內部控制制度何以防范公司的環境污染風險

潘 佳

(北京大學法學院，北京100871)

一、問題的提出:立法緣起、現狀及研究思路

任何一個公司，都需要構筑內部控制制度 ，另外，公司為了防止發生環境污染，也需要在內部建立某種風險管理體制，內控制度是一種風險管理制度，是在沒有法律強制規定的情況下也需要構筑的基本制度。內部控制涵蓋會計與管理領域，現在幾乎被會計行業專用[1]。

近年來，在美國或者日本產生的公司丑聞使人們更加重視它的作用，現在很多其他國家也已經構筑了內控法律制度。比如在美國發生的安然等事件引發了《薩班斯-奧克斯立法》(SOX法)的制定，強化了對公司外部審計的監管，加強了信息披露制度和其他有關公司監管的規定。除了美國之外，在日本，基于幾個法院的判決，在《公司法》和《金融商品交易法》中規定了有關內部控制的法律制度的內容[2]。

我國當前的內部控制法律制度主要是以部門規章和其他規范性文件形式頒布的。1995年，前交通部首先頒布了《交通行業內部控制制度評審辦法》(以下簡稱《辦法》)。此后，從1996年開始至今，前電力工業部、中國人民銀行、前國家教育委員會、前煤炭工業部、中國證券監督管理委員會、財政部等部門、機構紛紛出臺了本系統、本部門的內部控制制度。衛生、勞動、審計等部門也針對本系統出臺了相應的通知或辦法。其他規范性文件中，主要是中國會計師協會和銀行系統頒布的通知及意見。目前，在涉及內控的法律制度，重要的規范性文件主要有:中國注冊會計師協會1997年1月頒布的《獨立審計具體準則第9號——內部控制與審計風險》、中國人民銀行1997年5月頒布的《加強金融機構內部控制的指導原則》、全國人大常委會1999年10月修訂的《會計法》①第二十七條對內部控制也提出了崗位分離、授權批準、財產監控、內部審計等要求。＊、2008年6月，財政部等五部委發布的《公司內部控制基本規范》(以下簡稱《基本規范》)等。

如前所述，曾經國內外很多學者認為屬于公司管理者自主決定的制度形式，且這種機制不需要法律來介入的，早已發生了根本的改變，現如今包括中國在內的諸多國家已經建立的內部控制法律制度，并且在實踐中不斷地得到完善。從立法來看，我國的內部控制制度基本上根據審計和會計的要求，從經濟與財務安全的角度對公司與以規范的。由于內部控制制度實質上是一種風險管理制度，這種直接以風險管理為主的“內部”機制，為什么不能講環境污染風險防范作為公司內部控制制度的范疇呢?為何不能把環境污染風險作為內控的范疇予以約束呢?如若解決這一設想，首先需要從制度構建的必要性和現實可能性出發分析，其次還需要理清制度變革中的諸多難題。此外，通過不斷地實踐檢驗，才能得到結論。或許，本文探討的諸多問題仍停留在制度設想層面。或許，有無定論和結果并不重要，問題的提出更有價值。

二、環境污染風險納入內部控制的制度的必要性、可能性和困難

(一)必要性——防范化解公司風險的重要工具

現如今，公司作為主要的污染主體，將始終面臨不確定的環境風險，特別是在涉重金屬公司、石油化工公司、有毒有害物質公司等高環境風險行業中普遍存在。環境污染風險，既包括持久累積性的風險，還包括突發環境事件的風險等。近年來，石油化工行業污染事件頻發，危險物質經營管理單位的危險廢物處理不當造成環境事故比比皆是，這不僅存在于上市公司，中小公司因此造成的糾紛也很多。譬如，近年來重金屬行業等高污染公司搬遷后留下了一系列后遺癥，造成搬遷公司污染環境、損害公眾環境權益，由國家埋單的尷尬現象[3]。

我們看到，針對一個公司的污染行為，首先通過內部環境予以規范，也就是公司章程或者公司利益主體之間的協議。其次，當這種行為有外部性的時候，法律這種外部機制會予以介入。當然了，還有發揮準外部效應的行業協會等自律機制的規范。就現實的環境污染規制模式來看 (法律+行業自律)②此處不考慮法律之外的輿論等因素。＊＊，外部環境并沒能發揮應有的作用。究其規制模式來看，公司的內部行為和行業協會等第三類市場主體的約束很難觸動公司的利益核心。內部控制制度作為風險防范機制的第一道門檻，理應在環境污染風險防范中發揮應有的價值。由于內部控制制度主要是通過約束管理層，來達到風險規制的目標。那么，作為公司實際的掌舵人“管理層”，倘若通過內控約束他們的“對環境有影響”的行為，那么，很大程度上也就避免了環境損害的產生。這便是內部控制制度的優勢所在。

