房價調控與制度結構改革

付建華，李銀才

（1.江西省社會保險管理中心，江西 南昌 330025；2.江西省寄生蟲病防治研究所，江西 南昌 330046）

一、引言與文獻綜述

從1998年住房分配制度改革以來，我國商品房市場發展迅速，但商品房價格市場形成機制尚未完善。面對不斷高企的房價和民眾抱怨，政府頻頻出手。從2003年政府將房地產確立為國民經濟“支柱產業”開始，10年時間9次調控，結果房價越調越高。這表明房價調控措施未觸及決定房價的現行制度結構。

高企的房價與頻頻失靈的調控，既引起潛在購買者焦慮，也吸引了學者目光。有的學者認為我國住宅市場不符合有效市場假說，近年來住宅價格猛漲無法用經濟的基本面和住宅價格的歷史信息來解釋，必須引起政府和行業的足夠重視[1]。有的學者認為房地產業的壟斷特征以及房地產商的壟斷經營是造成房地產價格堅挺的重要根源，并提出將壟斷價格變為管制價格的政策建議[2]。有的學者認為經濟適用房、緊縮地根、緊縮銀根、行政問責等宏觀調控措施都沒有取得預期效果，并提出宏觀調控措施應從重規范市場行為向彌補市場失靈轉變，從重需求管理向重供給管理轉變[3]。還有的學者認為理順政府與房地產在經濟和政治層面上的利益關系，是搞好監管和調控的前提[4]。這些研究，或者說明了宏觀調控房價的必要性，或者分析了房價高企的部分原因，或者提出了具體的、綜合性調控措施，甚至觸及了監管者利益與監管效果的相關關系。但均未從制度結構角度進行深入分析。本文認為，我國現行的制度結構，是房價宏觀調控失靈的根源。

二、正式制度與商品房價格

由正式制度、非正式制度、實施機制構成的制度框架，決定著組織效率和經濟效率[5]。商品房價格同樣是正式制度、非正式制度、實施機制綜合作用結果。要達成房價調控目標，必須從影響房價正式制度、非正式制度、實施機制入手分析，采取綜合性調控策略。

據中華全國工商業聯合會調查，81個房地產項目總費用支出中，土地成本與稅收所占比例為49.42%。也就是說，在房地產開發項目總費用支出中，有近一半是流向政府的[6]。這說明我國高企的房價，是成本推動和需求拉動綜合作用產物。除抑制部分投機、投資需求外，目前的土地政策、稅收政策是房價昂貴的罪魁禍首，理應成為房價宏觀調控的著力點和落腳點。

（一）土地政策與商品房價格

從2002年7月開始，土地由行政劃撥、協議出讓改為市場“招拍掛”。盡管在開發用地領域，市場機制取代了行政手段。但由于在土地市場上，政府既是運動員，又是裁判員，無法形成土地市場價格機制。我國政府壟斷著土地一級市場，低價獲得城市郊區農業用地和城市棚戶區土地。作為寡頭壟斷者，其理性選擇是采取限量高價策略，向土地二級市場供應土地。1999年，地方政府土地出讓收入為514億元，占地方政府財政收入比重9.2%。2010年，土地出讓收入增至2.9萬億元，占地方財政收入83.3%。來自土地的巨額利益，一方面用于城市建設和彌補政府日常開支，另一方面通過人為加大商品房的土地成本，抬高了房價。這相當于向購房者額外征收一筆巨額的土地稅，用于本應由地方一般財政收入開支的政府常規支出。建立政府預算硬約束機制，遏制城市盲目擴張沖動，才能擺脫政府財政對土地嚴重依賴，地方政府才可能認真執行中央政府房價宏觀調控政策。

