反福利依賴視角下的低保制度審視
——兼析《社會救助暫行辦法》

徐麗敏

（天津理工大學法政學院，天津 300384）

自黨的十六屆六中全會提出構建“和諧社會”之戰略目標以來，各級政府愈益關注民生問題。在社會救助方面，政府逐漸加大了投入，越來越多的人進入到了城鄉低保制度中，城市低保制度基本達到了“應保盡保”的局面。不過，在低保政策執行過程中也衍生出了一種“養懶漢”現象，即少數有勞動能力者長期消極地依賴低保制度為生，即使在其收入條件已經超過低保的救助標準時，也不愿退出低保。由此，低保制度中的“應退盡退”政策難以落實，該制度的可持續發展以及所蘊含的公平和效率原則大打折扣。另一方面，從2007年開始全面實施的我國農村低保制度，雖然低保的起點較低，但由于保障人口基數大和增長快的特點，且資金籌集主要以地方為主，地方各級財政存在著巨大的壓力，可持續發展仍存在著很大的困難。在此情況下，如何在防止福利依賴的情況下提高低保資源的運用效率，把有限的資源運用到最需要的人員身上，應成為我國低保制度下一步發展的重要議題。

2014年5月1日，我國《社會救助暫行辦法》（下文簡稱《辦法》）正式實施。這是截至目前我國社會救助領域中最高層次、最具權威的政策，它標志著我國社會救助向法制化建設邁出了重要的一步。該《辦法》透露出了政府對反福利依賴理念的關注，并蘊含著反福利依賴的制度措施。正是在此背景下，本文基于反福利依賴的理論視角，借鑒西方學術界有關福利依賴的理論及政策成果，審視我國包括《辦法》在內的低保政策，研究如何有效利用低保資源、提高低保制度的運行效率和效果、防止福利依賴的出現，探索可持續發展的對策。

一、西方“福利依賴”實踐與理論的發展

“福利依賴”起源于西方福利發達國家。這一思想淵源甚至可追溯到以亞當·斯密為首的傳統自由主義流派。亞當·斯密出于維持市場正常運轉的考慮，認為應當關心勞動者的福利，改善他們的生活狀況。但其“市場第一，福利第二”的原則為后來自由主義對福利的消極態度埋下了深深的伏筆。其后的大衛·李嘉圖的“工資鐵率”、馬爾薩斯的“福利導致窮人過多生育，從而引發人口貧困”的觀念，無不繼承了斯密對福利的基本態度，即應嚴格控制福利的供給。這一思想主張對西方國家的福利制度發展進程有著深刻的影響，使得西方社會自福利制度產生以來就從未停止過對“福利依賴”的關注。如以英國1601年《濟貧法》為例，其“屬地原則”和以“習藝所”救助方式為代表的分類救助措施，以及后來的《新濟貧法》的“劣等處置原則”，無不透露出一種反對福利依賴的理念。即使是在極力主張政府全面介入的、普遍計劃的“福利國家”制度中，也明確規定了政府在強制公民尋求工作方面的責任以及公民主動尋找工作的義務。而在美國社會福利傳統中，一直隱含著一種對福利救助的保守觀念，即認為受助者在接受福利救助伊始即意味著停止自我努力，由此賦予了“福利”會損壞人們道德美德的一種涵義。這一觀念使得美國政府在早期的福利制度中就設置了嚴苛的準入條件和極高的準入門檻，并嚴格限制了受益對象的范圍，其結果是只有極小部分通過嚴格篩選的人才能成為“值得幫助的窮人”，而更多的人則被認為是“不值得幫助的”，不能接受福利救助。①Kat z M.B.The Undeservi ng Poor：From t he W aron Povert y t o t he W aron W el f are，New York，Pant heon Books，1989.這種“福利有害”的觀念貫穿了整個美國大蕭條時期。即使是在20世紀50年代至60年代的肯尼迪和約翰遜總統的福利擴張時期，反福利依賴觀念仍然盛行于整個美國福利制度中。②Davi esG.From Opport uni t y t o Ent i t l em ent：The Transf orm at i on and Decl i ne ofGreatSoci et y Li beral i sm，Uni versi t y Press of Kansas，1996，P.15.

