應急財政管理機制建設研究述評

武玲玲

（1.河北經貿大學 學報編輯部，河北 石家莊 050061；2.東北財經大學 財稅學院，遼寧 大連 116025）

一、研究背景

中國是世界上自然災害爆發較為嚴重的國家之一。中國歷史上一些著名的典故，如大禹治水、張衡發明地震儀、李冰父子修建都江堰等都與自然災害的治理相關。進入21世紀以來，我國就接連經受了2003年“非典”公共衛生事件、2008年南方嚴重冰雪災害、2008年汶川5·12大地震、2010年青海玉樹地震等巨型突發公共事件。突發公共事件發生之后，由于當事人往往喪失自救能力，迫切需要政府出面，動用各種社會資源提供行政救助。新中國成立后陸續設立的水利部、國家地震局（前身是中央地震工作小組辦公室）、國家海洋局下屬的海洋預報減災司和公安部門下設的消防機構以及近年來設立的國家安全生產監督管理局（國家煤礦安全監察局）等部門也顯示了中國政府對各種自然災害和生產事故防治工作的重視。但傳統的分部門、分災種應對的分散型災害救助很難做到對突發自然災害或生產事故的有效應對，構建國家及各地方政府應急管理體系對防范公共事件的發生、降低自然災害的損失意義重大①。尤其是2003年“非典型肺炎”疫情爆發后，我國政府開始著力建設國家層面的，多層級、多部門聯合的綜合型政府應急管理體系，以提高政府應對突發事件的應急管理能力。2005年，中國政府將原“中國國際減災委員會”更名為“國家減災委員會”，辦公室設在民政部，主任由國務院領導擔任，其本質是國務院領導下的部門間議事協調機構，以制定國家減災工作政策、協調開展重大減災活動、指導地方開展減災工作、推進減災國際交流與合作為主要職責。國家減災委的成立可以看作是我國建設綜合性應急管理體系的萌芽，而關于應急管理體系建設的研究也成為學術界的熱點課題，但此時關于應急財政管理的研究相對很少。

2008年發生的汶川5·12大地震造成了巨大的經濟和財產損失，當年民政部公布的全國各類自然災害造成的死亡（失蹤）人數達到88 928人，比之前20年這一數據的總和還要多，2008年也成為自1976年唐山大地震以來因災死亡人數最多的一年，直接經濟損失更是達到了11 752.4億元人民幣②。此次用于應急救助的資金也歷史性地達到了809.36億元人民幣。本次應急救助的資金數額巨大、來源渠道復雜、資金撥付和使用范圍較大等特點引起學術界對于應急管理中資金管理和使用問題的重視，開始了對應急財政管理的研究熱潮。本文將近年來大量涌現的關于應急財政管理的文獻作一梳理和總結，以對我國應急財政管理機制的建設和完善提供建議。

二、關于應對突發事件的應急財政管理機制

“機制”一詞最早源于希臘文，原指機器的構造和動作原理，現已廣泛應用于自然現象和社會現象，指其內部組織和運行變化的規律。應急財政管理機制就是將“應急財政管理”這架“機器”按其構造原理和運行規律將各“零部件”裝配起來并高效運轉。這些“零部件”就是各級政府為應對各類公共危機事件所采取的各種財政政策措施和財政管理手段。孫開[1]認為應急財政管理不僅是災害救助時資金供給的問題，而且涉及到預算制度安排、資金撥付標準、財政轉移支付、各級政府間財政關系協調、財政監督和績效評價等一系列問題。

洪江[2]列舉了當前學術界對突發性公共事件應急財政救濟的七個誤解：第一，認為突發性公共事件救濟是一種短期行為；第二，財政救濟資金很難納入日常預算；第三，財政救濟缺口很大；第四，財政救濟為被動救濟行為；第五，財政救濟資金只能依靠財政撥款；第六，財政救濟只是短期的資金籌措和安排；第七，財政救濟屬于中央政府行為。針對這些誤解，洪江一一作出了分析，分別從資金來源、資金使用效率、財政融資等方面提出完善財政救濟機制的措施。

