高校權力運行監控機制存在的問題及其對策

仲帥

（哈爾濱工程大學 思政教研部 黑龍江 哈爾濱 150001）

高校權力運行監控機制存在的問題及其對策

仲帥

（哈爾濱工程大學 思政教研部 黑龍江 哈爾濱 150001）

近年來，高校權力腐敗案件頻繁發生，引起了社會的廣泛關注。高校已經成為權力腐敗的高危領域，迫切要求加強高校反腐倡廉工作。高校權力運行模式一般包括決策、執行、評價三個環節，要構建覆蓋各個環節和全過程的權力運行監控機制，一是構建決策風險評估機制，對權力運行前實施風險預警；二是構建“三結合”的監控合力機制，充分調動各方面積極因素；三是構建“一述雙評”的權力糾偏機制，實現權力評價的“三個轉變”。

高校權力運行；監控機制；問題；對策

近年來，高校權力腐敗案件頻繁發生，各種負面新聞充斥于耳，引起了社會的廣泛關注。一向被視為“清水衙門”的高校已經成為權力腐敗的高危領域。加強高校反腐倡廉工作是形勢所迫、刻不容緩。習近平總書記指出，“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里。”[1]建立健全高校權力運行監控機制就是著眼于加強高校反腐倡廉制度建設，促進權力規范運行、防止權力腐敗的重要內容和有效舉措。

一、高校權力運行的一般模式

高校實際上存在著政治權、行政權、學術權等基本權力，統稱高校權力。雖然高校權力的具體配置不同，各種權力也有其特點和運行邏輯，但從總體而言，高校權力依次按照“決策-執行-評價”三個基本環節循環運行，形成了高校權力運行的一般模式。有學者認為，監督是高校權力運行中一個重要階段或環節，筆者認為，監督對于高校權力的規范運行必不可少、意義重大。但從高校權力運行的角度看，監督本身不是政治權、行政權、學術權等高校權力運行的一個環節或階段，更多的是以內在或外在的形式或多或少地存在于權力運行的各個環節和全過程。因此，本文未將監督放在權力運行中加以研討。

（一）高校權力運行的決策環節

決策是權力運行的首要環節，“正確的決策是正確行使權力、防止權力濫用的前提和基礎。”[2]高校權力決策是指高校中擁有決策權的主體依據一定的規定和程序對黨務、校務等其他涉及學校發展的事項進行決定的過程。在決策前，一般會對決策事項進行調查研究，通過召開聽證會、民主協商會、專家咨詢會、論證會等，廣泛聽取各方面意見。高校權力運行堅持黨的民主集中制原則，執行“集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定”的議事規則。在高校中，一般的決策機構包括黨在高校的基層委員會及其常委會、校務委員會、董事會等，決策機構的成員在決策會議上擁有平等的身份、地位和權力，可以發表個人意見，進行充分討論，以一人一票或舉手表決的方式集體決定，決策結果以決策機構的名義對外發布。為了降低決策風險，有些高校還會通過各種形式公開決策結果，并就決策結果再次征求師生意見。

（二）高校權力運行的執行環節

執行是權力運行的關鍵環節，執行與否或執行效果都會影響到權力運行的結果。高校權力執行是指高校權力的執行主體利用執行權落實決策精神、將決策的目標變為現實結果的過程。在決策執行前，高校權力的執行主體一般會通過各種形式，如專家講座、政策輔導、專題會議等，對決策的精神進行解讀、學習和傳達。一些重大決策在貫徹執行時，一般還會通過各種媒介進行輿論造勢，宣傳鼓動，營造出有利于決策落實的思想輿論環境。在此基礎上，執行主體通過工作布置會如校長辦公會、黨政聯席會、工作專題會等將決策細化，任務分解，責任到人。在執行過程中，權力的決策主體會對決策執行情況進行檢查，及時發現問題，如果是決策責任時，應及時調整決策的目標和內容，對決策本身進行修改甚至是廢止；如果是執行責任時，應及時將問題反饋給權力執行機構或個人，督促其改進提高。權力執行主體也會進行自查，保證決策落實，提高執行質量。

