城鄉金融服務均等化保障機制研究

周昌發 周宏璐

（1.云南大學 法學院，云南 昆明 650500；2.哈爾濱師范大學 政法學院，黑龍江 哈爾濱 150080）

一 城鄉金融服務之發展困境

金融是現代經濟發展的核心動力，現代經濟的發展在很大程度上需要依靠金融的進步，并且健康的經濟運行體現為金融服務覆蓋面的廣度與深度。所謂金融覆蓋面的廣度是指金融需求主體獲得金融機構提供存款、貸款、匯兌結算和保險等服務的方便性和可獲得性，該指標往往通過提供各種金融服務的機構數量與所需服務主體數量以及地域數量的比例來衡量；金融覆蓋面的深度則是強調各種金融服務的供給量對需求主體需求的滿足程度，即金融服務機構不僅在數量上深入所需地區，更要保證不同經濟主體的金融服務需求能夠最大限度的得到滿足。[1]既有廣度又不忽視深度的金融覆蓋面才是有效的覆蓋面，才是現代城鄉經濟發展平衡本該追求的最佳金融服務狀態。

從城鄉金融服務發展現狀來看，無論是從機構規模還是服務水平都存在較大差異。城市金融機構無論從數量還是質量上，已基本能滿足城市居民生產和生活之需求。可以說，我國大部分城市地區已然建立起較穩定的金融體系，并處于不斷完備階段。然而，相比城市地區，廣大農村地區的經濟雖然也在平穩發展，但金融行業卻似乎不能“與時俱進”，未形成穩固的金融體系。目前，城鄉金融服務梯度狀態明顯，二元化矛盾突出，主要表現為以下幾方面：

（一）農村金融服務主體嚴重失衡

目前，大部分城市地區金融服務主體多樣且齊全，銀行類金融服務組織、保險類金融服務組織以及證券類金融組織等一應俱全，城市居民充分享受著現代市場經濟下金融服務的便捷。但是，與城市金融行業發展狀況相比，不難發現，廣大農村金融主體供求矛盾突出；更令人憂心的是，該種矛盾不僅體現為數量上不足，更表現為金融服務主體結構性欠缺。廣大農村地區的金融組織主要是以農業銀行為代表的幾大國有銀行和農村信用社。除銀行類金融機構之外，極少數的農村地區能夠享受保險類金融機構的服務，而證券類金融機構于廣大農村地區來說，基本屬于零市場覆蓋率。在地域分布上，金融機構往往集中在人口相對較多的鄉鎮，輻射面并不是很理想，很大程度上限制了很多農村需求主體的需求欲望。可以說，這種較為單一且量少的金融主體對于農村市場需求的滿足度低，換言之，農村金融服務主體無論是從數量上還是層次結構上都很難滿足農村市場對金融的需求。

（二）農村金融服務方式落后

農村金融服務主體的單一性模式直接制約了農村金融產品種類的供給以及服務方式的改善。目前，農村金融機構業務范圍狹窄，以數量和分布相對較廣的農業銀行網點為例，其業務范圍往往僅限于農戶的存貸款項目。而且，農戶在辦理貸款過程中，所需時間長、程序多、困難大，最終的結果是，銀行很難從根本上滿足農戶對金融服務和金融產品的實際需求，越來越多的普通農戶在這種費時費力的貸款面前卻步，一定程度上更壓制了需求。此外，農村金融機構資金來源渠道單一，資金保障力度不足，金融機構自身進行金融產品創新和服務方式改善的內部動力不足，這些都或多或少抑制了農村多元金融產品的發展以及金融服務方式的改進。

（三）金融機構服務“三農”力度不足

隨著農村經濟的不斷發展和國家城鎮化布局的深入，農業規模化經營在農村逐漸形成，對資金的需求量越來越大，且主要與農業生產和發展息息相關，呈現出季節性的特點。另外，越來越多的農戶已不再滿足于“一畝三分地”的收入，嘗試開拓其他行業的財富來源，尤其在農閑時，農戶往往選擇其他發展經濟方式以滿足其生活生產需求，最典型的是農村地區以農戶為投資和經營主體的中小企業如雨后春筍般興起。可見，無論是農忙還是農閑，農戶對于資金的需求總是持續不斷，但相關的金融機構，尤其是在農村地區的農業銀行、郵政儲蓄等銀行機構，沒有相對應的借貸措施滿足農戶需求，農戶常常投路無門，不得不求助于民間金融。由此可見，金融機構服務三農的力度根本不足。