陳華、劉榮[3]從公共財政應急機制的完整性和連續性來分析，應急財政機制應包括危機前的預警防范、危機發生時的應對和危機結束后的重建三部分。其中，在危機發生過程中應注意及時性是突發事件處理的首要原則，完全遵照財政資金劃撥流程可能會延誤災害救助的最佳時機。但“特事特辦”的應急制度難以長久，應簡化應急財政資金劃撥流程。

馮俏彬等[4]搭建了一個應急財政資金管理的制度框架。該框架主要針對三個問題進行制度設計：第一，從中央到地方均建立起三級應急準備金；第二，將中央和地方在救災方面事權、財權的明確，將中央與地方的財政救災關系制度化；第三，將政府財政救災的項目和標準制度化，具體分為針對家庭和個人的救災項目——包括撫慰金、臨時生活救助、住房重建費用等以及針對企業的救災項目。馮俏彬強調所有救助項目應在中央層面制定統一標準，形成制度，堅決避免救災過程中的“一事一議”。

崔軍[5]提出應建立應急預算制度，保障應急財政資金的供給；完善預備費制度，調整應急財政資金在突發事件事前預警、事中救濟和事后追加各階段的支出結構，提高資金使用效率；加大資金監管力度，增加透明度。李英哲、張玉周[6]認為政府的使命就是防范和化解經濟社會發展中的各種公共風險，避免使公共風險轉化為公共危機，而財政就是防范和化解公共風險的最后一道防線。應通過建立綜合性財政危機管理網絡、編制應急預算、建立風險分擔的制度框架來建立財政危機管理機制，同時還要注意建立嚴格的監督和審計制度。譚存娜[7]認為應急財政管理是指各級政府應對各突發公共事件所采取的財政政策措施和財政管理手段的總稱。完善財政應急預案體系，合理界定突發事件發生的事前、事中和事后不同階段的財政投入比例。加強資金監管和績效評估。張俊[8]運用波士頓矩陣分析法分析了財政部門在政府應急管理體系中重要性以及地方債務問題與基層政府應急管理能力之間的關系。

三、關于應急財政資金的管理

構建應急財政管理機制的核心問題是財政資金的管理和使用。“兵馬未動，糧草先行”。在重大自然災害等突發公共事件爆發時，及時撥付應急財政資金可使救援工作盡快展開，對于把握救援黃金期、降低災害風險發揮著不可替代的作用。應急財政資金的來源主要是預備費、政府間轉移支付資金和發行地方特別國債。預備費是按照預算規模按比例提取的資金，按照《預算法》第三十二條規定，“各級政府預算應當按照本級政府預算支出額的1%～3%設置預備費，用于當年預算執行中的自然災害開支與其他難以預見的特殊開支”。《國家突發公共事件總體應急預案》規定了財政部門在應急管理中的職責，如財政部門應負責中央應急資金以及應急撥款的準備，中央財政每年根據上年度實際支出安排特大自然災害救濟補助資金，專項用于幫助解決嚴重受災地區群眾的基本生活困難等。通過發行特殊國債，可籌集大量資金用于災后重建。

孫開[1]認為應急財政體系建設中要注意兩個關鍵的問題：應急財政資金的保障機制及其長期有效運行問題；如何處理好應急財政資金制度化管理與“特事特辦”“急事急辦”之間的關系問題。為完善當前應急財政管理，應構建應急財政資金的長效保障機制，適當提高預備費的提取比例，對預備費采取基金式管理的辦法，就應急財政資金分配和使用的全過程實行制度化管理，并且合理地劃分各級政府間應急救災資金的分擔比例。

馮俏彬[9]認為應急管理的資金來源應有四個渠道：財政資金、保險資金、銀行信貸資金和捐贈資金。四類資金運行方式不同，只有協調使用，才能“搭建起相互協調、支持配合的應急管理資金保障體系”。在《我國應急財政資金管理的現狀與改進對策》[10]一文中，馮俏彬提出可借鑒“危機管理框架結構”（CMSS）來提高應急管理的運行效率。我國在“臨時性”的應急管理體系下不能保證應急財政資金制度化管理，原因有四：第一，難以全面收集應急財政資金撥付所需要的信息；第二，應急財政資金整體上準備不夠充分；第三，應急管理部門可能會與同級政府部門結盟，夸大災情，套取國家應急資金；第四，現行的應急財政資金撥付流程難以滿足應急管理“應變性”的需求。

