論公共管理“公共性”的生成
——近代國家形態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的三種視角

俞 楠

（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 200237）

與傳統(tǒng)社會相比較而言，現(xiàn)代國家的行政機構(gòu)設(shè)置日益精密，職能也大為完善。20世紀后半期，發(fā)達國家在其政治市場中出現(xiàn)了一種明顯的“滯脹”現(xiàn)象——各國政府在致力于提高國家政治能力、公共部門公共管理能力之余，換回的卻是與之不相稱的源自公眾的不信任。現(xiàn)代國家未能因為政治與行政能力遠勝過從前而獲得更為廣泛的信任和合法性，說明在提高公共管理能力與獲取普遍信任之間，無法建立起必然的因果關(guān)系。這種不信任直接反映出公共管理的“公共”屬性正面臨著的尷尬局面。公共管理“公共性”（publicity）的研究價值獲得了普遍的承認，其核心地位也不斷得以確立。梳理公共部門公共性的生成路徑是考察現(xiàn)代公共部門合法性的重要內(nèi)容之一。本文主要是從現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型的角度，循著“公共理性”的塑造、官僚身份的轉(zhuǎn)型乃至行政國家的規(guī)范性等線索，對這一問題進行新的總結(jié)和歸納。

一、公共管理“公共性”的釋義

美國政治學(xué)家邁克爾·羅斯金認為，現(xiàn)代國家有大約500年的歷史。從15至19世紀，隨著“國家”形態(tài)的成熟和職能的日趨完備，公共部門的公共性在理論和實踐層面也日益成熟起來。尤其是隨著“公”與“私”的分立以及現(xiàn)代公共事業(yè)的發(fā)展，公共管理的“公共性”成為公共領(lǐng)域的基本屬性。公共部門以及公共管理者一直致力于實現(xiàn)的“公共性”是以某種“公共價值”（公平與正義）、“公共責(zé)任”、“公共利益”乃至寬容等為其表現(xiàn)形式。確保“公共利益”、“公共價值”的增值是公共管理活動應(yīng)有的訴求和指向，是現(xiàn)代公共管理活動的指南。在美國學(xué)者特里·庫珀（Terry L.Cooper）看來，價值是公共行政的靈魂。公共責(zé)任是實現(xiàn)和維護這種價值的責(zé)任，公共利益則是這種價值得以實現(xiàn)和維護的直接成果。

首先，作為一種公共價值的“公共性”與“私人性”密不可分，且注定是對后者的超越。《禮記·禮運》曰：“大道之行也，天下為公。”東漢鄭玄將這里的“公”釋為“共也”，即是指一種“人不獨親其親，不獨子其子”的社會狀態(tài)。美國公共行政學(xué)者喬治·弗雷德里克森（H.George Frederickson）認為，“公共意味著所有的人們，為了公共的利益，而不是出于個人的或者家庭的目的才走到一起來”。①［美］喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第46頁。他認為“公共”一詞的古典含義有兩個來源：一是希臘語中的“成熟”（pubes），即“一個人業(yè)已進入成年，能夠理解自我與他人之間的關(guān)系，能夠理解二者之間的聯(lián)系”（所謂“公共人格”的建構(gòu)恰基于這種理解之上）；二是希臘語中的“關(guān)心”及英語中的“共同”。將“共同的”、“關(guān)心”與“成熟”聯(lián)系在一起，使得“public”的內(nèi)涵超越了個體自我審視的視角，從而“意味著一個人不僅能與他人合作共事，而且能夠為他人著想”。②同上，第18-19頁。這也即是說，只有當(dāng)所有“他者”的利益得到普遍尊重時，一個政治的“共同體”（commonwealth）才具備了可被廣泛接受的基礎(chǔ)。如羅馬法強調(diào)的那樣，統(tǒng)治者必須對公共利益（public welfare）承擔(dān)起責(zé)任，這才是眾人忠于這種統(tǒng)治秩序、承認國家這一事實的必要的認識基礎(chǔ)（commonsense）。公共利益之所以可能存在，恰在于人類對自身社會的改造。“正是通過政治，人們才把分散的個體的特殊利益整合在一起，形成一種共同的或者普遍的意志”。③同上，第50頁。這也正是美國歷史學(xué)家約瑟夫·R.斯特雷耶認為羅馬人的“共和”（respublica）或“政治共同體”（commonwealth）與“國家”是非常接近的概念的理由。④［美］約瑟夫·R.斯特雷耶：《現(xiàn)代國家的起源》，宗福常等譯，格致出版社2011年版，第14頁。

