臺灣“十二年國民基本教育”及其對大陸教育政策實施的啟示*

● 張睦楚

回顧我國頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020)》方案實施近三年的時間，取得了一定成就，也深化了對全面貫徹落實教育規劃綱要、深入推進教育改革發展的認識。但總的說來，仍然有部分問題亟待解決，尤其在過去長時間內采用線性擴張教育的模式策略下，使得教育政策規劃資源難以集中優勢，尤其是對于延長免費義務教育年限的規劃稍顯薄弱。雖說在“延長免費教育年限”這一具體計劃的趨勢逐漸明朗，但仍然沒有針對高中高職國家層面的具體行動計劃，更不用說系統的、關聯的、立體的協助方案。

幾乎與此同時，由于自身特殊歷史背景、社會發展特質、人口與教育發展等現實狀況，我國臺灣地區自2011年開始實行的《十二年國民免費教育規劃》在實踐中不斷探索與發展。雖然大陸地區和臺灣地區的規劃綱要幾乎是同時期開展的，但臺灣地區的規劃更有針對性、也更為具體；對比臺灣地區，大陸尚未有類似的政策出臺。另一個不同點是，同大陸地區教育規劃發展綱要相比較，臺灣地區的“十二年國民免費教育規劃”施行周期較短，同時由于臺灣面積較小，南北差異不明顯，因此教育政策的實施在成效速率方面能夠快于大陸，從而為大陸地區后續教育規劃實施提供良好的借鑒意義。

一、臺灣“十二年國民基本教育規劃”的發展背景及主要條款特點分析

（一）發展背景

早在2003年，我國臺灣地區便積極研議“十二年國民基本教育”前置配套措施。“十二年國民基本教育”規定基本教育分兩階段，前九年為基礎教育，依“國民教育法”及“強迫入學條例”規定辦理，對象為6至15歲學齡的學生，主要內涵為普及、義務、強迫入學、免學費、以臺灣當局辦理為原則、劃分學區免試入學、單一類型學校及施以普通教育。后三年為高級中等教育，將推動制定“高級中等教育法”，對象為15歲以上的學生，后階段主要內涵為普及、自愿非強迫入學、免學費、公私立學校并行、免試為主、學校類型多元及普通與職業教育兼顧。此兩階段的銜接目的是從政策層面將普通初級中學教育的義務性質、普遍性質、免費性質的基本教育年限縱向延伸至高中高職階段，擬在全社會中積極建立延長義務教育年限機制。

從2011年1月起，臺灣地區已正式啟動了“十二年國民基本教育計劃”，該計劃是臺灣地區較為重要的教育改革之一，初步通過九年義務教育階段和三年高級中等教育兩個階段，使學生在優質的學習環境中適性發展、樂于學習、找到自己的優勢能力，進而成就每一個學生。截止2012年第一季度，臺灣地區已基本完成各區免試入學及特色招生作業要點。在完成各區招生作業要點之后，該計劃逐步過渡下移至各縣、市范圍，并于同年年底初步完成了各縣市免試入學及特色招生作業的要點，于該年年底公布了現行執行情況。

（二）主要條款特點

“十二年國民基本教育”主要條款大致分為三大愿景、五大理念、六大目標、七大面向及二十九個具體方案，以下就該規劃做一系統整理。總的來說，“十二年國民基本教育”與之前施行的教育政策最主要的調整表現為，首先在學校及課程的多樣性方面進行了調整，教學理念由有教無類、因材施教轉變為適性揚才、充分發揮學生特長；其次在學校、課程形態方面，由單一形態轉變為學校、課程形態多元化；最后在高級中學入學政策方面也由適性輔導、國民強迫入學逐步轉變為高級中等教育非強迫性入學，同時帶動了初等國民教育由不分化模式轉變為分化分流模式的相互調整。