到了20世紀70年代，由于受到石油危機和經濟“滯脹”的影響，英國“福利國家”制度遭受重創。這一全面的福利制度受到來自社會各方面的批判，尤其是由于其制度設計本身的“詬病”而帶來的人們對于福利制度的依賴現象越來越凸顯，給國家財政帶來了巨大的壓力，使得這一制度面臨崩潰的危險。在此情況下，西方國家紛紛尋求改革福利國家制度、擺脫福利依賴的良策。這為新自由主義的興起提供了巨大空間。受到極力主張自由化、市場化和私有化的新自由主義的影響，美、英等福利發達國家紛紛改革其社會救助制度，更加強調受助者的義務和責任，并通過獎、懲相結合的多種方式鼓勵并強制受助者重返勞動力市場就業。自90年代以來，在以吉登斯為代表的第三條道路學者的主張下，英國政府采取了“積極福利”的政策來抵制福利依賴現象的蔓延。在吉登斯看來，盡管福利制度改革面臨著巨大的困難，但“為福利國家制定一份激進的改革綱要卻是可以做到的”③［英］安東尼·吉登斯：《第三條道路——社會民主主義的復興》，鄭戈譯，北京大學出版社2000年版，第120頁。，這個激進的改革綱要即構建一種“積極福利”制度，從原來的“福利國家”制度轉向一種“積極福利”制度。具體即取消過去的直接經濟資助，而“盡可能投資于人力資本”，使社會政策更加關注人的能力發展，提高被救助者的行為能力，使福利對象擺脫對福利的依賴。④同上，第203頁。同時，德國等保守主義福利國家也開始采納“工作福利”的政策模式，開始了“從福利轉向工作”的改革，要求受助者積極參加就業，以換取社會福利。其最終的目標則是促進受助者就業。

由此可見，“福利依賴”是貫穿于整個西方社會福利發展進程中的一個重大議題。在福利制度與政策實踐的發展進程中，學者們針對這一問題也進行了許多理論上的研究，形成了關于福利依賴的重要理論成果。①徐麗敏：《國外福利依賴研究綜述》，《國外社會科學》2008年第6期。首先，在福利依賴現象的產生起源上，西方學者提出了多元化的影響因素，包括：貧困、就業市場、家庭結構、失業、移民、非法生育、人口密度、社區結構、物質濫用、就業支持的缺失、青少年時期的不利因素等等。②W.Lee.Povert y and W el f are Dependency：The case ofLos Angel es Count y i n t he 1980s.Envi ronm ent&Pl anni ng，1997，Vol.29 Issue 3，p443；M el kersson，M.&Saarel a，J.W el f are Part i ci pat i on and W el f are Dependence Am ong t he Unem pl oyed.JournalofPopul at i on Econom i cs，2004，Vol.17 Issue 3，PP.409-431；Schm i dt，L.；Dohan，D.；W i l ey，J.；Zabki ewi cz，D.Addi ct i on and W el f are Dependency：Int erpret i ng t he Connect i on.Soci alProbl em s，2002，Vol.49 Issue 2，p221；Kapl an J.Prevent i on ofW el f are Dependency— An Overvi ew.JournalofSt at e Governm ent，Spect rum.2001，Vol.74 Issue2，P.11.其次，針對福利依賴現象，西方學者提出了許多反福利依賴對策，以供政策制定者進行選擇或組合。這其中包括：（1）極端主張取消福利。這一流派以查理·默里為代表，主張解決福利問題的唯一根本辦法就是取消福利。③M urray C.Di scussi ng W el f are Dependency i s Irrel evant.Publ i c W el f are，1992，Vol.50 Issue 2，P.24.這是一種較為激進的和極端的方法。（2）發展工作福利。這一理念起源于20世紀60年代美國，之后許多福利發達國家紛紛在其政策改革中引入了此概念，作為對抗“福利依賴”的重要措施。④Peck J.W ork Fi rst：W orkf are and t he Regul at i on.Cam bri dge，JournalofEconom i c.2000，24，PP.119-138.其涵義則在于“要求受助者為其所接受的福利而進行工作”，其本質是一種以促進工作為目標的福利制度。（3）發展資產社會政策。理論代表為美國社會政策學者邁克爾·史樂山。他在《資產與窮人》一書中首次提出了以資產為本的社會政策，其目標在于改善受助者的長期生活狀況，促進個人的獨立與自給自足；重點是強調通過個人長期的資產積累來推動個人、家庭和社區的發展。與傳統社會政策相比，這種資產社會政策更能使受助者自信，社會關系更緊密，更積極地參與工作。⑤［美］邁克爾·史樂山：《資產與窮人：一項新的美國福利政策》，高鑒國譯，商務印書館2005年版。（4）私有化改革。即反對政府提供公共福利，主張社會福利私有化。⑥M of f i t t，R.&Barbara L.W ol f e.M edi cai d，W el f are Dependency，and W ork：Is There a Causal Li nk?H eal t h Care Fi nanci ng Revi ew，1993，Vol.15 Issue 1，p123和 Ki m m elJ.Reduci ng t he W el f are Dependence of Unm arri ed M ot hers：H eal t h — Rel at ed Em poym ent Barri ers and Pol i cy Responses.East ern Econom i c Journal，1997，Vol.23 Issue 2，P.151.（5）提供道德和精神救助，如強調工作道德和工作倫理，鼓勵人們喜歡并熱愛工作，積極就業。⑦Paul H.Li ben.Bl ack Conservat i ve W ages war on W el f are Dependency.H um an Event s，1994，5/6/94，Vol.50 Issue 17，P.16.