其次，隨著近代意義上的“國家”出現(xiàn)之后，特別是在18世紀資產(chǎn)階級革命興起的推動下，“公共性”的意涵變得愈加豐富和真實起來。國家之所以具有公共性，“是因為它擔(dān)負著為全體公民謀幸福這樣一種使命”。約瑟夫·R.斯特雷耶在其《現(xiàn)代國家的起源》一書中指出，（歐洲國家）從11世紀開始，“經(jīng)過幾代人的努力，擁有基本核心的民族和土地的政治實體也獲得了合法性。永久性的財政和司法事務(wù)制度也建立了，職業(yè)管理者團體出現(xiàn)了。”⑤同上，第19頁。英格蘭、法國、西班牙、德國等國家依次建立起較完備的法律體系，以君主為首的中央政府開始從宗教組織手中贏得權(quán)威及人民的忠誠。正如馬克思·韋伯所說的，理性的法律權(quán)力取代了傳統(tǒng)的或所謂神授的權(quán)力，成為近代世界權(quán)力的主要形式，“官僚則是這種權(quán)力的結(jié)構(gòu)表現(xiàn)”。國家是一種“共同的事業(yè)”，這項事業(yè)的目的便是要建立一個“合法的、權(quán)威的和公正的秩序”。于是，“公共”的萌芽才開始在現(xiàn)代國家這一“共同的事業(yè)”中扎下根。法國較早開始意識到公共性問題的存在。17世紀末，法語中的Publicite被借用到英語里，變?yōu)镻ublicity。德語中直到18世紀才開始出現(xiàn)這個詞匯。到18世紀法國與美國革命均建立起了公共機構(gòu)的代表制，“這種機構(gòu)的主要目標之一就是確保公民個人權(quán)利”。“作為當(dāng)代現(xiàn)象的國家可以定義為人民意志規(guī)范化的代表制，這種制度使它能在正常和非常情況下為確保全體人民的安全與幸福及部分人的權(quán)利，以其本身的主動性有效地行動”。⑥鄧正來主編：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第794頁。由此，國家形態(tài)的完備給明確“公共性”的指向提供了條件。公共部門的合法性也從此與公共性的實現(xiàn)緊密地聯(lián)系在了一起。但也只有當(dāng)國家權(quán)力不再被少數(shù)人（例如君主）所壟斷，“天賦人權(quán)”以及“主權(quán)在民”的理念受到廣泛的承認并得以履行，尤其是當(dāng)公共行政成為包括政府在內(nèi)一切公共部門的職能得到普遍認同之后，“公共性”方獲得了真正明確的表達。公共性是針對“公共的”行政而言的。國家不是公共性產(chǎn)生的必要條件，而只是一個充分條件。人類社會進入20世紀之后，共和制才真正較為徹底地在全球范圍內(nèi)取代君主制而占據(jù)主導(dǎo)地位。自20世紀中期以后，“公共行政”這個概念開始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義。①張康之：《論“公共性”及其在公共行政中的實現(xiàn)》，《東南學(xué)術(shù)》2005年第1期，第50頁。

第三，20世紀下半葉，隨著社會公共管理形態(tài)的日趨復(fù)雜，公共性的確認不再僅僅遵循某種深刻的道德原則。除了哲學(xué)之外，經(jīng)濟學(xué)乃至公共行政科學(xué)的新成果進一步豐富了公共性概念的詮釋。如政治哲學(xué)中的公共領(lǐng)域理論和公共理性理論，經(jīng)濟學(xué)中的公共物品理論，公共行政學(xué)中的公共權(quán)力、公共服務(wù)理論等均對公共管理的公共性做出了新的闡釋。公共事務(wù)的管理愈加依賴訓(xùn)練有素的職業(yè)官僚去獲取“有效性”。換言之，需要職業(yè)官僚直接參與管理的公共事務(wù)在形式、內(nèi)容及程序上變得極其復(fù)雜，這正是現(xiàn)代社會管理與傳統(tǒng)社會管理最大的區(qū)別。“古雅典的公共管理者的確沒有必要有效率地工作。因為沒有需要監(jiān)督的公共土地，沒有需要管制的龐大的農(nóng)業(yè)，也沒有需要管理的社會福利系統(tǒng)。”②［美］喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第186頁。威爾遜、古德諾等人倡導(dǎo)的政治與行政的二分帶來了國家職能統(tǒng)治與管理的二分，一個新的時代就此開始。公共管理的水平在20世紀無疑得到了極大的提升，管理職能得到了極大的強化。然而新的問題也出現(xiàn)了，例如對“效率主義”的過度崇拜。大量類似于空中交通控制這樣的高可靠性系統(tǒng)的操作成為現(xiàn)代公共管理活動中的主要內(nèi)容，它們形象地被比喻為“飛馳的大象”（Galloping Elephants）。眾多大型的公共工程、奧運會之類的國際體育賽事、環(huán)境保護以及反恐等等的活動所必須開展的各種國際合作愈益依賴中央政府強大的行政管理能力，人們也確信這種依賴是合理的。在這種情況下，工具理性在價值討論的過程中開始占據(jù)上風(fēng)并長期保持支配地位。在各種公共管理改革的浪潮中，各種變革的趨勢都很自然地指向“效率”。“工具理性”在被奉為圭臬之后，公共部門的“有效性”從此成為其“合法性”的基礎(chǔ)和前提。對公共性的各種狹隘的理解也由此不斷地產(chǎn)生，例如“公共產(chǎn)品的非排他性、可共享性就是公共性”等。

