完善社會保障與合理收入分配

編者按：社會保障具有重要的收入再分配功能，是世界許多國家調節居民收入分配差距的重要手段。盡管我國已初步建立起了與社會主義市場經濟要求相適應的社會保障體系，但目前社會保障對收入分配的調節作用還有待加強。前不久，在“全國高校社會主義經濟理論與實踐研討會第27次年會”上，本刊記者有幸閱讀了山東財經大學經濟學院韓玉玲教授關于如何進一步完善社會保障制度，縮小收入分配差距等問題的文章，現以訪談的形式加以整理，以饗廣大讀者。

記者：收入分配和社會保障是事關國民切身利益的民生問題。自1978年實行改革開放以來，我國經濟保持了30多年的持續快速增長，城鄉居民收入水平不斷提高，人均GDP從1978年的381元提高到2012年的38354元（約6100美元）。伴隨著經濟的飛速發展，我國居民的收入分配又呈現出了怎樣的趨勢和特點？韓教授，請您談談我國收入分配的現狀，好嗎？

韓玉玲：好的。伴隨經濟增長的同時，我國居民的收入分配差距也迅速拉開并呈現不斷擴大趨勢，中國已由世界上收入分配十分平均的國家變成收入差距很大的國家之一。這主要體現在以下幾個方面：

第一，反映收入分配的基尼系數不斷擴大。國際社會一般認為，基尼系數如果在0.2以下，表示收入分配高度平均；如果在0.2～0.3之間，表示收入分配比較平均；如果在0.3～0.4之間，表示收入差距相對合理；如果在0.4～0.5之間，表示收入差距偏大；如果在0.5以上則表示收入分配高度不平均，尤其是在0.6 以上時，表示收入分配的兩極分化嚴重。國際社會認為，當基尼系數在0.2以下，或在0.4以上時，收入分配是不合理的。

改革開放初期，我國居民收入的基尼系數僅為0.16。2013年1月，國家統計局首次發布了我國2003—2012年的基尼系數。數據顯示，2012年全國的基尼系數達到0.474。如果再把人們“怕露富”的少報、非正常收入的隱瞞等因素造成的收入統計不全考慮進來的話，目前我國的基尼系數實際上已經超過0.5，遠超過聯合國設定的0.4的國際警戒線。

第二，城鄉居民、不同行業職工收入差距不斷擴大。從1984 年到2012年，我國城鎮居民的人均可支配收入和農村居民的純收入的差距已由1.83∶1擴大到3.101∶1。如果再加上城鎮職工享受的各種補貼、低價的公用設施和文教衛設施等，城鄉居民的實際收入差距將擴大到5～6倍。另外，像電力、電信、民航、石油、金融保險、水電氣供應等國有行業，既享受國家政策的扶持又壟斷市場，并將其獲取的高額壟斷利潤通過各種形式轉化為本行業職工的高工資和高福利。這些國有壟斷行業的職工總數不足全國8%，但其工資收入卻占了全國職工工資總額的55%。據世界銀行的報告顯示，目前我國41.4%的財富掌握在1%的家庭。中國已成為世界上少有的貧富差距懸殊的國家之一。

記者：造成我國收入分配差距擴大的原因主要有哪些方面呢？

韓玉玲：造成我國收入分配差距擴大的原因可以從三個方面來談。

第一，在GDP中，企業收入占比重較高，勞動報酬占比重較低。自改革開放以來，我國依據社會主義初級階段的生產力發展水平，實行了以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度。所有制調整必然對分配制度產生根本性影響。我國通過改革原有的以“大鍋飯”為主要特征的平均主義分配體系，建立了以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，居民收入來源呈現多樣化，出現了工薪收入、經營性收入、財產性收入和轉移性收入等并存的局面。

目前我國私營企業創造了60%以上的國內生產總值，提供了80%以上的城鎮就業崗位。但是，私營經濟中主要實行雇傭勞動制度，其經營目標是獲取利潤，或者說是盡可能多的占有剩余價值，以實現其資本的增殖。這就造成了在GDP中企業收入占比重較高、勞動報酬占比重較低，從而拉大了收入分配的差距。如1983年我國居民勞動報酬占GDP的比重是56.5%，2011年下降到44.9%，較美、英等發達國家低15個至20個百分點，企業利潤所占比重則持續增大。

