高校管理制度改革與創新研究

孫鋆，林良泉

(福州大學，福建 福州 350116)

高校管理制度改革與創新研究

孫鋆，林良泉

(福州大學，福建 福州 350116)

深化高校管理制度改革是完善中國特色現代大學制度的內在要求。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》頒布實施以來，我國高校管理制度的改革實踐取得了豐碩成果，但也面臨著新的困難和問題。高校應從健全完善內部領導體制、深化校院二級管理體制改革、推進人事及分配制度改革和跟進財務管理制度改革等主要方面著力，加快推進符合現代大學特點的高校管理制度的創新發展。

高校管理制度；改革；創新；思路與建議

高校管理制度是現代大學制度的重要組成部分。《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》明確提出，要完善中國特色現代大學制度，特別要完善高校內部治理結構、加強以大學章程建設為核心的制度體系建設。為此，深化高校管理制度的改革創新、建立符合現代大學特點的高校管理制度，既是完善中國特色現代大學制度、推動高校可持續發展的內在要求；也是在高等教育領域落實黨的十八屆四中全會關于“全面推進依法治國”重大部署、深入實施依法治校的重要舉措。

一、高校管理制度的內涵

一般認為，現代大學制度是以現代大學理念為指導，規范大學內外各種權力與利益關系的規則體系和運作機制，體現了學術自由、大學自治與現代社會的有機融合。[1]高校管理制度，也稱為大學管理制度，可分為宏觀和微觀兩個層面。宏觀層面的大學管理制度，是指一個國家或地區的高等教育管理系統，包括了高校管理體制、投資體制以及辦學體制等。[2]微觀層面的大學管理制度，則是指一所大學的內部治理結構和運行機制，包括大學的領導與管理體制、組織機構設置、職能部門劃分與職能分工，以及具體的教學與科研管理制度、人事及分配管理制度、財務管理制度、學生管理制度、后勤管理制度等。本文著重探討微觀層面的高校管理制度，即高校內部管理制度，它是在現代大學制度背景下，與市場經濟、法治國家以及高等教育發展要求相適應、以學術自由和大學自治為最高價值取向、遵循高校發展內在規律和邏輯、規定高校內部管理方式并界定組織機構、人員及各方責權利關系的規章制度。

二、我國高校管理制度改革的實踐探索和存在問題

高校管理制度改革是一項系統工程，涉及到學校內部管理的方方面面。其中，高校內部領導體制改革、校院二級管理體制改革、人事及分配制度改革和財務管理制度改革等是高校管理制度改革環環相扣、相互繞不開、牽一而動全局的主要內容。

（一）完善內部領導體制是高校管理制度改革的政治前提

高校政治、行政、學術和民主等四項基本權力關系是大學治理的重點，其中理順政治權力與行政權力關系即理順黨政關系是高校內部領導體制改革的關鍵。我國高校內部領導體制改革經歷了上世紀70年代末的“黨委領導下的校長分工負責制”、80年代中期部分高校試點的“校長負責制”，直至1998年《中華人民共和國高等教育法》明確規定公辦高校實行“黨委領導下的校長負責制”。[3]但在近年來的實踐中，對如何正確處理黨政關系、順利行使黨政職權仍存在一定困擾，主要體現在：《高等教育法》對高校黨政職權只作原則性規定，對黨委職責應討論決定的學校改革、發展的“重大事項”并無明確界定，實際工作中的權力運行存在高校“黨委領導”對學校事務管得過多過細、影響校長獨立行使職權的現象；而校長也因對行政首長負責制有所顧慮，可能將“校長負責”職權范圍內的事項推到黨委常委會進行審議決定。因此，如何準確理解和把握“黨委領導”與“校長負責”之間的關系，是完善高校內部領導體制的核心問題。