大體而言，對公共管理“公共性”的理解要依循一條從經(jīng)濟、社會、文化乃至政治發(fā)展等的不同維度中精心梳理而出的線索。隨著人類社會民主意識的開化以及國家形態(tài)的成長，我們嘗試著將公共管理的“公共性”簡單理解為對實現(xiàn)公共利益這一目標的普遍承認，以及公共部門及其人員承擔(dān)并完成這種使命所必須遵循的原則、方式和規(guī)范。這些原則、方式和規(guī)范的生成不僅與宗教改革向民主革命的意識形態(tài)轉(zhuǎn)變這一結(jié)果相關(guān)，同時它也是政府官僚職業(yè)化以及與之相伴而生的“行政國家”的形成所直接帶來的產(chǎn)物。

二、近代國家形態(tài)的成長及其對“公共性”的促進

傳統(tǒng)公共行政學(xué)的邏輯起點是民族國家。這種判斷的依據(jù)是，只有國家形態(tài)及其職能獲得了充分的完備性，才能為公共管理實現(xiàn)其自身價值、體現(xiàn)其“公共性”提供條件和可能性。但這種判斷依據(jù)自身也需要證明。簡單來說，現(xiàn)代國家職能是對傳統(tǒng)國家職能的繼承和發(fā)展。下文從四個不同的層面具體展開分析，以說明公共管理“公共性”的生成是憑借哪些社會轉(zhuǎn)型發(fā)展而得以逐漸實現(xiàn)的。

（一）傳統(tǒng)社會條件下國家行政管理活動已具備了“公共性”的雛形

國家的本質(zhì)在于階級統(tǒng)治與社會公共管理。即使在封建專制主義統(tǒng)治時期，公共管理也是國家的一項基本職能。只是這項職能在這一階段受到特定前提條件的約束，原因是國家的本質(zhì)屬性必然對其公共管理職能做出限定。

在遠至城邦的時代，亞里士多德（Aristotélēs）就曾說“每一城邦各是某一類的社會團體，……，其目的總是為了完成某些善業(yè)。”“城邦以正義為原則，……正義恰正是樹立社會秩序的基礎(chǔ)”，城邦（政治社團）存在的目的是為了實現(xiàn)人類“優(yōu)良的生活”。出于這樣的目的，城邦內(nèi)部形成的是那種被稱之為“超脫于個人之上的機構(gòu)、制度”。例如“公民大會”一類的機構(gòu)以及“陶片放逐法”等的制度便是如此。社會的不斷發(fā)育進步，直至這種“超脫于個人之上的”組織和制度出現(xiàn)，可以被認為是后來國家形態(tài)不斷成熟的準備工作。

具體說來，傳統(tǒng)社會條件下的國家也要維護所謂“公共的利益”。即便是專制統(tǒng)治時期，“國家”履行的職能內(nèi)容也相應(yīng)包括了和平、秩序、安寧、貿(mào)易、貨幣、司法、立法和國防等。這就是說，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會統(tǒng)治者所要承擔(dān)的責(zé)任與該歷史條件下的具體要求相符合。正如艾森斯塔特（S.N.Eisenstadt）認為的那樣，“統(tǒng)治者對社會中諸多具有全局意義的調(diào)節(jié)因素加以控制的傾向，以及出于基本期望（和合法性類型）而為民眾提供供應(yīng)品的傾向，也表現(xiàn)在他們對維持用品、特別是糧食的生產(chǎn)和分配之責(zé)任的承擔(dān)上。”①［美］S.N.艾森斯塔特：《帝國的政治體系》，閻步克譯，貴州人民出版社1992年版，第130頁。對這種責(zé)任的承擔(dān)“是許多不同類型社會的統(tǒng)治者的特征”。同樣的，古埃及帝國、古代中國、拜占庭王朝都曾建立的“倉儲制度”，“在旱災(zāi)之時為全部民眾提供谷物和食品，并以‘合理的’價格向部分城市民眾供應(yīng)食品”。此時，統(tǒng)治者成為社會的“供養(yǎng)者”，“它們也企圖有效地調(diào)節(jié)社會和經(jīng)濟生活，維持供求水平的平衡，創(chuàng)造維持消費水平的適當(dāng)動力。”②［美］S.N.艾森斯塔特：《帝國的政治體系》，閻步克譯，貴州人民出版社1992年版，第130頁。