西方福利發達國家反福利依賴的政策經驗和學者們提出的反福利依賴對策對我國低保制度的可持續發展有重要的啟發。但我們同時也應注意到，盡管西方福利發達國家在其社會福利發展進程中極為注意防止福利依賴的發生，但是在國外學術界的研究中，對于相關福利制度和福利依賴的研究仍然謹慎，并未受到政治、經濟、社會氣候的影響而輕易得出“福利依賴”的結論。⑧韓克慶、郭瑜：《“福利依賴”是否存在？——中國城市低保制度的一個實證研究》，《社會學研究》2012年第2期。這為本研究提供了啟示，即是否能夠得出我國低保制度已經發展到“福利依賴”的論斷，對此需要經過嚴密的調查、推斷，并涉及到對福利依賴進行一種價值規范判斷的標準問題。基于此，本文不把研究目的置于去判斷當前我國低保制度中是否已經明確發展到“福利依賴”，而是旨在基于一種福利依賴的理論，在福利依賴與反福利依賴的視角下對我國低保制度進行審視，分析其中出現的“養懶漢”或有勞動能力者消極等待救助的現象，并探析制度設計中的不利影響因素，以探究我國低保制度可持續發展的對策。

二、從福利依賴視角審視低保制度

實際上，我國低保制度從政策設計之初就已注意到了避免福利依賴的問題。唐鈞在1997年就指出，低保制度是否會產生“養懶漢”取決于貧困線訂得是否適度。⑨唐鈞：《也談“負所得稅制”與我國社會救助制度改革》，《中國社會工作》1997年第1期。為此，政府提出了“保障城市居民基本生活”的原則，并設計了基本的福利待遇。從低保制度的實施情況來看，截至2013年11月底，全國城市低保對象的平均保障標準為362元/人/月，月人均補助243元，而同期城鎮居民人均可支配收入為全年26955元，平均每月為2246元，由此看出，2013年的城市低保月人均補助僅相當于同期居民人均可支配收入的10.8%。從農村的情況來看，這一救助標準稍高于城市。截至2013年11月底，全國農村低保對象的人均保障標準為2347元/年，同期全年農村居民人均純收入8896元①數據來源：國家統計局《2013年國民經濟和社會發展統計公報 》，ht t p://www.st at s.gov.cn/t j sj/zxf b/201402/t 20140224_514970.ht m l；民政部《2013年民政工作報告》，ht t p://www.m ca.gov.cn/art i cl e/zwgk/m zsyf zbg/。，由此，低保標準相當于同期居民收入的26.4%。即使如此，這與西方福利發達國家50%－60%的福利水平相比，我國低保制度仍然處于較低的水平。