除了課程形態及入學政策方面的較大調整之外，我國臺灣地區“十二年國民基本教育”主要的條款特點還包括以下幾個方面：

首先在學率的覆蓋面上，該計劃力求大部分15歲以上的學生學業機會得到普及。由于這一階段的學生即將進入高中學習，相關教育政策制定者由此首先考慮的是否能夠提供學生均等的教育機會。由此，該教育政策制定者出臺了自愿非強迫入學的相關政策，旨在面向全社會為學生提供足夠且多元的就學機會，同時尊重學生與家長的教育選擇及參與權，不強迫入學；另一方面學生也由此享受到教育帶來的擇業機會，因此延長受教育年限是學生的權利而非義務，這在當局政府政策層面進一步將提高國民教育素質落實到了較大的范圍層面。

其次在經費保障方面，自2005年起，臺灣地區財政隨著日益低迷的全球經濟持續走低，當局希望能盡快延長十二年國民基本教育以回應國民教育發展思潮，使優質國民教育目標達成并大力減免就學者學費負擔。在這樣的背景之下，該政策針對大部分臺灣地區家庭出臺相關減免學費的政策，提出在2014年元旦前免收學費，但仍須繳納雜費、代收代付費及代辦費的辦法；采用公立學校（“國立”、直轄市立、縣市立）與私立學校并行的政策。在公私立學校經費補助方面也嚴格執行“相同標準保障教學”政策，對于獲的學費補助的私立學校，與公立學校的辦學需同受嚴格監督與評鑒，以確保教學正常與辦學質量。

三大愿景 1.提升中小學教育品質 2.成就每一個孩子 3.厚植社會競爭力五大理念 1.因材施教 2.有教無類 3.適性揚才 5.優質銜接 4.多元進學路徑六大目標 1.培養現代公民素養4.舒緩過度的升學壓力七大面向 1.全面免學費 2.均質化、優質化2.引導多元適性發展3.確保學生學力品質5.均衡城鄉教育發展6.追求社會公平正義3.課程與教學 4.適性輔導國民素質 5.法制 6.宣導 7.入學方式二十九個具體方案1.五歲幼兒免學費7.高中職學校資源分布調整12.建置十二年一貫課程體系17.國中與高中職學生生涯輔導23.制定高級中等教育法并微調專科學校法24.家長參與十二年國民基本教育26.規劃免試就學區2.高中職五專前三年免學費8.大學繁星、技職繁星推薦13.國中教學正常化、適性輔導及品質提升3.財務規劃 9.高中評鑒 14.國中小補救教學18.高中職學生學習扶助19.產學攜手合作25.十二年國民基本教育政策宣導27.免試入學28.特色招生4.高中優質化 10.高職評鑒15.高中高職教師教學品質提升20.技職教育宣導29.身心障礙學生就學輔導21.國中畢業生未升學未就業青少年職能培訓輔導6.高中職教育資源均質化5.高職優質化11.高中職發展轉型及退場輔導16.國中小學生輟學預防與復學輔導22.提升國民素養

最后該計劃在普通教育與職業教育發展方面也積極統籌兼顧。由于臺灣地區的學校類型具有多元化特征，不但包括高中（含實驗中學、完全中學、綜合高中）、高職、五專①前三年，還包括一些特殊學校及進修學校，在長期發展過程中這些院校運行狀態良好，因此該計劃允許辦理非學校形態的實驗教育，在辦理過程中也采用以學生中心的教學方式。初中畢業生可依據自己的能力和興趣，升入普通高中、職業學校或五專的分流選擇方式，接受適性的課程和教學，使每個學生的潛能都能獲得開發。

二、臺灣“十二年國民基本教育規劃”現階段施行情況分析

（一）經濟補助及法規政策初現成效

通過“十二年國民基本教育規劃”實施的第一階段（2011年8月至2014年7月），臺灣地區基本上實現了高中職全面免學費，家戶年均所得114萬新臺幣（約合人民幣25萬元，以下同）以下就讀高職（含五專前三年）學生基本免除了學費；其就讀的私立高中學生比照公立學校收費。在此基礎上，在第二階段（2014年8月起）高中職（含五專前三年）全面免學費。在規劃執行階段中同時整合了現行“高級中學法”及“職業學校法”，現階段已擬定“高級中等教育法”，并同步微調了“專科學校法”作為實施十二年國民基本教育的法律依據，相關配套子措施也已于2012年5月21日初審通過。