第二，市場經濟條件下的競爭機制。在社會主義市場經濟體制下，由于價格機制的引導，資源將被配置到效率最高、社會最需要的生產部門。這樣，由勞動、資本、土地、技術和管理等生產要素參與的收入分配與競爭機制相聯系，就造成了社會成員之間在收入分配上的不平等。人們的勞動能力，社會機遇和家庭贍養負擔上的差異，都產生了個人收入和家庭生活富裕程度上的差別。

第三，政府主導的市場化。同許多發達資本主義國家相比，中國市場經濟的建立與發展既有經濟自發發育的成分，又和政府的推動密切相關。這種政府主導性的市場機制阻礙了正常的競爭性市場機制對資源的基礎性配置，收入分配機制也相應受到影響。比如我國的國有資產由于管理體制上的缺陷，分配關系尚未理順，一些地方和部門盲目照搬國外的一些做法（如年薪制），使得許多改制企業一方面是企業高管月收入數萬元，另一方面是職工月收入僅數百元，甚至報銷不了醫藥費。

過大的收入分配差距產生了許多負面影響，具體講，一是導致消費需求不足和宏觀經濟失衡。根據邊際消費傾向遞減規律，高收入階層邊際消費傾向較低，低收入階層雖然邊際消費傾向高，但卻沒有能力消費。這就導致了我國的消費需求不足。數據顯示，自1996年以來，我國的消費率基本上低于60%，而世界平均消費率在70%以上，甚至接近80%。消費需求不足導致我國的宏觀經濟失衡，從而阻礙國民經濟又好又快發展。二是不利于社會主義和諧社會的構建。如果收入分配差距過大，超出了社會的心理承受能力，人們就會產生不滿情緒，積累到一定程度將會引發社會動蕩。多項調查顯示，我國絕大多數居民對貧富差距過大不滿。如何緩解和制止收入差距不斷擴大已成為當前中國最重要的議題之一。所以，黨的十八大報告強調，要調整國民收入分配格局，著力解決收入分配差距拉大的問題。

優勝劣汰的市場機制在很大程度上是拉大收入差距和促進社會分化的。所以，調節收入分配差距需要發揮政府的主導作用。政府調節收入差距可以從初次分配和再分配等多個環節入手。國際經驗和研究數據都表明，社會保障和稅收是再分配環節調節收入分配最主要的制度安排。許多國家經過社會保障調節之后，居民可支配收入的基尼系數會趨于下降，其作用遠大于稅收對縮小收入分配差距的貢獻。因此，在收入分配結構的轉型中，社會保障作用獨特。

記者：如您所說，社會保障對調節收入分配發揮著重要的作用，并且成為世界許多國家縮小居民收入分配差距的重要手段。在我國，黨的十八大報告指出，社會保障是保障人民生活和調節社會分配的一項基本制度，要確保到2020年全面建成小康社會，實現社會保障全民覆蓋，縮小收入分配差距，全面提高人民生活水平。所以，社會保障具有的收入再分配功能，客觀上已成為綜合性的收入再分配手段之一。韓教授，請您談談社會保障的內涵是什么？社會保障的收入再分配機制是如何運作的呢？

韓玉玲：首先，我來談談社會保障的內涵。

社會保障是國家通過法律和規章保證下的經濟手段，對遇到生老病死、失業貧困以及災害或其他社會風險的社會成員給予基本生活權利保障的社會安全制度，其本質是實現人們對社會公平分配的普遍要求。這有助于協調社會矛盾，維護社會穩定，進而促進經濟與社會的和諧發展。