杜恒[11]認為在搶險救災工作中，總是會出現應急財政資金缺乏預期、使用失之于寬甚至資金被挪用等問題，而出現這些問題的最根本原因在于突發事件的“偶然性、難于預測性和巨大破壞性”，具體表現在五個方面：第一，我國應急管理體系與政府主治體系結構相似，不能滿足突發事件快速反應的要求；第二，應急財政資金事先準備不足，總量偏少；第三，各級政府在應急事件處置上的事權與財權不相匹配；第四，中央與地方間缺少應對突發事件的財政責任分擔機制；第五，缺乏公共風險分散機制，財政資金苦力支撐，其他資金貢獻較小。

案例分析法也是應急財政管理機制研究的一個特點。如陳華、劉榮[3]以2008年汶川5·12地震為案例分析公共財政應急機制的構建；馮俏彬[20]以日本2011年3·11特大地震為契機介紹了日本救災資金的保障體系；袁國棟[22]比對了美國政府應對卡特里娜颶風和桑迪颶風所采取的行動。趙要軍、陳安[12]以云南大姚地震為案例分析了公共財政應急支持體系的構建。文章詳細列舉了在大姚地震的財政救助過程中各級財政緊急撥款的時間表和資金額度，以及在大姚地震的恢復重建工作中財政資金的使用情況。認為財政應急資金的申報、接受、分配和使用方面均存在不同程度的問題，財政救助資金的使用缺乏有效的監督，財政救災資金管理方面的法律法規不健全。

關于建立巨災保險制度以應對重大自然災害的研究也有不少。2008年12月修訂通過的《防震減災法》明確提出，“國家發展有財政支持的地震災害保險事業，鼓勵單位和個人參加地震災害保險”。2010年6月，中國保監會向國務院提交了巨災保險制度的有關方案，但因為各部門“沒有形成統一認識”而沒有了下文。馮俏彬[13]、劉為敏[14]、曹越[15]、李沖等[16]、曾文革等[17]、楊曉宇等[18]、張凱倫[19]也分別從財政、自然災害救助、農業救助等方面闡述了建立巨災保險制度可有效降低各種自然災害造成的損失。保險資金是對未來可能風險的一種準備，可以作為應急財政資金的有力補充。建立巨災保險制度是應急管理體系和應急財政管理機制的重要組成部分，在災害救助、災后重建等應急管理環節能夠發揮很重要的作用。但迄今為止，關于巨災保險的建立還未提上議事日程。

四、建立應急財政管理體系的國際比較

馮俏彬在《日本救災的資金保障體系及對我國的啟示——寫在日本3·11特大地震之后》[20]一文中，從財政、政策性金融、保險、民間組織四個方面全方位介紹了日本的自然災害救助體系。日本災害管理的資金體系集財政、金融、保險和捐贈資金于一體，體現了“風險分散，責任分擔”的原則；中央與地方間財政救災事權清楚，責任明確；財政救災項目覆蓋全面。從對日本的災害管理體系中得到的啟示是：在面對重大突發自然災害時，單靠政府的力量十分有限，各方面的協調合作勢所必然。在馮俏彬的另一篇文章《財政救災的國際比較》[21]中，又將美國、澳大利亞、日本和中國臺灣的財政救助體系進行分析和比較，而對我國應急財政管理體系的政策建議也同樣是從應急財政資金來源、中央與地方救災的責任分擔機制以及財政救助項目等方面進行了分析。