（二）入學方式改革漸有成效

2011年起當局成立了“高中高職入學審議小組”及“十二年國民基本教育入學方式輔導小組”，并公布了“高中高職免試就學區規劃作業要點”。各直轄市、縣（市）主管機關相繼成立“高中高職入學推動工作小組”并報本部審議核定后納入簡章辦理。2012年度，各招生職能機關已經比照上一年度入學招生具體政策并公布了免試入學及高中高職特色招生辦法，檢查并同時調整了免試就學區（含共同就學區）的范圍，使之更好地適應新的調整與變動；對于有變動的招生就學區范圍，則再報本部審議核定后并向公眾公告，同時納入簡章辦理。2011年8月前，相關職能部門即已公告各校免試入學的相關條件，且同時出臺了相關招生的公告與辦理特色招生的學校及名額。

（三）資源分配基本達到優質化、均質化配置

該計劃在2013年已持續擴增臺灣本島 “繁星招生”②名額，使得大學繁星推薦逐步擴增了名額，落實并平衡了城鄉差距，以便更好地引導高中生就近入學。在計劃執行期效內，著力確保并提升中小學生學習質量，為統整高中及高職共同核心課程及建構中小學一貫課程體系，當局先后于2004年完成“后期中等教育共同核心課程指引”及2006年“中小學一貫課程體系參考指引”等相關政策，完成第一批次中小學課程連貫與統整規劃。2008年又再次完成修訂“國民中小學九年一貫課程綱要”、“普通高級中學課程綱要”及“職業學校群科課程綱要”，搭建起以培養“學生能力”及“適性發展”為目標的課程綱要架構。另外，教育研究院辦理的“建置十二年一貫課程體系方案”也在分階段穩健進行中，并在2012年10月底前完成了高中高職的特色課程建設。

（四）適性輔導得以初步實現

2012年底之前，該計劃已分階段、分批次、分步驟施行學費免繳機制，且已透過免繳學費這一政策減輕家長經濟負擔，同時也在很大程度上提高了學生適性就近入學意愿。在力圖發展多元類型學校的定位后，當局教育部門也力爭建置優質學校認證機制，提供每位學生優質、多元的教育選擇機會，保障學生自由選擇就讀科系，初步擬定當學生入學后，發現就讀科系與自己的性向不符時，可參加高中高職五專轉銜機制的政策，并積極支持學生進入適性學校或班級就讀，而高中高職及五專所有的適性班級的主要任務則在于做好學生適性輔導工作，并使學生為參加下一階段考試或就業做好準備。

三、彼岸的啟示：如何借鑒臺灣模式

我國現階段教育改革雖已取得部分成效，但教育系統內部仍然存在浪費性失調，且由于初、中、高等教育階段的擴張運動，相互之間并不協調，大量的資源往往傾注在大學的擴張上，中等教育卻遲滯不前；非財政性“瓶頸”現實也使得行政管理能力、人力資源質量、物質資源的“瓶頸”制約教育系統的發展速度和方向，相關部門往往做出一系列規劃，最終卻發現自己陷入到這樣的窘境：有吸引人的教育方案卻無法實施，受過教育的人卻找不到工作。誠然，最有效的教育規劃首要目標不應該只是提高國民教育水平和國民生產總值，還應該提高基礎教育質量，改善教育質量并適當延長義務教育年限，才能使得教育規劃目標變成不斷促進當前教育政策實施的“魔法棒”。

我國臺灣由于與大陸地區文化最為相近，因此其實施的“十二年國民基本教育計劃”具有很強借鑒性，不僅可以了解臺灣在此計劃實施下和教育體系轉型過程中如何演進的情況，還可以衍生出如何解答一些與大陸當下教育規劃實施當中所產生的相關問題。從其中探討和窺得一定規律和經驗，把握學術與教育規劃建設的互動關系及具體的實踐方式，對于推動我國教育規劃建設的發展意義深遠。