環境污染，直接帶來的是公司成本支出的增加和收益的減少。從這個角度來說，用內部控制制度來構建防范環境風險的第一道“墻”，也就意味著公司潛在成本支出的減少，收益的增加。更為重要的是，最大程度上避免我國普遍存在的針對污染公司開罰單，股東埋單，而管理層依舊領著高額的薪酬不承擔責任的扭曲現象。

總之，內部控制制度在防范環境污染風險上有著自身的比較優勢，在通過內部控制制度約束高風險行業等潛在污染公司，不僅有著防范化解風險的必要性和現實緊迫性，還是公司自身較少成本，增加收益的重要外部機制。

(二)可能性——制度和實踐的支撐

2008年6月頒布的《基本規范》第3條第2款指出，內部控制的目標是合理保證公司經營管理合法合規、資產安全、財務報告及相關信息真實完整，提高經營效率和效果，促進公司實現發展戰略。《基本規范》的第4條規定:公司建立與實施內部控制，應當遵循全面性、重要性、制衡性、適應性。其中，重要性原則系指內部控制應當在全面控制的基礎上，關注重要業務事項和高風險領域。適應性原則指內部控制應當與公司經營規模、業務范圍、競爭狀況和風險水平等相適應，并隨著情況的變化及時加以調整。如前所述，環境污染風險無論在實踐中，還是理論上，本身就是公司財務風險與經營管理風險的一種。環境事件的污染的程度、范圍和影響，直接關乎公司的資產安全的程度、收益水平和經營管理能力。根據第4條基本原則，全面性要求以環境高風險為主的行業，首先要提升污染風險應對的空間，并通過制度化的形式將環境污染風險突出出來，而不僅僅是作為“經營成本”考慮。畢竟，行業性質使然，一旦產生環境污染甚至事故，很可能意味著公司的破產甚至難以彌補的損害。而且，現實生活中，環境污染高風險行業最為直接的風險就是環境風險，而不是財務風險，資產安全等等。環境污染風險理應放在單獨的，最為重要的風險，而不應置于從屬性的位置。

《基本規范》的第3條指出，本規范所稱內部控制，是由公司董事會、監事會、經理層和全體員工實施的、旨在實現控制目標的過程。第5條規定，公司建立與實施有效的內部控制，應當包括內部環境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內部監督五大要素。其中，風險評估、控制活動、信息與溝通均適用于環境污染風險的防范和化解。其中，信息溝通尤為重要。公司的對環境潛在的危害信息，不僅涉及自身的信用，還關涉公眾健康安全乃至社會穩定。實踐中，信息溝通方面，控制目標與實際結果不一致的情況，比比皆是，污染損害的擴大很多情況下與信息溝通的不真實不完全有直接關系。《基本規范》第三章風險評估中，第22條規定了，公司識別內部風險，應當關注環保因素①根據《基本規范》第23條，公司識別外部風險，應當關注下列因素:經濟形勢、產業政策、融資環境、市場競爭、資源供給等經濟因素;法律法規、監管要求等法律因素;安全穩定、文化傳統、社會信用、教育水平、消費者行為等社會因素;技術進步、工藝改進等科學技術因素;自然災害、環境狀況等自然環境因素;其他有關外部風險因素。。＊這也是對可能產生的污染風險防范的要求。

如前文所述，內部控制章程和內部控制制度系兩個不同的范疇。一個屬于公司自身管理的規范和實施，另一個是對公司內部控制予以規范的法律要求。實際上，我國很多環境高風險行業等均有內部控制的規范。那么，將諸多公司內部控制的基本要求提升到規范性文件層面，通過強制性的和指引性的方式，約束公司的內部行為，是一條比較切實可行的路徑。這需要開展更為深入地、和廣泛地研究。這亦是完善我國的內控制度、建立環境風險內控規范的難點所在。