（二）加強校院二級管理是高校管理制度改革的主要抓手

校院二級管理，是高校大規模擴招以后，在一些重點本科院校的嘗試和帶動下，許多高校在學院制基礎上啟動的內部管理體制改革。其目標是要把學校作為一級辦學管理實體，學院則成為學校領導下的二級辦學管理實體，并在校、院兩級管理實體之間進行管理權力的分配。[4]校院二級管理客觀上賦予了二級學院更多的權、責、利，擴大了它們的辦學自主權，增強了學院的辦學積極性、主動性和辦學活力。但在實踐中，“權力的集中與下放”問題隨著學院制改革的深入凸顯出來，成為關注的焦點：一方面，多數高校將事務性的管理權力、服務義務等基本權限和職責下放給學院，但在學校層面仍控制著人事權、財權及其他重要的決策權，這種權力過于集中于學校層面的情形既影響了行政管理的效能，也在制約了學院的自主發展；另一方面，伴隨二級學院實體性的增強，一定程度上也淡化了對學校的全局意識，往往出現有權無責的現象，如學院之間各自為政、相互牽制，甚至產生惡性競爭；學院壁壘森嚴，學校對其領導權失控，造成決策權分散、管理失衡的負面效果。因此，深化校院二級管理體制改革創新，仍然是形勢發展所趨。

（三）優化人事及分配管理是高校管理制度改革的重要突破口

新世紀以來，我國高校全面推進人力資源配置方式改革，從實施崗位津貼制度開始，推進編制管理、崗位管理、人員聘用和薪酬分配改革。在此基礎上，更加強調制度和機制的完善，注重崗位分類管理與聘用制改革相結合，轉換用人機制；同時深化收入分配制度改革，提高教職工收入水平，體現多勞多得和優勞優酬，調動了教職工的積極性。[5]但在改革推進的同時，相應的問題和困惑隨之產生：一是高校教師聘任制和管理干部任用制并存，需要全員聘任政策環境的進一步改善；二是職員制仍側重以行政職務對應職員等級，強調論資排輩，職級設置不合理，職員晉升空間不足；三是教師隊伍多元化，但對教師的評價標準單一；四是績效工資與崗位職責、工作業績直接掛鉤，教職員工之間收入增量差距有時過大，而績效考核方面卻還存在流于形式、難以真正獎優罰劣的現象等。因此，以人為本、積極穩妥地推進人事及分配制度改革既是高校管理制度改革的重要突破口，也是促進高校健康發展的重要推動力。

（四）健全高校財務管理是高校管理制度改革的有力支撐

近年來，政府對高等教育的投入持續增長，高校籌措辦學經費的渠道也更加多元。高校內涵式發展對高校財務管理工作提出了更高要求，如“在高校會計制度中適當引入權責發生制”，“高校財務報告要兼顧預算管理、財務管理、資產管理、績效評價的信息需求”等。[6]但目前，許多高校的財務管理制度還存在著不少亟待解決的問題：一是財務管理過于強調財權的運用，財權由校領導和職能部門分塊掌控分配，卻未建立相應的經濟責任制，權力與責任“兩張皮”易造成資金浪費；二是財務制度陳舊，財務報銷方面存在報銷標準過低、報銷內容不適應新形勢發展要求的現象；三是內部控制制度存在重財政資金管控、輕財務預算和外部資金管理，重收支賬目管控、輕往來賬款管理的問題，一些高校在基建和大額采購項目方面尚未建立有效的財務內控機制，投資風險增加；四是學校建設過多強調經費投入，忽視了成本和效益管理等。為此，必須加快高校財務管理制度改革，為高校內涵式發展提供強有力的支撐。