（四）農村局域金融體系脆弱

當前，我國農村金融供給體系更多的是一種政府主導式的模式，填鴨式金融增補方式盡管部分緩解了農村金融供需失衡現象，但無法真正激活金融服務在農村發展的內在動力。政府金融刺激在很大程度上忽略了農村市場內生的金融動力，最終帶來的是農村金融產品和服務有量無質、效率低下的量性增長。當政府過度干預成為慣性的制度設計背景下，農村金融再無活力可言，反倒使人為的“金融抑制”[2]764變得越發合理又合法。不僅如此，隨著農村具體境況的轉變，政府制度設計往往很難做到有效的“與時俱進”，如此引起的政府失靈大有可能使原本就不穩定的金融秩序陷入更加無序的狀態。

通常而言，可將金融組織分為正規金融組織和非正規金融組織（即所謂的民間金融組織）。正規金融組織作為金融發展的主力，其支柱作用自不必多言，但由于金融組織趨利的“本性”，越來越多的在農村提供服務的正規金融組織選擇撤離農村市場，致使農村正規金融資金的大量外流，農村資金面臨被掏空的窘境。即便是選擇在農村市場提供金融服務的金融機構，更多的也是單純注重業務量的拓展，風險防范往往被輕視乃至忽略。當農業發展以及農民生活所需要的資金越來越難以從正規金融組織處得到滿足，非正規金融組織便應運而生。雖然隨著農村經濟的進步以及對金融產品和服務需求的提升，非正規金融組織在搭建新的融資平臺，充分利用民間資本，支持農村金融事業發展的重要作用日益突顯；但必須引起足夠關注的是，金融脫媒現象[3]會引起較高的金融風險，成為構建農村健康和良好的金融體系以及金融秩序過程中不可小覷和亟待解決的大問題。

二 城鄉金融服務非均等化原因透視

金融服務的非均等化與城鄉經濟發展要求不匹配或者不和諧的狀況，在很大程度上制約著城鄉經濟的均衡發展，尤其桎梏著農村經濟的深度發展和農村居民生活水平的進一步改善。究其原因，筆者認為，主要涉及以下幾個方面：

（一）經濟發展之不平等

造成城鄉金融服務二元化格局最根本的原因是我國城鄉經濟發展的不平等。城鄉之間經濟發展不平等，有自然原因，也有社會原因。從自然角度講，勞動分工必然帶來城鄉差異，加之市場資源配置的自發性，農村日益淪為城市經濟發展的物質資料來源，處于產業分工中的最低等，農村從產品中獲得的價值含量也最低。從社會原因來看，因生產力發展，人類對自然界的認識和改造能力不斷提高，在從自然社會過渡到人類社會過程中，人類對自然界以及人與人之間的關系的影響越來越大，人們在城鄉之間人為地、有差別地分配資源，甚至在制度設計上，對城市偏重，對農村輕視。

城鄉經濟發展不平等，主要表現為：城鄉公共產品供給不平等；城鄉居民收入的不平等；農業生產規模落后狹小效率低下；農村基礎設施落后；農村地區投資環境較差；信息不對稱；金融需求不平等；農村市場條件相對比較差；金融行業信心不大等。這一系列的不平等表現當然會造成城鄉消費能力和儲蓄能力的差距，眾所周知，金融機構的資金大部分來自企業和私人儲戶，而城鄉企業的數量、經濟實力和私人儲戶的存儲能力都存在著巨大差異，這自然也就影響了金融機構的設置。金融機構的利潤主要在客戶不斷的存、貸、委托結算等行為中產生，而城鄉客戶不同的消費能力和存儲能力注定在農村的金融機構無法獲得較多的收益。

（二）金融資源適用之有限性

談及城鄉金融服務差異必須回到金融的屬性。金融是資金的融通，本質是價值的流通。它是資金的衍生品，自然跟隨著資金流動的方向而發展。眾所周知，城市是資金的集散地，而農村往往因為資金需求較少而金融體系不發達。一方面農村金融資源確實嚴重短缺，遠遠不能滿足農村的需求；但是更嚴重的問題是農村嚴重的金融資源利用不充分，甚至是浪費過大的問題，其突出表現為農村金融機構不良貸款比例過高。盡管相關部門已采取一定措施妄圖加以抑制，但不良貸款絕對額和所占比例仍然居高不下，應收未收的利息拖欠太多，貸款余額中呆帳、壞帳過多，加之金融資金大量流向城市，導致銀行等金融機構的資產質量較差，資本充足率不足。金融資源的該些問題直接影響了金融機構的可持續發展能力，進而難以形成對農村經濟發展的有效支持，如此惡性循環下去，農村金融發展的空間將越來越狹窄。