（三）高校權力運行的評價環節

評價是權力運行的最后環節，是對高校權力運行過程和結果的客觀評判。高校權力評價是指具有評價權的主體依據一定的法律法規、制度規章、計劃方案等對權力運行引起的事實結果進行判斷、分析后的結論。評價一般由兩部分構成：一是權力運行的主體的評價，稱之為自我評價；二是專門監管機構如校紀委、監察處、審計處等對權力運行進行評價，稱之為外部評價。正確行使評價權，一是要掌握權力運行過程和結果的大量事實，以事實為評價依據。二是評價應有一定的標準，包括法律法規、制度規章、計劃方案等。一般而言，對權力運行規范良好，實現預期目標的有關集體和個人，要給予精神或物質獎勵；對決策失誤、行使權力不當等造成國家、集體和個人利益損失的，有關部門和個人要承擔相應的責任。如果出現重大權力腐敗或權力事故，有關機構和個人會被剝奪行使權力的資格，權力運行會受到一定的影響甚至出現暫時的中斷。

二、高校權力運行監控存在的問題

高校在深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭中，更加注重對權力的制約和監督，基本上建立起各具特色的權力監控機制，對促進權力規范運行發揮了重要作用。但是，從高校權力運行監控的各個環節來看，高校權力運行監控依然存在諸多問題。現分別從權力監控的三個階段（決策-執行-評價）分析高校權力運行監控存在的問題。

（一）決策階段監控存在的問題

1.決策監控意識淡薄。“權力運行的起點影響到權力運行的過程，并進而影響權力運行的結果”，[3]加強對權力運行的起點——決策環節的監控，實現關口前移，防患于未然。但是，多數高校對決策監控的意識淡薄。一是對決策監控的認識不到位。一些高校對決策監控的重要性、必要性認識不足，認為決策本身不屬于權力監控的范圍。二是監控點失衡。多數高校習慣把監控的注意力集中在權力執行和事后追責上，忽視了對決策的監控，造成了監控盲點。三是對被監督有抵觸心理。決策主體大多是學校的領導，他們習慣了監督別人，往往將自己置于監督之外或凌駕于監督之上，自覺接受監督的意識淡薄，對監督持反感和抵觸態度。

2.決策程序不健全。建立健全科學民主的決策規則和程序是監控決策權的有效途徑。但是，在實際的決策過程中，沒有程序、不走程序、假走程序、違反程序的現象時有發生。有些高校沒有設計和規定決策的規則和程序，一些建立起來的決策程序因為沒有硬性的規定和要求，往往束之高閣，沒有發揮實際作用。有些領導表面上尊重決策程序，其實是走過場，決策意圖早已“成竹在胸”。甚至一些領導違反決策程序，破壞決策制度，因為缺乏監控，最后不了了之。

3.鑒別決策科學性標準的缺失。在這個階段的監控，主要是對決策的科學性，可實施性進行評估和鑒別。在實際的操作過程中，決策的評判缺少統一的標準，一些評判標準本身存在許多漏洞，沒有實現標準制定的科學性和可操作性的統一，這直接影響到決策監控的實施。

（二）執行階段監控存在的問題

1.監控主體缺失或不到位。主要表現在：一是黨內監督不力。由于紀委等監督部門在黨委領導下開展工作，其任職和待遇受同級黨委的控制，對權力監控容易受到限制，造成監督力度不夠。二是民主監督太軟。各民主黨派不能有效參與到權力運行中來，對很多工作不知情，即便監督也只是提提意見。三是依法監督太慢。教代會、工會行使職權主要集中在代表大會的會期內，對事情發生的結果如大會報告、執行情況進行審議，監督滯后。四是群眾監督缺失。高校權力執行沒有做到完全的公開、透明，教職工因不知情無法行使監督權。[4]

2.監督體制缺乏整合力，造成監控無力。在高校現有的監控體制下，普遍存在的問題是監督主體眾多，但是監督主體之間的相互聯系較少，缺乏相互借助、相互補充、相互促進和相互制約，沒有形成共同監督權力運行的整體合力。因而，還沒有真正達到對高校權力運行進行整體監控的效果。

3.黨務公開、校務公開的內容和范圍受限。實現權力的公開化和透明化，是對權力運行進行監控的有效措施，但在實施過程中存在內容受限和范圍受限的問題，不是所有涉及權力的事件和問題都在公開范圍之內，這就為權力濫用提供了可以隱藏的庇護，造成監控失利。

（三）評價階段監控存在的問題

1.自我評價，易造成監控困境。對權力運行結果的評價，往往是由學校領導機關做出的，但是，行使權力的主體既是權力的執行者也是評價者，這種“既當運動員又當裁判員”的自我評價機制，難以做到客觀公正，容易造成兩種傾向：一種是權力運行良好，達到決策目標時，容易夸大成績；另一種是權力運行失范時，容易隱瞞事實，談問題輕描淡寫，甚至避而不談，逃避責任。由于評價權集中在少數領導手中，高校權力運行中的決策權、執行權、評價權難以分開，使得監控陷入困境。