即使在這種基本的福利待遇情況下，我國低保制度中依然出現了一些“養懶漢”或消極等待救助、依賴救助而不積極尋求就業的現象，尤其是部分有勞動能力者不接受政府、社會提供的技能培訓和就業機會而長期依賴救助待遇為生。據民政部統計，截至 2010年底，在職、靈活就業、登記失業等有勞動能力的人員占到了城市低保人員總數的 61.2%。②閆西安：《完善低保政策，避免福利依賴》，《光明日報》2012年9月14日第2版。對此，媒體時有關于“寧吃低保，不愿就業”現象的新聞報道。③如《新華每日電訊》2006年4月9日第5版題為“就業競爭力弱，部分群眾‘愿吃低保不就業’”的報道；《經濟參考報》2006年6月19日第11版題為“就業不如‘吃低保’反映制度困境”的報道；《中國改革報》2006年6月26日第3版題為“就業不如‘吃低保’的背后”的報道；《中國勞動保障報》2009年6月10日第3版題為“走出‘寧吃低保不就業’的怪圈”的報道；《丹東日報》2011年12月7日第3版題為“部分殘疾人：糾結吃低保還是就業”的報道等。究其原因，是由于我國低保制度設計本身存在著福利依賴的誘因，這些因素在一定條件下會導致“養懶漢”或有勞動能力者不愿退出低保的現象發生。

從制度本身來看，我國低保制度中存在著一些不明確或不合理的規定，容易使一些不該享受低保的人員也長期依賴低保為生。如1999年《城市居民最低生活保障制度條例》雖然提出了受助者的義務，但也僅限于要求“在就業年齡內有勞動能力但尚未就業的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應當參加其所在的居民委員會組織的公益性社區服務勞動”，而對于受助者積極尋找工作和提高工作能力的義務方面則沒有明確的表述。這就會使得某些低保人員以“付出了義務勞動”為由而一直心安理得地依靠低保為生。又如對低保人員的“收入”規定，指出了“共同生活的家庭成員的全部貨幣收入和實物收入”，但是對于可能存在的“隱性收入”（如股票、基金收入等）卻未提及。這導致了部分人員對低保待遇的濫用和依賴。再如配套制度的待遇問題，當前有的地方低保配套政策覆蓋了住房、取暖、子女教育、醫療等方面，其福利待遇的加總甚至超過了低保制度本身，對低保人員有很大的吸引力。有的低保人員就是由于這些配套政策的高待遇而不愿放棄低保待遇。

2014年5月1日開始實施的《社會救助暫行辦法》對這些缺陷進行了部分的完善，透露出了政府預防福利依賴的政策理念：首先，針對促進低保戶就業的不明確規定，《辦法》專門設了一部分規定“就業救助”，明確了“國家對最低生活保障家庭中有勞動能力并處于失業狀態的成員，給予就業救助”。并強制要求“最低生活保障家庭中有勞動能力但未就業的成員，應當接受人力資源社會保障等有關部門介紹的工作；無正當理由，連續3次拒絕接受介紹的與其健康狀況、勞動能力等相適應的工作的，縣級人民政府民政部門應當決定減發或者停發其本人的最低生活保障金”。同時，還出臺了吸納低保戶再就業的鼓勵政策：“吸納就業救助對象的用人單位，按照國家有關規定享受社會保險補貼、稅收優惠、小額擔保貸款等就業扶持政策”。這些規定明確了要求低保戶中有勞動能力者通過積極就業退出低保制度的措施，完善了之前政策中關于“就業”的模糊地方。其次，完善了對低保人員的“收入”規定，把之前的“全部貨幣收入和實物收入”拓展為“家庭收入狀況和財產狀況”。這其中的“財產狀況”就把政策執行環節中的、原來無法納入調查核實的實際經濟狀況考量進來，由此更加完善了政策的規定，明確了模糊之處。