此外，公司法中的原則性規定，也為應對多環境風險的內控制度的建立和完善提供了法律依據②全國人大常委會2005年10月頒布的《公司法》第5條規定，公司從事經營活動，必須遵守法律、行政法規，遵守社會公德、商業道德，誠實守信，接受政府和社會公眾的監督，承擔社會責任。第21條規定，公司的控股股東、實際控制人、董事、監事、高級管理人員不得利用其關聯關系損害公司利益。違反前款規定，給公司造成損失的，應當承擔賠償責任。第一百四十八條規定，董事、監事、高級管理人員應當遵守法律、行政法規和公司章程，對公司負有忠實義務和勤勉義務。董事、監事、高級管理人員不得利用職權收受賄賂或者其他非法收入，不得侵占公司的財產。此外，第148-153條分別從不同方面界定了公司董事、監事、高級管理人員的資格和義務上述關于董事、監事、高管等管理層的制度設計很好的和內控制度得到了銜接。。＊

(三)難點——實施困難且無國際經驗借鑒

總體來講，我國當前的“以內部會計控制”為主的內部控制制度體系，仍在實施中存在內控的諸多環節控制乏力、管理者越權現象普遍、會計人員違規、內部審計監督作用有限等諸多矛盾，這些矛盾講天然地伴生與環境風險的內控機制的構建。此外，迪博企業風險管理技術有限公司發布的《中國上市公司內部控制報告2012》顯示，2011年中國金融、保險業企業內部控制評價報告披露狀況最優，達到100%，緊隨其后的是電子業，綜合類上市公司披露比例最低，僅為55.38%。從內部控制總體水平來看，2011年我國上市公司內部控制指數均值為694.34，其中，上市公司內部控制指數的最大值為995.74，最小值為0。按照上市公司內部控制水平由高到低的五級分類，目前我國上市公司內部控制建設的整體水平尚處于中下游水平。

國際社會一向將內部控制制度作為防范公司風險最為有效的約束機制，在環境風險的防范方面，內部控制制度，應當發揮重要作用[4]。然而，從世界范圍來，尚沒有針對環境污染防范明細的可操作的內控制度，且沒有在高風險行業講環境風險納入內控制度的予以規范。因此，若要將環境污染風險納入我國的內控制度，是沒有制度成果可供參考的。這就需要我們自己從現有的法律文本出發，在實踐的基礎上，創造性的進行立法探索。

由此，我國內部控制制度實施中的諸多現實問題和國際經驗的匱乏，很大程度上影響了相關制度的建構。

三、如何將環境污染風險納入公司的內部控制制度

將環境風險納入公司內部控制制度，盡管存在這樣那樣的困難，迫于現實緊迫性，則是大勢所趨。在筆者看來，構建科學的環境污染防范內控制度，需要處理好如下關鍵問題。

(1)適用的行業。前面談到，在環境污染風險較大的行業推行是必然的。那么，環境污染風險較大的行業和公司究竟有哪些?其他可能產生環境污染的公司是否適用呢?這是制度建構和推行首先需要明確的的。在筆者看來，就現實情況來看，除了《基本規范》適用的范圍，即上市公司之外①對環境沒有任何污染或者影響很小的公司無需進行立法規范，這需要國家工商部門出臺文件予以細化。，＊還需要講環境污染高風險行業納入其中，而不分公司規模的大小，只要是高風險行業均應適用。此外，從長遠的角度來看，內部控制和制度應適用于可能產生環境污染的任何企業。在實踐中，由于規模較小的企業和環境污染風險較小的企業很少有自己的內部控制制度，因此，短期來看，法律層面的內部控制制度很難適用于這些企業，從制度設計角度看，尚需要一個緩沖期。

由此，當前制度適用范圍以環境污染高風險行業和上市公司為主，那么環境污染高風險行業究竟有哪些，有必要給出一個明確的界定。就目前階段來看，至少應涵蓋如下行業:生產、經營、儲存、運輸、使用危險化學品企業，易發生污染事故的石油化工企業、危險廢物處置企業，其他存在易燃易爆、有毒有害物質 (揮發性有機物、重金屬等)的企業等。具體來說，涉及的企業類型宜有立法明確細化。

(2)如何建構內控制度約束管理層對環境產生影響的行為決策。首先，提升環境污染風險防范在內部控制制度中的地位和作用，拓展內部控制制度的目標，增設預防和化解高危行業的環境污染風險的規定。從立法技術角度，不僅需要對《公司法》進行修訂，拓展社會責任的范疇，細化壞境責任的規定，尤其是管理層的環境責任，還需要根據環境風險規制的要求，在修改《基本規范》的基礎上，出臺針對環境污染高風險行業的專門意見或者要求，以指引公司自身按照規范性文件和要求建立自身和完善的內部控制，這一點尤為重要。待實施一段時期后，再通過相關規范性文件整合，將《基本規范》提升到法律層面。