第一，應采取“因材施教、適性配套”策略。我國應借鑒臺灣地區所運用的初中適性輔導建議，積極調動各直轄市、縣（市）督導將初中生“適性輔導建議結果”提供給學生及家長參考，并將反饋結果作為學生升學的重要信息，推動擴展產學緊密結合培育模式。因此大陸地區應積極強化實務能力選才機制等策略，以培育優質專業人才，并同時進行技職教育倡導，引導初中生適性選擇升學學習道路。

第二，應力圖縮減學用落差。我國應大力發展典范科技大學。由于典范科技大學的發展與一般大學具有明顯不同的實務特色，其人才培育及研發技術轉移大多也都與產業緊密結合，因此很大程度上縮短了“學”、“用”差距。在實踐層面，我國也應大力強化學生實務能力，力求縮短“文”、“實”方面的落差，并適當采取 “強化教師實務教學能力”、“引進產業資源協同教學”、“落實學生校外實習課程”等相關策略，強化實務能力，增強學生學以致用的能力。

第三，應保障招生名額擴張與招生比例合理配置。由于我國臺灣地區歷史原因、出生人口數量逐年下降，使得臺灣地區學校招生容量相對充足，甚至一度出現招生名額超過應屆畢業生總數的現象。這一現象的出現對于大部分畢業生來說能夠提供公平就學選擇的機會；對于相同的入學管道，教育部門也應提供給每位學生公平選擇的機會；對于不同入學管道，教育部門應提供公開的明確的信息，供學生及家長審慎決擇；且推出多志愿的設計，使得免試入學并同時采取多志愿申請成為可能。在特色招生實施方面，國家應讓學生報考單一測驗也可獲得多校招生的機會。因此我國教育政策應力求平衡不同面向入學途徑、多層次多渠道提供學生學業選擇機會，探索出一條學業機會廣覆蓋、招生比例協調的入學招生途徑。

第四，應適當設立高中高職特定班。由于臺灣地區教育部門持續辦理高中高職學校，在新政策推進的背景下，以取得穩定成效。正是由于其相關政策的制定以變動最小為原則，因此很大程度上避免了高中高職因政策的劇烈調整變動而影響教學的正常實施。因此大陸地區應積極施行并修訂有關規范，建立高中高職的合作班，對于該類特殊班級的入學選拔方式也應積極嘗試新方法，例如有計劃地開設藝術才能班、采取特色招生甄選方式設立體育班，但同時也應采取總量管制一級從嚴審查的配套輔助方案，以便選拔合適學生。

誠然，“臺灣模式”并非萬金油。臺灣地區有其特定的經濟、文化、歷史特征，甚至是政治特征；大陸地區也有其特定的特征，大陸地區可以適當借鑒臺灣經驗在延長免費教育年限上做出恰當考慮，但也要以自身條件為出發點，充分考慮自身的經濟發展水平、學校招生名額、學生人數等重要因素，堅持實事求是原則，在各種條件允許的情況下開展延長免費教育年限的具體措施計劃與方案研究；同時還要以人為本，以人的身心發展特點為本，將所有學生的學習需求納入計劃，逐漸消除地區、個人之間的學業成就差距，從而成就每一個學生。借鑒的最終目的不在于模仿，而在于規避一些可能出現的問題，使我國中長期教育規劃綱要更為有力、有效地推行。

注釋：

①五專即五年制專科學校，系臺灣地區培育中級技術人力的重要管道之一，主要教授應用科學與技術，在現行學制中五年一貫的教育過程是獨具特色的。其內涵主要有：（1）具有多元的選擇與適性發展的類科；（2）五年一貫的課程設計，理論與實務并重；（3）課程設計以學習者為導向；（4）修業時間五年；（5）畢業后可選擇就業、升學；（6）五專前三年適用高職免學費方案。

②“繁星計劃”擬在推動大學且支持高中職社區化，從而引導就近入學高中職。“技職繁星”在于鼓勵臺灣本島科技校院項目增加招生名額，以彰顯技職繁星特色并鼓勵優秀高職學生升學。

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