由于經濟發展水平和政府掌握財力等方面的制約，在人類歷史的很長時期并沒有形成完善的社會保障體系。伴隨工業化進程引發的經濟持續增長以及政府財政規模的擴大，工業化國家才開始建立起現代社會保障制度，這包括社會救助制度、社會保險制度和社會福利制度。社會救助制度是指動用國家力量扶助社會最貧困階層。它包括最低生活保障、醫療救助、教育救助、自然災害救助、住房救助和臨時困難補助等，是社會保障的最低目標。社會保險制度是針對勞動者和從業人員的，由社會養老保險、社會醫療保險、失業保險、生育保險和工傷保險組成，是社會保障的基本目標。社會福利制度是指國家或社會通過有關政策或立法，向所有社會成員特別是老弱病殘等特殊困難群體提供的、旨在不斷提高其物質文化生活水平的資金和服務保障。它由老年福利、兒童福利、殘疾人福利和社會優撫（對軍烈屬等特殊對象的優撫安置待遇）等構成，是社會保障的最高目標。各種形式的社會保障相輔相成，構成一個完整的社會保障體系。該體系既是社會的“安全網”，也是收入分配的“調節器”。社會保障體現的是在社會大環境下國家公助、社會互助和個人自助的結合，并在一定程度上發揮“提低促中”、“抽肥補瘦”、縮小收入分配差距的作用。

其次，關于社會保障的收入再分配機制，我想從三個方面來談。

第一，傳統的凱恩斯主義理論為，社會保障支出作為轉移支付的重要組成部分，能夠通過轉移支付乘數作用于國民收入，政府再將國民收入在不同社會成員之間進行轉移和重新分配以改變收入分配格局，從而防止收入差距過分拉大。以庇古為代表的舊福利經濟學派認為，通過社會保障可以將富人收入的一部分轉移給窮人，以增加社會總福利。這是基于邊際效用遞減規律。收入轉移的途徑就是由政府向富人征收累進所得稅和遺產稅，然后舉辦社會保障事業來補貼窮人，如發放社會救濟、醫療保險、養老金和房屋供給等。這些收入轉移不僅會增加窮人的實際所得，而且可以增加貨幣的邊際效用，使社會的總滿足量增加。以?？怂购退_繆爾森為代表的新福利經濟學認為，通過社會保障進行收入再分配可以實現帕累托改進，以增加社會的總效用。

第二，社會保障對收入分配的調節主要體現在其資金的籌集和發放上。社會保障基金由社會救助基金、社會保險基金和社會福利基金等組成，其中，社會救助基金和社會福利基金主要來源于國家財政撥款、社會集團和個人捐贈以及有獎募捐等。此類社會保障的給付是向低收入者或困難群體傾斜，凡符合條件的社會成員都可以無條件享受，即權利的享受無須以承擔義務為前提。所以，社會救助和社會福利的再分配效應最為直接，因為受助者不需要承擔任何繳費義務，只要是陷入貧困或困境就可以從社會保障體系中獲得救助。

第三，社會保險是人群之間的風險共擔機制和收入延期支付制度。社會保險基金由國家、單位和個人三方共同承擔。雖然社會保險金的給付需要以事先繳納一定的費用為前提，但給付與繳費數額并沒有完全的對等關系，而是向低收入者實行傾斜政策，以致會出現多交費少受益、或少交費多受益，甚至不交費也受益的情況。這樣，低風險人群實際上為高風險人群分擔了風險成本，實現了人群之間的風險轉移和收入的再分配，以達到縮小收入分配差距的目的。世界上有的國家（如瑞典）還規定了社會成員繳納社會保障稅或費的起征點，即低于一定收入水平的社會成員可以免繳社會保障稅或費。從世界各國的實際情況來看，低收入勞動者往往是社會保險的主要受益者。社會保險還能直接影響初次分配的格局，即通過構建工資、社會保險與職工福利三位一體的薪酬體系來提高勞動者報酬并適度平抑過高的資本收益。這既能保證勞動者的即期收入，也能解除其后顧之憂。從總的格局看，社會保險有利于縮小收入分配差距。但由于該制度是按人群設計，類型眾多，每種制度的功能差異又比較明顯。如果一些項目之間待遇差距過大、基金積累型制度比重過大，就會導致對收入分配的逆調節。