土地作為城市重要的經濟資源，盡管沒有價值，卻有不菲的價格即地租。由于城市土地面積有限，絕對地租會持續上升。隨著經濟發展、城市基礎設施建設推進和公共服務品供給增長，級差地租隨之不斷增加。但我國現行土地批租政策，實質是一次性有償轉讓70年土地使用權，把地租資本化，一次性收取70年住宅用地的地租，弊大于利。首先，它人為抬高了商品房的現時價格。70年地租一般占房屋建設成本40%甚至更高。若實行土地年租制，住宅價格會下降30%～45%，沿海大城市會下降50%左右[7]。其次，它將70年地租作為當年財政收入，是寅吃卯糧之舉，刺激了地方政府短期行為。地方政府不必緊縮開支，無法建立節約型政府和高效率的小政府；地方政府只要經營城市，不必勞神費力地引導建立有區域特色的產業集群，導致城市產業同質化，形成一輪又一輪產能過剩。再次，以后年份不斷升值的絕對地租和級差地租，落入商品房所有者私人手中，拉大了城市有房者和無房者、各代移民之間的財富差距，阻礙了人口流動，限制了城市活力。

（二）稅費政策與商品房價格

我國以房地產作為征稅對象的現行稅種，包括土地增值稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅、城市房地產稅和契稅。目前我國房地產企業稅收占總成本26.06%，針對房地產業征收的上述五大稅種中，其總收入從2003年的900多億元，暴漲至2012年的1.01萬億元，增幅高達十倍有余。此外房地產開發企業在開發過程中，需要與數量眾多政府部門打交道（如北京20個，廣州30個），需要繳納各種費用（如北京20多種，廣州30多種）[6]。名目繁多稅費，推高了商品房價格。

由于商品房供給彈性大于需求彈性，尤其是自住性商品房為剛性需求，缺乏彈性，稅負更多由商品房生產者、二手房銷售者轉嫁于終極購買者。2013年2月20日，國務院常務會議確定五項加強房地產市場調控的政策措施（新國五條）。2月26日，國務院公布房地產調控“新國五條”實施細則，規定對出售自有住房征收個人所得稅。通過稅收征管、房屋登記等歷史信息能核實房屋原值的，應依法嚴格按轉讓所得的20%計征。但執行結果是，對出售自有住房征收的個人所得稅，通過提高售房價格，稅收的終極承擔者還是購買者。意在抑制投資需求從而控制房價上漲的政策，卻適得其反，反而增加了購房者經濟負擔。2013年4月份房地產市場“百城價格指數”顯示，百城住宅平均價格自2012年6月以來連續第11個月環比上漲，漲幅縮小0.06個百分點；同比則是連續第5個月上漲，漲幅擴大至5.34%。

目前，房地產稅費主要集中在開發和銷售環節。除要清理不合理的行政收費外，在開發和銷售環節征收名目繁多稅種，抬高了房價，加重了購房者負擔。房價調控中，往往采用提高轉讓環節稅率措施，進一步惡化了潛在購房者財務狀況。若把征稅環節后置，集中在保有環節征收，增加多套房所有者持有成本，就能從根本上減少投資性需求和投機性需求，在市場供給量不變時，房價勢必下降。

三、非正式制度與商品房價格

人們購房偏好和購買意愿還受到傳統文化和習慣等非正式制度的影響。在我國，無論是各級政府還是居民個人，都把“居者有其屋”作為其追求的理想。

隨著城市化推進，大量農村居民將移居城市。城市有限土地供給又缺乏彈性，人地矛盾將不斷加劇。城市土地瓶頸約束作用越來越突出，城市地價尤其是一線城市地價不可避免地將飆升，強力助推商品房價格不斷攀升。

日益昂貴的房價，使人們形成了未來商品房價格還將上漲的預期。于是盡早購買商品房，成為居民理性的選擇。未來購買需求因此提前釋放，形成商品房的超前消費模式，人為增加了現期的市場供給壓力和供需缺口。日益昂貴的房價，使低收入階層圓“住房夢”目標變得越來越渺茫。各級地方政府不得不施以援手，從土地出讓金中切出一小塊，建設經濟適用房和廉租房，幫助低收入階層圓“住房夢”。政府從調控者角色，又變成了市場參與主體。