三、高校管理制度創新的思路與建議

（一）完善黨委領導下的校長負責制，健全高校內部領導體制

完善黨委領導下的校長負責制，是完善高校內部治理結構的重要保證。其一，進一步明確黨委、校長的職責與權限。黨委主要負責謀劃全局、把握方向、決策大事、選任干部、保障穩定、促進發展并支持校長工作，重大問題應由黨委集體決策；校長主要負責落實黨委的集體領導、執行黨委有關決議，全面負責教學、科研、人才培養、學科建設、師資隊伍建設等相關行政管理工作。其二，健全校長辦公會（校務會）、校黨委常委會和全委會等議事規則和決策程序。討論決定重大問題應在客觀調查研究基礎上提出建議方案，經充分溝通醞釀并無重大分歧后提交會議進行討論決定；積極形成研究和解決學校改革發展重大事項的民主、科學的高效議事和決策機制。其三，健全重大決策風險評估機制。對專業性、技術性較強的重要事項，須經專家評估或進行技術、政策與法律咨詢；完善決策的有效執行和廣泛監督機制，形成決策權、執行權與監督權相互制約、互相支持、協調發展的治理結構。其四，加快以大學章程為核心的現代大學制度體系建設。著力規范學校內部治理結構和權力運行規則，充分反映廣大師生意愿，凝練校園文化和共同價值理念，突出辦學特色與發展目標，體現科學性和可操作性，逐步構建一整套由根本制度、基本制度和具體制度相互匹配和互相支撐的制度體系。

（二）深化校院二級管理體制改革，理順高校管理運行機制

深化校院二級管理體制改革，關鍵是要處理好權力和相應責任的下放問題。其一，明晰校院兩級的管理職責權限。通過政策制定和配套措施，從學科建設、教學科研管理、人事管理、財務管理、資產管理、學生管理、干部管理、黨建與思政工作等方面，全面規范學校和學院各自的目標任務、職責權限、管理權能和相互關系，做到有法可依、依法治校。同時，切實推動校部機關簡政放權，下放管理權限、下移管理重心，提升學院在學校的宏觀調控下自主運行能力。其二，理順學院內部各種關系，優化學院內部治理結構。進一步明確學院黨政共同負責的領導體制和黨政聯席會議制度，健全學院學術委員會、教授委員會制度和學院教代會、工代會制度，理順學院內部政治權力、行政權力、學術權力和民主權力的關系，促進學院自我管理、自我約束、自我完善和自我發展。其三，實行學院年度及任期目標責任制和考核制。著力實現過程管理向目標管理的轉變，賦予學院在人、財、物和事等方面的相應權、責、利，著重加強對學院辦學質效的考核評價，積極形成學校宏觀決策、部門協調配合、學院實體運行的管理模式。其四，加強學院之間的協同創新。在學院制基礎上建立相關學部，促進學術資源整合和學科資源優化配置；鼓勵、引導和支持學院之間開展大團隊、大項目、大平臺聯合攻關，結合實際需要靈活采取相對固定或相對松散的方式進行合作，并在制度上給予保障。

（三）推進人事及分配制度改革，激發高校辦學活力

推進高校人事及分配制度改革，要求建立健全更加適應現代大學建設需要的人力資源管理體制、政策體系和工作機制。其一，調整優化機構設置、加強編制管理。對校部機關進行優化組合，理順關系，轉變職能，提升管理與服務效能；加強對機構設置和人員編制的管理與監督，形成固定編制與流動編制相結合的動態管理模式。其二，創新崗位設置，完善聘用管理。全面推行全員聘用制度，堅持“科學設崗、優化結構、按崗聘用、規范管理”的原則，統籌學科建設與各類人員結構現狀，合理確定崗位總量，規范設置各級各類崗位，合理配置人力資源，提高用人的質量與效益。積極推進管理職員職級制，優化職級設置、拓展晉升空間，建立有利于優秀管理人才脫穎而出的聘用機制。其三，改革職稱評聘，建立和完善分類管理與評價制度。完善教師等專業技術職務聘任工作，建立教授會與學部評議制度，實行學院、學部、學校三級評聘，尊重學科差異，體現教授治學；推進分類管理與評價，針對教師隊伍多元特點把教師崗位分為“教學為主崗”、“研究為主崗”、“教學科研并重崗”、“社會服務與技術推廣崗”等，對不同崗位提出不同職責要求，實行不同的考核評價。其四，創新高層次拔尖人才引進與服務機制。簡化高層次人才的引進論證與評審程序，形成高效的人才引進決策機制；創新人才培養與成長機制，注重學科梯隊建設，著力構建分類分層合理、銜接有序的人才開發培養體系。其五，創新收入分配制度。完善績效工資制度，健全標志性成果獎勵制度，逐步提高獎勵性績效工資在績效工資總量中的權重；完善職務業績評價指標體系，充分發揮績效工資的評價杠桿作用；探索符合高層次人才工作與業績特點的年薪制、外籍專家協議工資制和項目工資制等多種分配形式。