2.評議考核機制不健全。現有的評議考核機制存在漏洞，不能保證測評的公平和公正：一是缺乏科學性。評議考核的內容過于簡單、粗糙，考核項目不夠精細。二是缺乏動態性。評議考核只注重結果，不問過程，沒有反映權力運行的各個環節和全過程。三是缺乏民主性。學校教職員工的切身利益與權力運行息息相關。然而，評議考核多是領導層的自我評價，上級對下級的評價，缺乏普通干部師生的參與。

3.責任追究機制亟待完善。現有的責任追究機制一定程度上解決了權力運行失范后誰來負責的問題，但是，隨意性較大，缺乏一定的規范性。一是責任主體不明確。出現問題后，只追究直接責任人的責任，而對分管領導應負的領導責任往往不予追究，或是本該由領導承擔責任的，卻把板子打到下屬身上，造成代人受過，替領導背黑鍋的現象。二是處罰標準不明確。出現問題后，不問責任大小，事情原委，往往喜歡就地免職，表面上是嚴肅處理，實際上是賞罰不分明，透明度不夠。三是追究責任不規范。一些被免職或降職的干部，不久就重新“上崗”，甚至不降反升，使得責任追究制度流于形式，失去了其應有的意義。

三、建立健全高校權力監控機制的對策

黨的十八大報告指出，“健全權力運行制約和監控體系”，“推進權力運行公開化、規范化”。[5]權力運行是一個過程，過程中的各個環節的監控是權力正確運行的保證。[6]建立健全高校權力監控機制，要加快形成以決策監控為核心、執行監控為關鍵、評價監控為重點的權力監控體系，“做到事前可防范、事中可制約、事后可糾偏，確保權力運行能達到預期的效果”。[7]對高校權力運行監控的基本思路是：在權力運行起點即決策環節，實行決策風險評估機制；在權力運行中即執行環節，實行“三結合”的合力監控機制；在權力運行后即評價環節，實行“一述雙評”的權力糾偏機制。

（一）構建決策風險評估機制，對權力運行前實施風險預警

在權力運行前，及時作出決策風險評估，依據評估等級作出相應的預警，這是完善高校權力監控機制的一大創新。在決策風險評估的對象上，校級領導和各部門、各院系的主要領導干部，都應列為決策風險評估對象，對涉及到招生錄取、項目建設、后勤管理等腐敗案件易發多發的重點領域和關鍵崗位要實施重點監控；在決策風險評估的范圍上，主要是各級領導干部的特別是掌握重大資源的領導干部的決策建議，對涉及廣大師生員工切身利益的重大事項、重大人事安排、重大項目審批和大額資金使用等“三重一大”決策都應納入到廉政風險評估中；在決策風險評估的實施上，成立風險評估辦公室，掛靠在校紀委，專門負責決策風險評估工作。

（二）構建“三結合”的合力監控機制，充分調動各方面的積極因素

權力運行是一個動態的過程，其本身運行的程序、環節和條件也較為復雜，很難做到通過某一方面的力量就能達到監控權力的目的，在權力執行環節，需要黨內監督和行政監督、依法監督和民主監督、內部監督和外部監督的有機結合，形成監控合力。第一，黨內監督與行政監督相結合。黨內監督的職能部門是校紀委，監督范圍主要是各級黨組織和黨員領導干部；行政監督的職能部門有監察處、審計處等，監督范圍主要是各級行政部門和行政工作人員。兩者在監督范圍上有重合、在監督職能上有交叉，因此，多數高校已經實現了校紀委和監察處兩機構合署辦公，增強了監督效能。此外，建議審計處等有監督性質和職能的機構統一由校紀委書記分管，推進黨內監督和行政監督有機結合，形成監督合力。第二，依法監督與民主監督相結合。《高等教育法》、《工會法》等有關法律明確規定，教代會、工會是教職工依法參與學校民主管理和監督的重要形式。民主監督是民主黨派一項基本功能，是民主黨派作為參政黨存在價值的重要體現。雖然在高校中民主黨派成員眾多，但是高校沒有政協這樣的機構和形式保證民主黨派行使民主監督的權力。因此，建議推薦和選撥更多的民主黨派成員進入教代會、工會，將民主黨派列席會議并擁有建議權作為一項重要制度固定下來。促進教代會、工會的依法監督和民主黨派的民主監督有機結合，形成監督合力。第三，內部監督與外部監督相結合。黨內監督、民主黨派監督、教代會、工會監督、群眾監督等高校內部的各種監督力量和形式，統稱為內部監督。高校以外的各種監督力量和形式統稱為外部監督，如司法監督、媒體監督、社會輿論監督等。高校不是孤島，其本身就是社會的重要組成部分，需要與社會發生各式各樣的聯系。高校的廉政建設自然需要與社會進行互動，接受社會監督，借助社會監督力量，實現高校權力監控的內外結合，努力辦人民滿意的大學。