圍繞著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所展開的特定大型工程的建設(shè)和維護，同樣也是國家職能履行的重要內(nèi)容。比如16世紀以后，在歐洲水資源管理領(lǐng)域內(nèi)國家一直扮演著積極角色。對這一問題的一個規(guī)范性解釋是，國家對公共利益具有責(zé)任，滿足和保障公共利益同時也是國家統(tǒng)治合法性的核心來源。③［德］佩特拉·多布娜：《水的政治：關(guān)于全球治理的政治理論、實踐與批判》，強朝暉譯，社會科學(xué)文獻出版社2011年版，第2頁。通過對公共工程成功的管理以確立國家權(quán)威，在東方有著更為悠久的歷史。比如馬克思·韋伯（Max Weber）根據(jù)《史記》中的資料推斷戰(zhàn)國相爭促使各國發(fā)展出理性的行政機構(gòu)，“認為中央集權(quán)的官僚制度主要與水利灌溉有關(guān)（即‘周禮’中的溝洫制度）”④余英時：《中國思想傳統(tǒng)的現(xiàn)代詮釋》，江蘇人民出版社2004年版，第89頁。。這種公共責(zé)任的承擔(dān)很早就被吸納進了官僚行政制度，不但使得國家權(quán)威始終得到承認，而且也確保了這種制度長期的穩(wěn)定性。反之，如果這種公共責(zé)任并不由官僚行政體制承擔(dān)，其公共性的成分就會愈加不明顯。例如，歐洲封建社會長期實行的是“教會行政”，沒有真正的官僚組織能發(fā)揮支配性作用。同時財產(chǎn)的主人是地主，地主個人控制著決策。權(quán)力是依據(jù)習(xí)慣而非成文法來決定的。因此，地主具有很大的自由裁量權(quán)限。⑤譚功榮：《西方公共行政學(xué)思想與流派》，北京大學(xué)出版社2008年版，第116頁。這就是韋伯所說的，（歐洲）古代社會有官僚行政人員卻沒有官僚社會的具體反映。

“共和”實現(xiàn)之前的國家，其職能只能說是具有了“公共性”的雛形，主要的原因在于國家此時還不是“現(xiàn)代政治效忠的中心”。以現(xiàn)代政體建立為標志，人類歷史上的“現(xiàn)代國家”在18世紀向19世紀過渡時出現(xiàn)了。“公共管理”從此成為國家職能的主要內(nèi)容，“公共性”的成分也隨之進一步上升。

（二）“以理性代替上帝”為現(xiàn)代國家職能及公共管理活動奠定了“公共性”的意識形態(tài)基礎(chǔ)

相比起中世紀神權(quán)思想統(tǒng)治下的國家而言，民族國家無疑是一種新的國家形態(tài)。宗教改革以及神權(quán)與王權(quán)之間的斗爭給這種新興國家形態(tài)的出世做了必要的鋪墊。理性和科學(xué)作為新生事物于18世紀啟蒙思潮（Enlightenment）席卷歐洲社會并被當(dāng)作是備受推崇的對象，與此也有著緊密的聯(lián)系。正是憑借著宗教改革與科技進步，人們最終能夠擺脫宗教思想的束縛和歷史觀念的羈絆，開創(chuàng)出一個真正屬于自己的新時代。

如果說“宗教和神學(xué)在現(xiàn)代性觀念的形成過程中扮演著核心角色”這一觀點并未讓人驚訝，那顯然是與馬丁·路德、約翰·加爾文、托馬斯·阿奎那等人所推動的宗教改革運動有關(guān)。