其實，“居者有其屋”并不意味著居者擁有其屋。在美國擁有房產的人只有30%左右，在日本大量的是出租房。房屋的產權包括所有權、使用權、轉讓權等一系列權能，并且這些權能可以彼此分離。通過租賃取得房屋使用權，也能實現“居者有其屋”的目標。國人若能改變消費觀念，培育“不求所有，但求所用”的理念，對商品房的有效需求必然銳減，商品房價格隨之將應聲而下。

四、實施機制與商品房價格

商品房價格涉及中央政府、地方政府、房地產開發企業、居民等利益集團利益。盡管這些利益集團效用函數不同，但房價高低直接影響其效用大小和方向。因此中央政府制定的房價宏觀調控措施無法自動實施。各利益集團必然采取策略性的行動方案，使調控目標難以實現或難以完全實現。針對房價的宏觀調控措施，建立可行的實施機制，切實落實宏觀調控措施，才能保證商品房價格健康、平穩地運行。中央政府房價調控方案是否對癥下藥，左右調控方案可實施性及實施效果。著眼于對需方約束，如限制外埠人員購房資格、控制新建商品房面積、提高首付比例、限制多套房貸款資格等，雖然能抑制一部分投資、投機需求。但隨著城市化和居民收入提高，自住性需求（包括改善性自住需求）和投資性需求迅速增加。因此降低房價根本途徑在于大幅度降低土地出讓金和各種稅費，倒逼各級政府縮減規模，減少財政供養人員，下放行政審批權，還權于市場，還利于人民。但短期內它必然危及地方政府的經濟利益，導致調控措施執行難。

中央政府房價調控目標與地方粗放型經濟增長方式相沖突。現階段國際市場出口風險加大，我國經濟更加嚴重依賴投資驅動。房地產業具有投資連帶效應特征，奠定了其在經濟增長中的核心地位。尤其在經濟下行時，中央政府在房價調控與經濟增長之間，經常搖擺不定。更為常見的選擇是，中央政府為保經濟增長而放棄房價調控。

地方政府對房價調控態度如何呢？由于我國各級政府事權與財權不匹配，中央政府擁有過大財權，集中了過多財力，導致部分基層地方政府財政困難。中央政府又以GDP考核官員政績，地方政府在發展經濟缺乏招術情況下，最簡單辦法是發展房地產業，成為名副其實的土地財政。房價調控直接危及地方政府財政收入，地方政府缺乏執行房價調控的動力機制。短期而言，如何補償地方政府執行房價調控所造成的損失，是建立有效的房價調控實施機制的關鍵。可行的辦法是中央政府發行專項國債，彌補地方政府減少的土地收入。同時明確提出地方政府支出縮減的分年度考核目標，迫使地方政府進行實質性的機構改革。

長期而言，要深化財稅體制改革。改革中央與地方稅收分成比例，從而增加地方財力，做到事權與財權匹配。要優化稅收結構，提高財產稅比重，降低流轉稅比重，弱化地方政府財政收入與經濟增長的聯系，才能從根本上轉變政府職能。政府從經濟發展中抽身，讓位于市場，專司社會管理和經濟的宏觀調控職能。就房地產稅而言，要提高保有環節稅收比重，逐步降低開發、銷售、流轉環節稅收。

總之，政府宏觀調控只有把現行制度結構作為切入點，改革不合理制度，逐步完善商品房價格市場形成機制，并就市場失靈提出有針對性監管措施，房價宏觀調控措施才能落地生根。

[1]劉秀光.基于房地產價格堅挺和經濟管制的分析[J].學術論壇，2007，（1）.

[2]沈悅，劉洪玉.住宅價格與經濟基本面：1995—2002年中國 14 城市的實證研究[J].經濟研究，2004，（6）.

[3]趙萌.對房價調控失靈的追問與思索[N].中國改革報，2007－08－17.

[4]張道航.找準政府在房價調控中的角色及職能定位[J].中共云南省委黨校學報，2010，（1）.

[5]諾斯.理解經濟變遷過程[M].北京：中國人民大學出版社，2002.

[6]中華全國工商業聯合會.我國房價何以居高不下[J].遼寧經濟，2009，（5）.

[7]吳強.改革土地批租收費降低住房價格[J].經濟與管理研究，2005，（6）.