（三）構建“一述雙評”的權力糾偏機制，實現權力評價的“三個轉變”

權力運行的好不好？存在哪些問題？出了問題誰來負責？……這些需要權力運行的最后環節——評價做出回應。如果權力評價缺乏公信力，不僅會削弱權力運行的合法性基礎，而且存在導致權力運行中斷的可能。為此，要加快構建“一述雙評”的權力糾偏機制，著力在促進權力運行公開、擴大群眾參與面、提高監控效能上下功夫。“一述”是指校黨委書記、校長以及其他學校常委，公開述職述廉，院系黨委書記、院長以書面的形式述職述廉，內容包括履職履責情況、重大決策情況、干部人事工作、大額資金使用、廉政建設情況等。“雙評”是指黨內評和黨外評，黨內評是指由校黨委黨員、校紀委委員、黨員人大代表、黨員政協委員、黨員教職工代表、黨員學生代表組成黨內評議團對學校領導和各院系主要負責人進行評議，黨內評讓黨內監督得到加強。黨外評是指民主黨派代表和非黨的人大代表、政協委員、教師代表、學生代表組成黨外評議團對學校領導和各院系主要負責人進行評議，黨外評將評價權歸還給普通師生，保障了師生員工的知情權、參與權、表達權和監督權。“一述雙評”工作實施每月一測評、每季一巡評、半年一直評、年終一總評的動態考核，將評議貫穿到權力運行的各個環節和全過程。通過“一述雙評”及時發現權力運行失范情況，并責成專門監管部門以個別談話、書面意見、質詢、審計、問責等形式對權力運行失范進行糾偏。通過構建“一述雙評”的權力糾偏機制，實現權力運行由干部評價向群眾評價轉變、由靜態考核向動態考核轉變、由結果監控向全程監控轉變。

[1]習近平在十八屆中央紀委二次全會上發表重要講話[N].人民日報，2013-01-13(01).

[2]彭國亮.對建立健全高等學校權力制約監督機制的思考[J].學校黨建與思想教育，2013(2):76-77.

[3][4]曲雁.高校權力運行的內部監督機制研究[J].學術交流，2014(1):198-201.

[5]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產黨第十八次全國代表大會上的報告[N].人民日報，2012-11-18(01).

[6]田欣，張寶君.高等學校建立完善權力運行監控機制的幾點思考[J].中國成人教育，2010(7):24-25.

[7]陳陽.現代大學制度下高校權力監督體系構建研究[J].中國成人教育，2013(4):54-56.

[責任編輯 王云江]

Problems and countermeasures of monitoring mechanism of university power operation

ZHONG Shuai
(Teaching and Researching Institute of Ideological and Political Theory Courses, Harbin Engineering University, Harbin, 150001, China)

In recent years, the university authority corruption cases occurred frequently, which caused the wide attention of the society.Universities have already become high-risk areas of power corruption, there is an urgent need to strengthen anti-corruption work.The operation mode of university power generally include decision-making, execution and evaluation.We want to build a power monitoring mechanism covering all aspects and whole process.First, we must construct the evaluation mechanism of decision-making risk,which can implement the risk early warning on power before; Second, we must construct the " three combination" monitoring force mechanism, which can fully mobilize all positive factors;Third, we must construct the power correcting mechanisms of "a debriefing and double evaluation",which can realize "the three transformations" on power evaluation.

The university power operation; The monitoring mechanism; Problems; Countermeasures

10.3969/j.issn.1673-9477.2014.03.019

G462

A

1673-9477(2014)03-068-04

[投稿日期]2014-02-20

黑龍江省高校人文社會科學重點研究基地項目（批準號：HEUSZB1406）

仲帥（1988-），男，江蘇徐州人，博士研究生，研究方向：高校德育研究。