馬丁·路德（Martin Luther）對上帝、對靈魂拯救等一系列基督教教義進行了重新的理解，認為人是憑著對上帝的忠誠信仰獲得解救的，而不是任何刻意所為。①［英］約翰·史蒂文森：《彩色歐洲史1001-1848》，董曉黎譯，中國友誼出版公司2007年版，第268頁。這種“因信稱義”的教義與當(dāng)時販賣“贖罪券”的教廷之間所產(chǎn)生的沖突，今人難以想象。路德承認世俗權(quán)力，認為世俗權(quán)力是必需的，連基督也“不禁止他們順服或服侍于那些配著劍和擁有法律之人”②［德］馬丁·路德、［法］約翰·加爾文：《論政府》，吳玲玲編譯，貴州人民出版社2004年版，第12頁。。問題只在于如何確立政府的權(quán)限，“免得它越權(quán)侵犯神的國度”。政府之所以會侵犯神的國度，源于它“把治理靈魂攬為己任”。神與政府都有自己的法律，政府的法律僅“涉及人的身體、物品和地上外表的事。至于靈魂，上帝不能也不允許任何人去治理，除了他自己以外”。③同上，第22頁。這便是對路德“因信稱義”最佳的解釋。作為一名宗教人士，路德費了不少筆墨去討論“一個（基督徒）首領(lǐng)應(yīng)該怎樣執(zhí)行他的權(quán)力”這一問題。他給出的忠告包括：（1）君主必須為國民著想，對他們存正確的態(tài)度，這就是說，他要一心一意為國民服務(wù)；（2）君主務(wù)須謹防權(quán)貴和自己的顧問，既不要藐視他們，也不要過分信靠他們，至少不能將所有的事都托付給他們，因為二者都為上帝所不能容許；（3）他必須留心，公平地處置惡人；（4）一個君主必須如基督徒在上帝面前般做事。路德還認為“首領(lǐng)必須像對待政權(quán)一樣緊緊地控制法律”。對法律的重視乃至對君主治國術(shù)的深入研究，似乎都超越了一個宗教家所應(yīng)關(guān)注的范疇。約翰·加爾文（John Calvin）也認為“屬靈之國和屬世的政府乃是兩件完全不同的事”，進而不視政府為“敗壞的事”。他的理由可簡單地歸結(jié)為他“不容許真宗教受公然的褻瀆而不加懲罰”，因之提出“整個社會管理系統(tǒng)”應(yīng)包括三部分，“首先是維護法律的官吏；其次是官吏藉以施行治理的法律；最后是被法律管制、順服官吏的國民”。④同上，第86頁。總之在路德和加爾文那里，上帝并未被拋棄。只是屬世的權(quán)力要依著法律去進行管理，以提供適合宗教生活所必需的社會秩序而已。

16世紀，科學(xué)往往被打上神的烙印。“一切進步都是在虛無的神學(xué)原則基礎(chǔ)上蹣跚而行。對過去的冷靜反思推動著受盡騷亂折磨的人們?nèi)フ{(diào)和社會體制的基本矛盾，以取得和諧的發(fā)展。”這為17世紀開辟一個新的時代奠定了基礎(chǔ)。同時，16世紀也“是一個碰撞激烈、沖突重重的時代，一方面是先人的智慧得到了尊敬和崇拜，文藝復(fù)興的人文主義者們大力尊古敬古；而另一方面卻是對先人提出質(zhì)疑，提出挑戰(zhàn)”⑤同①，第287頁。。這一時期第一次有人批判了亞里士多德和托勒密的“地心說”。尼古拉·哥白尼（Nicolaus Copernicus）用“太陽中心說”推翻了托勒密學(xué)說，認為太陽是宇宙的中心。弗朗西斯·培根（Francis Bacon）則針對那種簡單的厚古而薄今的觀點發(fā)起了挑戰(zhàn)。人們往往習(xí)慣于將古代人視為無法超越的完美典范。但在他看來，與他那個時代的人相比，希臘人只不過是一些孩子，因為相隔千百年的人類經(jīng)驗，他們還不夠成熟。⑥Franci s Bacon，The New Organon，ed.F.Anderson（New York:M acm i l l an，1960），7-8.轉(zhuǎn)引自 ［美］米歇爾·艾倫·吉萊斯皮：《現(xiàn)代性的神學(xué)起源》，張卜天譯，湖南科學(xué)技術(shù)出版社2012年版，第11頁。他認為，通過認識自然所產(chǎn)生的力量可以把人類帶到迄今無法想象的高度。但人類必須首先降低自己，服從自然，因為“只有服從自然才能駕馭自然”。勒內(nèi)·笛卡爾（René Descartes）提出了他著名的口號——“我思故我在”。這條原理則“把所有現(xiàn)代科學(xué)都建立在一個自治主體的基礎(chǔ)上，這個主體不僅超越了自然，而且能夠抵抗并最終挑戰(zhàn)神本身”。①［美］米歇爾·艾倫·吉萊斯皮：《現(xiàn)代性的神學(xué)起源》，張卜天譯，湖南科學(xué)技術(shù)出版社2012年版，第54頁。笛卡爾主義者們則認為科學(xué)進步的現(xiàn)實表明，現(xiàn)代藝術(shù)和文學(xué)有可能優(yōu)于古代藝術(shù)和文學(xué)。科學(xué)的進步帶來了人類思想的進步，人類變得更加自信、更有勇氣。“以理性代替上帝”所反映的就是這種勇氣和新的理念，它為西方世界從封建專制向共和轉(zhuǎn)型的過程中帶來了新的社會發(fā)展內(nèi)容，國家管理活動的指向也隨之發(fā)生改變。