內部控制制度作為管理層發揮重要作用的的風險防控制度②《基本規范》第十二條規定，董事會負責內部控制的建立健全和有效實施。監事會對董事會建立與實施內部控制進行監督。經理層負責組織領導企業內部控制的日常運行。企業應當成立專門機構或者指定適當的機構具體負責組織協調內部控制的建立實施及日常工作。第十三條規定，企業應當在董事會下設立審計委員會。審計委員會負責審查企業內部控制，監督內部控制的有效實施和內部控制自我評價情況，協調內部控制審計及其他相關事宜等。審計委員會負責人應當具備相應的獨立性、良好的職業操守和專業勝任能力。，＊在應對環境污染風險上，理應以強調董事、監事和高管的注意義務為重心。制度設計上應明確高污染行業的公司的董事等管理層有制定和監督環境污染風險內部控制制度的義務，并設置相應的法律責任。因故意或者重大過失違反內控規定的，對外造成環境污染事件或者事故，其直接承擔對第三人的法律責任[5]。承擔責任的形式，根據主觀過錯和損害后果，責令其承擔月薪或者年薪幾倍的罰款。

(3)怎樣求得管理層的權利義務平衡。在明確董事高管等管理層內控方面的忠實義務和勤勉義務的同時，為了保證其商業判斷好的理性行使，環境風險防范的“注意義務”不宜限制過嚴，一般或者微小的過失不宜追究責任。對董事和高管人員的解釋應盡量清晰，對掌握公司一定的經營管理權、一定資源，或者對公司決策管理產生影響的董事、監事、經理、副經理、財務負責人等，均有必要對其形成制約。

此外，在高污染風險行業中，逐步建立董事、監事和高管的環境責任保險制度，來防范和化解管理層的環境污染責任，十分必要。

四、結 語

近年來，由于人為污染和全球氣候變化等多重因素得疊加，環境災害的發生正在引起越來越多的關注[6]。環境事務作為唯一關涉所有國家群體的共同威脅與共同利益，很少有反對的聲音[7]。而建立基于風險管理導向的內部控制制度，能夠推動企業積極應對環境風險，降低交易成本，促進企業目標的實現[8]。就世界范圍來看，環境污染風險防范的內部控制制度規制，無論在公司法學界，還是環境法學界，均是全新的課題。在國外，我們尚無直接借鑒的制度范本。基于經營和財務風險管理為重心的內部控制制度在國內實施剛剛不久，還存在著諸多問題。盡管如此，內控制度在防范和化解環境風險上的優越性，現有的制度框架，以及實踐中大量開展的公司的環境風險管理實踐，為我國環境污染高風險行業建立這一制度提供了現實條件。盡管探索才剛剛開始，我們值得，也更需要堅持。

在本文中，筆者僅僅探討了一些環境風險與內控法律相關的基本方面，一些關鍵議題仍需解決，譬如:管理層僅僅是制度約束的重心，環境風險有關的的內控制度涉及很多利益主體，其他主體的權利義務該如何配置呢?怎樣從“制度生成”的角度，從企業環境風險管理的實踐以及內部控制的內部規章，以及行業慣例中，逐步“提煉”出一套可操作的的規范?在界定利益主體的的權利義務責任時，如何與外部的民事規范、行政法律規范協調等等。

[1] 王瑞.SOX法案框架下的內部控制與中小企業問題研究 [J].河北法學，2010(5):87.

[2] SATO TAKAHIRO ，PAN JIA.Sino-Japan Comparison of internal control[J].International Journal of Business Administration，2012(3):66-74.

[3] 潘佳.要將環境風險防范納入公司內部控制制度[J].財會月刊，2013(3):125.

[4] 潘佳.我國公司環境法律責任制度的綠化:一個預防的視角 [J].西南政法大學學報，2013(1):67.

[5] 姜斯海，田田.董事高管對第三人的法律責任[EB/OL].(2013-02-01)[2013-07-12].http://www.civillaw.com.cn/Article/default.asp?id=34178.

[6] 李金林，胡昱東，章貝貝.中國政府應對公共危機的透視——以無錫太湖藍藻事件的個案為例 [J].西北農林科技大學學報:社會科學版，2008(3):98.

[7] 潘佳.公眾參與環境信息發布問責初探 [J].合肥工業大學學報:社會科學版，2012(5):95.

[8] 左銳，曹建，舒偉.基于內部控制視角的企業環境風險管理研究——以紫金礦業為例 [J].西安財經學院學報，2012(5):87.