從上述分析可以看出，不論是社會救助還是社會保險、社會福利，都通過收入的再分配，使國民收入從高收入階層向中低收入階層流動，從而為改善國民收入分配結構作出重要貢獻。但由于社會保障類型與項目的差異，上述作用的方向和力度還有一定的差異，甚至在有些方面是相對的。這說明，社會保障制度必須要有自己的方向和定位，并且要與一個國家和地區的經濟社會發展導向實現有機結合。

記者：近年來，我國國內學術界也開始關注社會保障和收入分配之間的相關性研究，旨在通過完善社會保障制度，促進收入合理分配，實現經濟社會協調發展和構建社會主義和諧社會。在我國社會保障制度不斷發展的今天，您認為應采取哪些措施進一步完善社會保障制度？

韓玉玲：我認為我國必須多管齊下，綜合運用多種政策措施來完善社會保障制度，促進收入合理分配。

第一，進一步明確責任主體，改進社會保障的管理與服務。明確的責任主體是一項工作順利開展的前提。在我國，長期以來社會保障領域存在權責不清問題，如社會保障的歷史責任和現實責任劃分不清等。這不僅造成了舊體制下的欠賬難以合理化解，而且對新體制的確立也造成了嚴重威脅。所以，我國要進一步理順社會保障的管理體制，明確責任主體，完善基金管理與投資體制等，增強社會保障在實際操作中的公平性與效率性。

第二，進一步加大政府財政對社會保障的投入。建立和完善覆蓋全體城鄉居民的社會保障體系需要財政投入的支撐。在我國，政府對社會保障財政支出比例還有待提高。2010年，我國社會保障支出占GDP的比重僅為2.28%，而德國約為32.4%，其他發達國家大多在20%甚至30%以上。這表明，我國的社會保障在國家財政再分配中所占份額偏小，其對再分配的調節力度和城鄉居民收入增長的貢獻有限。在“十二五”規劃中，我國已明確提出提高社會保障支出占GDP的比重。這就需要探索建立社會保障財政投入的長效機制，調整財政投入結構，增加社會保障的服務項目和內容，并向城鄉中低收入群體傾斜，向農村傾斜，向中、西部地區傾斜。

第三，進一步擴大社會保障的覆蓋面。盡管目前我國已從制度上實現了城鄉居民基本養老和基本醫療保障的全覆蓋，但仍有相當大一部分群體未納入到社會保險體系中。未參保的主要是一些非公有制經濟組織從業人員、個體工商戶、靈活就業人員、農民工以及被征地農民等。離開家鄉到城市就業的農民工，參加城鎮職工養老、醫療、工傷、失業和生育保險的比例很低。另外，沒有固定單位、未簽勞動合同以及部分小企業不愿給員工上保險等，都使得不少人想參保卻難以參保。部分低收入勞動者，由于流動性強，更在乎現實的收入，所以自己也不愿參保。由于社會保險覆蓋面有限，職業福利不具普遍性，政府、企業和勞動者之間的利益格局也不可能有效均衡。這都極大削弱了社會保障對收入分配的正向調節作用。為此，我國要進一步擴大社會保障的覆蓋面，使更多的人群享受到社會保障的實惠。

第四，完善制度設計，減少水平差異，提高統籌層次。我國的社會保障存在著城鄉、行業和群體差距，進而拉大了收入分配差距。如在城鄉居民中，存在著社會保障項目多寡與水平高低的差異。一項對城鄉居民社會保障轉移性收入的比較研究發現，2000年城鎮居民人均社會保障轉移性收入為農村居民的10.04倍，2003年這一比例為15.45倍，2005年為13.37倍；在不同地區之間，存在著社會保障繳費率和待遇的差距；在勞動者中，存在著有社會保險與無社會保險者的收益差異；在已納入社會保險的勞動者群體中，存在著公務員、事業單位工作人員與企業職工等的待遇差距；在企業職工中，存在著壟斷行業與一般性競爭行業的職業福利（如住房公積金、企業年金等）差異等。這些差異使得現行社會保障制度不僅未發揮收入再分配作用，反而進一步擴大了城鄉、行業和群體的收入差距。