（三）職業(yè)官僚從“私臣”向“公仆”的身份轉(zhuǎn)型是國家公共管理活動具備“公共”屬性的標志

如同“國家”一樣，“官僚”也是人類社會較早的歷史產(chǎn)物。對于國家政治的穩(wěn)定和有效性而言，職業(yè)官僚的作用是顯而易見的。“由私臣轉(zhuǎn)化為公職是歷史上官僚制度發(fā)展的形態(tài)之一。中國自戰(zhàn)國以來即由此轉(zhuǎn)化，至秦漢大一統(tǒng)而更為顯著。”②余英時：《中國思想傳統(tǒng)的現(xiàn)代詮釋》，江蘇人民出版社2004年版，第86頁。這顯然是一種制度化的表述方式，即國家政治將原本作為附庸者和支持者的群體吸納進權(quán)力體系中來，以服務(wù)和滿足自身的需求。而“私臣”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮汀眲t可以被視為是國家機器更為專業(yè)化的表現(xiàn)，即國家（政府）變得更“專業(yè)”了。隨著“公法”的不斷發(fā)展，將官僚由“私臣”改造為“公仆”成為歷史的趨勢。它意味著政府的公共管理活動更加規(guī)范、高效和程序化，也更便于監(jiān)督。

就這一點而言，韋伯的研究較有代表性。他認為傳統(tǒng)的官僚制度是使中國獲得長期穩(wěn)定的重要因素。“有些古代帝國便因為缺乏這種組織而很快地退出了歷史的舞臺。”③同上，第87頁。“自從由知識分子所構(gòu)成的官僚階層在戰(zhàn)國時代出現(xiàn)以后，這批人便不斷地思考行政技術(shù)和官僚組織等問題，以期有效地達到治理國家的目的。”④同上，第89頁。這樣一個以滿足公共需求等的經(jīng)濟活動為基礎(chǔ)的官僚制“從一開始就控制著戰(zhàn)國時代的封建性質(zhì)，并將士人階層的思維一再納入管理技術(shù)與功利主義的層級官僚制的軌道”⑤［德］馬克思·韋伯：《儒教與道教》，王容芬譯，商務(wù)印書館1995年版，第87頁。。傳統(tǒng)社會條件下，官僚制的有效性一定程度上得到了證明。韋伯的歸納也相當(dāng)富有啟示性。然而君王的私臣并非國家的公仆，這種轉(zhuǎn)變的先例可以從英國歷史中發(fā)現(xiàn)。“在英國官制史上，財政大臣（exchequer）首先從王室中獨立出來，成為政府機構(gòu)之一支，其實在12世紀，英王的財臣也有稱為chamberlain的，這種名號即顯示其職初為國王私室中的執(zhí)事。到了13世紀，英國的首相（chancellor）又逐漸由國王的私臣轉(zhuǎn)化為政府的公職。Chancellor最初是為英王起草文書和保管王印的人，很像中國的‘尚書’、‘中書’之類。……既成首相，職務(wù)日漸繁劇，便不能沒有自己的辦公室。于是相府終于從宮廷中分化了出來，而chancellor也不復(fù)能經(jīng)常追隨在國王的左右了。……英王決不能再視首相為私臣。”⑥余英時：《中國思想傳統(tǒng)的現(xiàn)代詮釋》，江蘇人民出版社2004年版，第86頁。

18世紀以后，“社會行政逐漸成為官僚體系的專職工作。隨著現(xiàn)代工業(yè)技術(shù)的發(fā)展，以整個社會指揮政府的觀念變得純屬空想。”⑦［美］弗里德里希·沃特金斯：《西方政治傳統(tǒng)》，黃輝等譯，吉林人民出版社2001年版，第64頁。到了19世紀，政府的規(guī)模變得更為龐大，這與戰(zhàn)爭等人類活動所帶來的直接需求有關(guān)。“繼拿破侖幾次重大戰(zhàn)爭之后，克里米亞戰(zhàn)爭、美西戰(zhàn)爭、布爾戰(zhàn)爭和第一次世界大戰(zhàn)之后，出現(xiàn)了大規(guī)模的軍隊，產(chǎn)生了極大的保健服務(wù)等服務(wù)需求。始于1806年的工業(yè)革命不斷將人口城市化，因而需要更多的政府公共服務(wù)。”⑧譚功榮：《西方公共行政學(xué)思想與流派》，北京大學(xué)出版社2008年版，第37頁。美國政治學(xué)與行政學(xué)家詹姆斯·威爾遜（James Q．Wilson）也認為，戰(zhàn)爭“使得政府對于經(jīng)濟的管制范圍大大擴張。雖然一般地講戰(zhàn)爭結(jié)束后大量授權(quán)的行為也隨之停止，但是官僚體系的變革趨勢卻難以止步”⑨Jam es Q．W i l son：Am eri can Governm ent，Lexi ngt on，M ass D．C．。至19世紀末、20世紀初，“民主憲政體制已經(jīng)成為民眾所接受的西方政治規(guī)范，……這個時期中公共服務(wù)