（三）政府失靈之存在

通常情況下，政府宏觀調控對于市場自由化傾向的彌補作用明顯，針對城鄉金融服務發展，政府調控的作用自然不可忽視。政府作為城鄉金融調控和規制的主體，同樣是人之群體集合，這就決定了其智識的有限性和能力的參差性，加之其同樣具有理性經濟人之特性，難免在宏觀調控中存在不同程度的偏差，出現干預越位、干越錯位、干預缺位等現象。尤其是干預缺位，直接導致城鄉金融服務面臨制度性缺失障礙。當市場配置自由化傾向泛濫，城鄉金融一體化或者均等化難上加難。此外，政府宏觀調控的偏差還體現為政府監管不力，致使農村金融服務過程違法違規現象頻發，影響了農村金融服務的整體質量。

我國正處于轉型時期，盡管市場經濟日臻完善和發展，但是其盲目性、滯后性等弊端依舊顯露無疑。在市場經濟條件下，須以市場自發調節進行資源配置，但在市場資源自由配置形成的差異中，需充分發揮政府的宏觀調控作用；當然，更須注重的是，政府的宏觀調控不能人為地制造城鄉差距，更不能在城鄉發展上的某些方面出現嚴重的歧視性待遇。

（四）外部法制環境缺失，誠信機制不健全

從某種角度而言，金融行業自身存在很大的風險，因此金融風險分散探究歷來與金融發展同時并舉。筆者前已提及，目前的農村金融面臨相對較高的金融風險，但是針對金融發展過程中的風險解決卻差強人意，尤其是外部法制環境的缺失，使得農村金融風險抑制障礙重重。目前來看，主要涉及到的可以依據其進行農村金融調節和規制的除了相關的銀行法外就是一些政府出臺的規章和制度，并且相關規定針對性并不是很強，很難適應農村金融日新月異的變化。另外，相關的農村保險也不盡完善，擔保機制缺失成為常態，農村誠信機制并不健全，呆賬壞賬等往往無法通過和平途徑解決，農村金融融量[4]日漸萎縮，金融進步困難重重。

三 城鄉金融服務均等化具體保障機制之建構

城鄉金融服務二元化現狀，已經嚴重影響我國整體金融質量的提升以及經濟全局的轉好，基于前述關于金融服務城鄉差異的現狀分析和原因闡釋，筆者認為切實改革，重構城鄉金融服務均等化局面已刻不容緩。鑒于此，筆者從以下幾個方面稍做探討，以期進行城鄉金融服務均等化法律以及相關機制的重構。

（一）補強新型金融機構，完善農村金融體系

戈德史密斯曾說過：發展經濟的同時要重視金融的發展，而且還應加快金融工具和金融組織的發展，盡量發揮金融發展對經濟增長的引致作用。并且隨著經濟的發展，銀行系統在金融機構資產總額中的比例趨于下降，而其他各種金融機構的這一比例卻相應上升[5]35-36。最原初的農村金融服務機構和組織主要包括農業銀行、中國農業發展銀行等政策性金融機構、農村信用合作社以及郵政儲蓄銀行。隨著經濟的發展和社會的變遷，該些金融機構或組織對于農村金融的促進作用已顯得力不從心，有的與設立之初相比甚至是大打折扣。農業銀行以贏利目標為導向的選擇日益明顯，逐漸淡出農村，空有農業之名而無農業之實。以中國農業發展銀行為代表的部分政策性金融機構其服務范圍狹窄，業務萎縮，仍然主要是企業存款、糧棉油企業貸款，且貸款總額曾一度停滯，增幅甚至低于全國農業信貸平均增幅，在農業貸款總額中的比重不斷下降。而農村信用合作社普遍存在較大的存差，利差缺口過大，贏利能力較低，加之其貸款附加成本高，可謂“一社難支三農”。郵政儲蓄銀行最大的弊病即是只存不貸，對于農村金融資金的投放作用很小。一方面改革現有金融機構，強化各金融機構的支農作用，另一方面建設和完善新型農村金融服務機構勢在必行[6]。村鎮銀行、貸款公司和農村資金互助社的建立有效的彌補了原始農村金融服務機構無論是數量亦或是功能上的空缺，但是對新興的金融服務機構仍需加以完善，適度優惠政策的扶植和有效的引導對于激發其內在活力、積極參與市場競爭機制至關重要。當然，中觀層面的服務支持系統，包括審計、征信、評級、信息系統、培訓、協會等均應作為完善新型金融機構的配套機制加以推進。