我國目前社會保險基金的籌集采用了部分積累制，實行具有中國特色的籌資模式，即社會統籌與個人賬戶相結合。企業繳納的部分納入到社會統籌部分，個人繳納的部分納入個人賬戶。個人賬戶是權益明確劃歸個人的基金制賬戶。它由于是個人自主繳費，繳費和收入成正比。個人賬戶繳費率越高，收入分配差距就越大。所以，它不具備再分配功能，而是發揮強制性儲蓄和保險功能。而社會統籌是政府依據統一的標準和原則，將分散在各部門、各企業的資金，通過統一的方式和途徑集中起來，統一調節統一分配使用，給付水平與職工的收入水平沒有關系。剔除社會統籌部分，一些收入高因而繳費高的參保人員，待遇往往比較高，即高收入者得到的社會保障凈收益反而多于低收入者。有調查發現，企業年金、職工養老及醫療保險個人賬戶和住房公積金等，都在一定程度上擴大了人群之間的收入分配差距。這就意味著，個人賬戶既拉開了潛在的收入分配差距，也使高收入者比低收入者享受了更多的稅收優惠，從而陷入隱性的背道而馳的困局。所以，在我國目前社會公平有待加強的情況下，今后要進一步完善社會保障的籌資機制與補償機制，在堅持總體待遇水平逐步提高的同時，建立差異化的待遇調整機制，重點考慮中低收入群體和貧困人口的社會保障需求，適當調整基本社會保障項目的繳費率，或探索靈活費率制，加大社會統籌的比例；適當降低個人賬戶的繳費比例和累進的繳費制度，強化社會統籌賬戶的作用，探索建立待遇享受與繳費適度關聯的“累退”型待遇享受機制，建立適度的最低待遇擔保機制等，充分發揮社會保障制度調節居民收入分配的作用。

擴大社會統籌比例，能籌集更多地為政府統一調配的資金和更好地調節收入分配，但是如果統籌層次不高，也無法實現大范圍內的調配，不能很好地在范圍內調節貧富差距。所以，社會保障統籌層次的高低直接影響社會保障制度對收入分配格局的調節力度。為此，我國要逐步提高社會統籌層次，將原來的市、縣級統籌逐步提高到省級統籌，最后過渡到全國統籌。這不僅打破了地區差異，而且對社會保障在全國范圍內自由流動，實現從“地方糧票”向“全國糧票”的轉變有重要作用，以在全國范圍內縮小貧富差距，促進勞動力資源的合理配置，提高社會效率。

第五，與時俱進，科學設計社會保障項目。我國城鎮化進程的加速、城鄉人口流動轉移頻率的加快和社會管理方式的轉變，都對完善社會保障管理服務體制和機制提出了新要求?，F在全國每年新增1000多萬農村人口轉到城鎮就業和定居，同時有上億農民工在城鄉間頻繁流動。這就要求加快社會保障城鄉統籌的步伐，破除城鄉分治的行政管理體制障礙，科學設計社會保障項目，完善各種不同制度之間的銜接轉移辦法，妥善解決跨地區社會保險關系接續、醫療保險異地就醫結算、被征地農民參加社會保障等重大問題。

目前，我國的就業多樣化也對社會保障全覆蓋提出新的挑戰。傳統的社會保障管理以穩定就業群體為對象、以用人單位為依托?，F在，隨著多種所有制格局和統一人力資源市場的形成，靈活就業群體的數量和比例呈明顯上升趨勢，勞動關系、就業崗位、工作時間和工資收入都有不穩定性和不確定性。所以，社會保障的項目設計應與時俱進，逐步打通城鄉社會保險制度之間的轉換路徑，主動適應參保人流動性和就業多樣性的特點，滿足參保人便捷性的訴求，保證其社會保障權益。

記者：“不積跬步，無以至千里；不積小流，無以至江海?！敝挥胁粩嗟乜偨Y和積累經驗，采取有利措施，走出一條符合中國國情的社會保障之路，才會使百姓生活更幸福，收入分配更合理，社會發展更和諧。

謝謝韓教授接受我們的采訪。（責編：李雪）