H eat h and Com pany，1990：253.業(yè)的擴展，使國家官僚的數(shù)目與重要性不斷增加。”①［美］弗里德里希·沃特金斯：《西方政治傳統(tǒng)》，黃輝等譯，吉林人民出版社2001年版，第169頁。然而因為“政黨分肥制”所造成的尷尬局面，英美乃至歐陸國家政府的雇傭方式被迫進行改革。馬克思·韋伯倡導(dǎo)了公共服務(wù)部門內(nèi)部的管理方式的變革。他呼吁“用職業(yè)的公務(wù)員隊伍來取代傳統(tǒng)的政黨分肥制，公務(wù)員是根據(jù)績效選取的，以官僚制的方式來組織的，并且用公共服務(wù)的精神來激勵。”②［美］戴維·E·麥克納博：《公用事業(yè)管理：面對21世紀的挑戰(zhàn)》，常健等譯，中國人民大學(xué)出版社2010年版，第9頁。此即將官僚擔(dān)任公職的工作視作為一種“職業(yè)”。這一時期正值西方資本主義國家向城市化和工業(yè)化國家邁進的急速過程中，各種社會問題和政治問題相繼凸顯，國家行政職能的迅速擴張成為現(xiàn)實的必然，原有的政治制度和行政方式已經(jīng)無法解決現(xiàn)有的問題，也滯后于需要效率的時代要求。因此，迫切需要一種新的管理方法和組織模式來回應(yīng)時代的要求。韋伯的官僚制模式正好在理論上迎合了這種對于技術(shù)理性的訴求。③譚功榮：《西方公共行政學(xué)思想與流派》，北京大學(xué)出版社2008年版，第125頁。至此，現(xiàn)代官僚制度的雛形才開始出現(xiàn)了。較傳統(tǒng)官僚制度而言，現(xiàn)代官僚制（即成熟的文官制度）更為有效，更有能力接受來自內(nèi)部和外部的沖擊。這或許也與其更具有現(xiàn)代社會的理性內(nèi)核有關(guān)。只有作為公仆的公共管理者才更有可能在“反映正義和公平的社會價值方面發(fā)揮不可推卸的領(lǐng)導(dǎo)作用”。

（四）“行政國家”的規(guī)范性原則為公共管理“公共性”的生成作出了規(guī)定

資產(chǎn)階級革命勝利之后，“行政”得以從國家職能中分化出來并與法律密切相結(jié)合。“行政國家”的塑造由此獲得了基本的條件和基礎(chǔ)。公共管理活動中的“公共性”的成長開始憑借“依法的行政”獲得認可為標志，公共性也開始與“合法性、正當(dāng)性”等概念相融合。“行政國家”對經(jīng)濟和社會各個領(lǐng)域的行政干預(yù)得以實現(xiàn)，且這種干預(yù)所依據(jù)的行政原則和行政程序也隨之確立并成為再難以改變的共識。公共行政的公共屬性與這些原則、程序的確立有著密切的關(guān)系，因為國家的目的原本就“在于設(shè)立通行的標準和慣例，并且支持、宣傳和實施這些標準”④［美］喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第19頁。。