（四）跟進財務管理制度改革，為高校可持續發展提供保障

與時俱進地跟進高校財務管理制度改革，是高校可持續發展的重要保障。其一，合理編制高校資金預算管理制度。堅持公平透明、穩妥可靠、量入為出、收支平衡原則；對下撥經費總量控制，大小學院統籌安排；以人為本，確保教職工福利待遇、學生專項支出和基本公益性服務項目；優先安排培育與提升辦學品牌的支出，加強骨干人才培養和引進配套等。其二，建立預算申請和答辯制度。強化預算管理的分配和監督職能，提高資金使用效益；制定學校預算管理、專項經費等管理辦法，通過校長辦公(擴大)會議，由學校黨政領導班子集體聽取各職能部門上年度專項經費預算執行情況匯報，實行績效評價和必要的問責或激勵；對新申請的年度專項經費預算就內容、額度和用途等進行預算提問、征詢和答辯。其三，實行預算執行通報和年末結余經費清零制度。根據上級有關政策，定期通報財政資金執行情況，盤活校內存量資金；對各職能部門專項經費統一規劃、專款專用，當年預算、當年執行、結余回收，將預算經費執行情況、建設效益與年度績效考核和下年度專項經費預算安排直接掛鉤。其四，完善校院兩級預算管理制度。健全學院執行預算管理的體制，形成對學院執行預算管理具體責任“一支筆”制度；根據形勢發展、結合學校實際，更新健全學校財會和監審制度，加強財務收支規范，有效防范財務風險。其五，健全辦學運行成本核算管理制度。加強資產管理，鼓勵開源節流，提升對辦學資源的運作和管理能力；對辦學辦公使用空間、水電資源等按照核定標準收取空間、資源使用費，并設立專項配套資金，根據科研和社會服務的項目性質和貢獻給予部分或全額返還，以示鼓勵。

[1]章兢，彭蘭.中國特色現代大學制度的建設路徑探析[J].中國高等教育，2012(10):23-25.

[2]鄔大光.現代大學制度的根基[J].現代大學教育，2001(3):17-19.

[3]張樂天.對我國高校內部管理體制改革的政策回顧與反思[J].復旦教育論壇，2008(5):55-57.

[4]王海驪,張興.高校實行校院兩級管理的理論與實踐[J].重慶交通大學學報（社科版），2010(4):62-64.

[5]李立國.高校人事制度改革的走向[N].光明日報，2014-06-03(13).

[6]王海威,張川,張景可.高校財務管理制度建設研究[J].財會通訊?綜合，2013(10):11-14.

[責任編輯陶愛新]

Research on the reform and innovation of the university management system

SUN Jun, LIN Liang-quan
(Fuzhou University, Fuzhou 350116, China)

To perfect the modern university system with Chinese characteristics requires to deepen university management system reform from the internal. Since the promulgation and implementation of National medium and long-term education reform and development plan outline (2010-2020), reform practice of our university management system has yielded fruitful results, but it is also facing new difficulties and problems. In order to accelerate the innovative development of the university management system which with modern university, universities should devote to doing in follow aspects, such as to perfecting the university internal leadership system, deepening the innovation of the university and its colleges management system, promoting the personnel and distribution system, following up the financial management systems and so on.

university management system, reform, innovation, thinking and advice.

10.3969/j.issn.1673-9477.2014.04.007

G647

A

1673-9477(2014)04-021-04

[投稿日期]2014-05-23

福建省中青年教師教育科研項目（社科）（編號：JB13015S）；福州大學科技發展基金資助項目（社科類）“福州大學‘211工程’四期建設研究”（編號：13SKZ11）

孫鋆（1979-），男，福建寧德人，助理研究員，碩士，研究方向：高等教育管理。