐起著核心作用。

相比之下，高等教育改革領域的思想和理論創新不足。一方面，缺乏推動高等教育改革的理論創新。尤其在高等教育宏觀管理體制方面，“觀念滯后直接制約著管理制度改革的進程。管理改革實踐已對管理理念提出創新的要求”。[19]具體表現在對如何界定大學組織性質、如何協調市場經濟下政府和大學關系、如何由管理控制大學轉向治理大學等關鍵問題缺乏認知和觀念突破。另一方面，即使出現新思想和新觀念，由于這些觀念常常來源于對別國經驗的借鑒，往往很難對中國改革實踐起到實質性引導作用。高等教育改革在關鍵問題上相對保守，改革常常停留于技術表層。

六、缺乏法制建設和支撐

中國經濟體制改革的有效推進“主要得益于有關推進與鞏固經濟體制改革及其成果的一系列法律改革”，“法律作為經濟改革的護航者”在“在中國經濟增長中發揮著特殊作用”。[20]除了制定各類基本法律、法規外，國家始終“堅持改革開放與法制建設的統一”，“一方面注重推進經濟社會關系法律化，把一些經過實踐證明收效良好、比較成熟的改革措施，及時地以規范的制度或法律的形式確定下來；另一方面注重通過立法支持改革向縱深推進，一些重要的改革措施一開始就提供相應的法律配套或以法律的形式來推出，以排除改革障礙，防止改革措施走形變樣”。[21]相比較而言，我國高等教育改革過程中各類相關法律法規的建設仍較滯后，且已有法律法規在操作性、適應性、穩定性和執行保障等方面仍有待改進。如我國民辦高等教育立法，除了法律法規體系不完善，還存在法律法規缺乏操作性、預見性、系統性和科學性等問題。[22]這些都在實踐中制約了民辦高等教育的改革和發展，從而也影響了整個高等教育改革和制度變遷的進程。事實上，從世界高等教育發展過程看，立法對推動高等教育發展非常重要。如日本，其“私立大學能在世界高教領域中占有一席之地，立法在其發展過程中起到至關重要的作用”。[23]因此，加強高等教育各類法律法規建設對進一步推進高等教育改革具有重要作用。

七、教育自身的特殊性

教育不同與經濟，其自身的獨特性也為改革進程增加了困難。首先，高等教育本身需要消耗大量資源和金錢，但是教育本身不具備生產性。而推動經濟改革最直接的激勵之一就是可見的產出。其次，與經濟發展相比，教育目標及其內涵往往難以量化、難以測量，因此相關改革設計、推進和評價缺乏明確的指標與標準。即使一項符合規律的改革措施被較好地推進，其很多益處也是潛在的、隱性的，而非顯性的。相對而言，經濟改革及發展的評價、衡量更容易明確化和更具可控性，也更容易進一步深化改革。最后，與經濟改革相比，教育改革缺乏自我調整和制約機制。經濟改革一旦違背規律其弊端會在較短時間內顯現出來，引發改革者的調整。相比較而言，教育更需要作長遠、持續的規劃。無論是教書育人還是學術研究，對其進行的改革所帶來的效果都不可能在短期內顯現,往往需要很長甚至若干年后才能被肯定和認知。這些因素無疑制約了高等教育改革的進程。

[1]周黎安．轉型中的地方政府[M]．北京：格致出版社上海人民出版社，2008，2．

[2]崔來廷．“十五”我國高等教育投入的地區差異分析[J]．經濟師，2007，（9）．

[3]李啟平，晏小敏.地方政府標尺競爭對高等教育投入的影響[J]．教育評論，2007，（5）．

[4]程承坪，劉素春．經濟競爭與有效經濟制度的演進——以中國改革開放三十年有效經濟制度的演進為例[J]．中國軟科學，2009，（10）．

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[7][16]劉鐵.中國高等教育辦學體制研究[D]．廈門：廈門大學，2003．

[8]轉引自徐湘林，李國強．改革戰略與中國奇跡——中國政治經濟改革研究述評[J]．經濟體制改革，2007，（6）．

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[10]吳康寧．中國教育改革為什么會這么難[J]．華東師范大學學報（教育科學版），2010，（12）．

[11]劉瑞明．哈耶克詰難、權威轉變與經濟成長：中國分權式改革的邏輯[J]．經濟學家，2010，（2）．

[12]肖冬蓮．1978-1984中國經濟體制改革思路的演進——決策與實施[J]．當代中國史研究，2004，（9）．

[13]轉引自馬暉.教改新選擇：成立“國家教育特區”[N].21世紀經濟報道，2011-05-17（8）．

[14]毛亞慶．我國高等教育制度創新乏力分析[J]．北京師范大學學報（社會科學版），1998，（4）．

[15]李江源.高等教育制度創新不足略論[J]．教育與現代化，2001，（2）．

[17][21]范恒山．30年來中國經濟體制改革進程、經驗和展望[J]．改革，2008，（9）．

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[19]朱為鴻，譚冠中．論中國高等教育管理改革之理論創新[J].高校教育管理，2010，（1）．

[20]周林彬，黃健梅．法律在中國經濟增長中的作用——基于改革的實踐[J].學習與探索，2010，（3）.

[22][23]楊淑晶.日本“私學”三法研究[D].吉林：吉林大學，2007，32-33.

（責任編輯：馮永剛）

李靈莉／上海大學高等教育研究所講師，博士，主要研究方向為高等教育制度改革與管理

路君／上海醫療器械高等專科學校基礎部講師，主要研究方向為高等職業教育、語言學