從約翰·密爾（John Stuart Mill）、馬克思·韋伯、托馬斯·W·威爾遜（T.W.Wilson）及德懷特·沃爾多（Dwight Waldo）等人的研究成果中可以找出一條相對清晰的檢討“行政國家”這一主題的線索。作為自由主義的代表性人物，約翰·密爾認為應(yīng)限制政府的干預(yù)活動。而在其1861年發(fā)表的《代議制政府》一書中，他針對政府應(yīng)具備專業(yè)性這一問題做出了較為中肯的評價。他認為議會與政府的職能應(yīng)當(dāng)分開的同時，“每一個公共行政部門都是一種技術(shù)性業(yè)務(wù)，它有它自己的特殊原則和傳統(tǒng)的規(guī)則”⑤［英］約翰·S·密爾：《論自由》，程崇華譯，商務(wù)印書館1982年版，第72頁。。“政府的全部工作都是要專門技術(shù)的職務(wù)；完成這種職務(wù)需要具備特殊的專業(yè)性的條件，只有多少具備這些條件或者具有這方面的經(jīng)驗的人才能對這種條件作出適當(dāng)?shù)脑u價。”⑥同上，第195頁。因此，“發(fā)現(xiàn)最適于擔(dān)任公共職務(wù)的人是一項很繁重的工作”。這種政府應(yīng)當(dāng)具備“專業(yè)性”的觀點的背景是，19世紀的英國在完成工業(yè)革命并創(chuàng)造了巨大財富的同時，“懸殊巨大的財富差異使人們擔(dān)憂不知何時將爆發(fā)沖突，社會隨時都可能一頭栽在這條陰深不見底的鴻溝里”⑦［英］約翰·史蒂文森：《彩色歐洲史1849-2002》，董曉黎譯，中國友誼出版公司2007年版，第414頁。。在19世紀中葉，作為中產(chǎn)階級的小企業(yè)主開始要求政府采取反壟斷措施或其他立法救濟，以消除大規(guī)模組織所帶來的威脅。中產(chǎn)階級顯然是因擔(dān)心自由市場的自發(fā)性受到威脅而加更關(guān)心政治，“他們依然認為，自由競爭乃是社會的基礎(chǔ)，然而卻已經(jīng)了解，要維持真正的競爭條件，政府就必須以積極的行動介入其中。因此，國家乃逐漸取代市場，變成中產(chǎn)階級利益的保障者。”⑧同①，第153頁。除了社會矛盾亟待解決之外，因為壟斷資本主義代替了自由競爭，社會生產(chǎn)力的迅速發(fā)展、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的巨大改變，導(dǎo)致社會管理經(jīng)濟的任務(wù)也愈加繁重。政府的行政職能日益擴大，社會干預(yù)程度日益加深，管理手段也日益復(fù)雜。“以在法制基礎(chǔ)上行政機關(guān)規(guī)模的擴大、公共行政人員隊伍的增長和公共事務(wù)管理職能的發(fā)展為標志的‘行政國家’便出現(xiàn)了。”①唐興霖：《公共行政學(xué)：歷史與思想》，中山大學(xué)出版社2000年版，第3頁。

從19世紀以后，英美等發(fā)達國家“行政國家”的成型便具有機構(gòu)不斷膨脹、權(quán)力不斷集中和擴張、政治作用不斷增強等的特點，理性主義的官僚體系從此構(gòu)成為行政國家的核心結(jié)構(gòu)。用馬克斯·韋伯的話來總結(jié)就是，“國家生活的整個生存，它的政治、技術(shù)和經(jīng)濟的狀況絕對地、完全地依賴于一個經(jīng)過特殊訓(xùn)練的組織系統(tǒng)。社會日常生活的那些最重要功能已經(jīng)逐漸掌握在那些在技術(shù)上、在商業(yè)上、以及更重要的在法律上受過訓(xùn)練的政府行政人員手中。”②［德］馬克思·韋伯：《經(jīng)濟與社會（上卷）》，林榮遠譯，商務(wù)印書館1997年版，第7頁。類似的情況也反映在威爾遜的著述當(dāng)中。他認為“早期時代”社會生活和政府職能相對簡單，行政研究之所以要提上議事日程，也是社會逐漸增加的復(fù)雜性、國家正在發(fā)展的功能和民主路線上政府職能發(fā)展的必然結(jié)果。德懷特·沃爾多的那本《行政國家》于1948年出版后，使“行政國家”這一概念為更多的人所了解。他認為“公共”是構(gòu)成公共管理最本質(zhì)的概念，公共管理的范疇體系建立于這個概念基礎(chǔ)之上。公共性的成長意味著政府要承擔(dān)越來越多的功能，“‘核心’國家——服務(wù)于軍事、法律和經(jīng)濟功能——已大大擴張”③［美］喬治·弗雷德里克森：《公共行政的精神》，張成福譯，中國人民大學(xué)出版社2003年版，第98頁。。同時他也認為傳統(tǒng)公共行政過分強調(diào)組織理論的共性或所謂的原則。“實際上，傳統(tǒng)公共行政是通過利用多種理論模型如古典組織理論、政治-行政二分法（politics—administration dichotomy）、韋伯的官僚制理論、公法（public law）概念與公共政策模型等，以此來概括公共組織的獨特原則，并對這些原則如何指導(dǎo)行政改革進行了先后次序的區(qū)分。”④譚功榮：《西方公共行政學(xué)范式演進的新視角——從“行政國”到“管理國”》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2005年第1期，第70頁。所以在德懷特·沃爾多那里，“行政國家”（公共組織）的規(guī)范性無疑應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞值某姓J和肯定。與此同時，公共管理“公共性”的規(guī)范性涵義也獲得了事實上的明確規(guī)定。