（二）營造良性法治環境，培育農村金融市場

傳統的民間金融，利用其基于村莊個人生活圈的傳統信用機制，以其本土性、小型化和靈活性的特點，滿足了農村和農戶生產和消費的需求。當然，民間金融組織包括的范圍是及其廣泛的，其中小額信貸就是民間金融的典型。針對此類積極作用明顯的民間金融組織，法律給予放寬政策，解決其合法性問題，并積極引導其依法開展業務，當然對于其運行過程中可能出現的問題，法律也應給予相應處理。

目前，無論是《商業銀行法》、《信托法》等法律法規難以系統、全面規范農村金融機構設立、運作和清算，使得農村金融機構的管理面臨一些尷尬局面，因此，抓緊制定一部專門針對農村金融機構監管的法律已刻不容緩。對于農村現有金融機構定位模糊之問題，須完善相關法律規定，精確其性質和職能等，以引導和規制其相關行為；對于更多可能參與農村金融服務建設的機構主體，法律必須把關，但是切不可過緊和過嚴，放寬市場準入，允許多元金融機構進駐農村市場才是明智之舉。此外，作為執法者和司法者，必須確立一種理念，即其本身并不是貫徹法律條文的機器，而更多的是通過踐行法律，發現法律漏洞，并反饋相關部門進行補足，以使相關法律更加“接地氣”，更加具有可操作性和實用性。

（三）培育農村保險市場，促進金融社會化

加快農村金融進步，必須推進農村保險事業的發展。由于農業的弱質性以及農業領域投保標的特殊性，導致其面臨的風險相比他種類風險的可保性具有更大的不確定性。一方面農民和農戶的投保意識淡薄，另一方面商業性保險的營利理性大大降低了其收保的積極性。因此，大力發展以政府為主導的相關政策性金融機構參與的政策性保險尤為重要。積極推動相關的政策性保險的蓬勃發展，并以優惠政策等外部激勵的措施支持和鼓勵商業保險投身農村保險事業，實現政策性保險與商業保險的交相輝映，為農村金融進步保駕護航。與此同時，建立農村金融風險補償機制，加大政府對參加保險的農戶實行保費補貼，引導農民參保，提高農業保險參保率，以保證最大程度的防范三農風險。

推進農村保險事業的進步，對我國相關法律之完善提出進一步的要求。一直以來我國的農業保險體系即缺乏相應的立法支持，至今尚沒有一套完整的法律對種植業甚至整個農業保險的運作及國家扶持政策作出明確規定，《保險法》也只提到“國家支持發展為農業生產服務的保險事業，農業保險由法律、行政法規另行規定”。因此，在完善《保險法》的同時有必要醞釀出臺相關的專門法律，以對農業保險的目的、性質、經營原則、組織形式、承保范圍、保險費率、保險責任及國家對農業保險的監督管理等重要環節作出詳細規定，以使相關工作正規化和確定化。

（四）利用城鎮化契機，加速城鄉金融均等化

隨著廣大農村地區城鎮化水平的不斷提升，城鄉之間的隔閡有所減小，這就為城市金融對農村輻射能力和擴散能力的發揮提供了可能。因此，抓住國家城鎮化建設的契機，以城帶鄉，為實現城鄉金融均等化提供更廣闊的平臺，更加公平和有效率地實現金融服務在城鄉間的均衡供給。

[1]李明賢,李學文.對我國農村金融與服務覆蓋面的現實考量與分析[J].調研世界,2008,(3).

[2]黃達.金融學[M].北京:中國人民大學出版社,2003.

[3]王東霞.淺析我國城鄉二元金融機構的現狀及對策[J].市場研究,2012,(2).

[4]田力等.中國農村金融融量問題研究[J].金融研究,2004,(3).

[5]雷蒙德·W·戈德史密斯(浦壽海等譯).金融結構與發展[M].北京:中國社會科學出版社,1993.

[6]周昌發.論我國農村金融體制的國家調控[J].經濟問題探索,2009,(2).