袁國棟[22]比對了2005年的卡特里娜颶風和2012年的桑迪颶風發生時，美國政府在災前應急準備、政府間協調合作機制、社會心理調控機制三方面的不同表現。2005年，在美國新奧爾良登陸卡特里娜颶風給當地帶來了巨大的損失。事后，美國媒體和學界一致認為，在此次事件中美國政府負有不可推卸的責任，加州大學伯克利分校的雷蒙德認為這次災難是切爾諾貝利事件之后發生的最嚴重的工程災難。但在2012年桑迪颶風登陸時，美國政府吸取了卡特里娜颶風的教訓，采取了積極主動的危機應對措施，并沒有造成大規模的騷亂和人員傷亡。對比七年前，人們發現美國政府應對桑迪颶風時籌措得當，在應急準備、救災協調、安撫情緒等方面都取得了明顯進步，并最終收獲了不錯的結果。楊新紅[23]同樣分析美國政府對卡特里娜颶風災害的應急反應和災難恢復體系，從社會參與角度探討美國的災難聯動參與反應機制。

五、結論

縱觀上述學者的研究成果，筆者發現我國應急財政管理機制建立和完善的關鍵點集中在三個方面：一是應急財政資金的來源及使用問題。應急財政資金可通過調整預備費提取比例、調整預算、建立應急資金基金化制度、發行特別國債等方法來獲得。同時注意保險資金、銀行信貸資金和社會捐贈資金的協調使用，使其成為應急財政資金的有力補充。建立應急資金撥付和使用的規范和標準，加強資金使用的監管和績效考察。二是中央與地方政府間財政關系。即中央與地方之間應急財政資金的合理分擔比例問題，這種分擔比例和協調機制應當主要按照突發事件應急響應級別的高低、受災地區經濟發展水平和政府財力的狀況而定。三是財政救助范圍問題。救助范圍可從“家庭生活”和“企業生產”兩方面來分別制定相應的財政救助項目。

注釋：

①“應急”一詞本是指在災害管理流程“準備—減災—應對—恢復”四階段理論中的的第三個階段，即在突發事件進程中（事中）的應對機制。但在當前的研究和災害救助實踐中，“應急”成為泛指所有與突發事件相關的各種應對措施的總稱。在這個意義上，本文中的“應急”與“災害救助”“災害救濟”“危機管理”等詞是具有相同涵義的。

②《2008年民政事業發展統計公報》，http：//cws.mca.gov.cn/article/tjbg/200906/20090600031762.shtml。

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[2]洪江.關于突發性公共事件財政救濟的幾點思考[J].地方財政研究，2008，（6）.

[3]陳華，劉榮.公共危機財政應急機制構建：以汶川地震為例[J].保險研究，2008，（6）.

[4]馮俏彬，劉敏，侯東哲.我國應急財政資金管理的制度框架設計——基于重大自然災害的視角[J].財政研究，2011，（9）.

[5]崔軍，孟九峰.我國應急財政管理相關問題研究[J].財經問題研究，2009，（3）.

[6]李英哲，張玉周.構建突發事件的財政政策應對機制[J].山西財政稅務專科學校學報，2008，（6）.

[7]譚存娜.基于突發性公共事件的相關應急財政管理問題探究[J].經營管理者，2009，（20）.

[8]張俊.試論政府公共財政應急反應機制[J].河南社會科學，2005，（S1）.

[9]馮俏彬.應急資金保障體系“四手聯彈”[J].新理財（政府理財），2010，（10）.

[10]馮俏彬.我國應急財政資金管理的現狀與改進對策[J].財政研究，2009，（6）.

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[13]馮俏彬.基于公共財政視角探析巨災保險設計[J].地方財政研究，2012，（2）.

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[20]馮俏彬，李洪，侯東哲.日本救災的資金保障體系及對我國的啟示——寫在日本3·11特大地震之后[J].經濟研究參考，2011，（27）.

[21]馮俏彬，侯東哲.財政救災的國際比較[J].電子科技大學學報（社科版），2011，（6）.

[22]袁國棟.政府公共危機管理比較研究——以卡特里娜和桑迪颶風為例[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2013，（2）.

[23]楊新紅.美國減災的應急及社會聯動機制研究——以卡特里娜颶風為例[J].中國安全生產科學技術，2012，（1）.