但是從《辦法》中也看出，對于一些專項救助，新政策還依然未擺脫對“低保”制度的依賴。如《辦法》中關于醫療救助、教育救助、住房救助等專項救助，仍把其受益對象首先界定為“最低生活保障家庭成員”或“特困供養人員”。這些專項救助待遇雖然體現了政府兜底貧困人群的多元基本需求，但這樣的救助標準設定也使得這些專項救助制度依然與低保制度捆綁在一起，從而依然容易“吸引”一些有勞動能力者為了享有這些配套福利待遇而停留在低保制度里，不能促使他們退出低保。

從政策的執行來看，低保制度存在著低保對象不易確定的問題。這使得部分有勞動能力而不該享受低保者也容易成為低保的受益者，從而占用了有限的低保資源。隨著《辦法》對“財產狀況”考量的增加，政策執行者需要在對家庭成員“收入狀況”核查的基礎上，增加對家庭資產、隱性收入等“財產狀況”的核查。這將使得準確識別低保對象的操作越來越困難。同時，很多地方政府對低保對象基于動態核查的原則采取了過于嚴苛的核查方式，即受助者有一份收入就計入一筆“財產”，而不考慮受助者的收入是否是長期的，只要其收入累計超過低保標準就要退出低保。其結果可能就使低保對象出于“理性”選擇的考慮而不愿意去工作，因為對他們來說，通過辛辛苦苦從事一份不穩定的工作來獲取一份不高且不穩定的收入，倒不如依賴低保獲得一份較為穩定的收入。

從低保制度的救助理念來看，我國現有低保制度提供的多是物質救助和現金救助。這在很大程度上體現了一種消極救助的政策理念，即低保人員被動地接受物質的或現金的救助。雖然政策設計的初衷包含了促進低保人員就業的美好目標，但從政策執行情況來看，此初衷并沒有很好地得到體現。這種消極的救助方式對于低保人員個人來說，容易滋生和助長等、靠、要的依賴思想。對于一個社會來說則不能激勵人們的工作熱情，形成一個工作和自立的氛圍。《辦法》雖然對此有所涉及，如規定了“發揮社會工作服務機構和社會工作者作用，為社會救助對象提供社會融入、能力提升、心理疏導等專業服務”。但是這一政策具體發揮作用還需要時日，另外更重要的是，還需要政府出臺更具體的政策細則規定，來促進社會工作對低保制度的參與。

三、預防福利依賴，促進低保制度的可持續發展

從福利發達國家的經驗來看，在增進社會福利的過程中，福利依賴問題的出現會構成對社會救助制度的極大危害。更重要的是，由于福利自身的剛性特征，我們不能等到福利依賴問題明確出現并已嚴重的情況下再開始對此進行關注。從我國的情況來看，雖然目前還沒有明確的客觀依據表明我國低保制度中已出現了西方社會所謂的福利依賴現象，但從經驗研究來看，目前確實已經出現了“養懶漢”的現象，尤其是出現了有勞動能力者寧愿吃低保，也不愿積極就業的情況。因此，在當前我國社會救助法制化建設步入關鍵歷史階段的時期，在借鑒西方福利發達國家經驗的基礎上，基于反福利依賴的視角，對我國低保制度的進一步發展進行探析是有重要意義的。尤其是《辦法》首次在“托底線、救急難”的基礎上，明確了我低保制度發展的“可持續”原則。為此，我國低保制度的下一步發展也應把重點置于此，從反福利依賴的視角探索其可持續發展的對策。

從西方的社會救助制度發展經驗來看，在上文學者們提出的反福利依賴對策中，除了“極端主張取消福利”的對策沒有被各國政府理會之外，其他幾種措施都在西方國家的福利改革中得到了體現。相對來說，資產社會政策的內容主要是建立個人賬戶，幫助受助者獲得一份個人資產，以最終脫離貧困。因此這種方式主要應用在了社會保險領域。而對于我國低保制度來說，私有化改革的措施顯然又與我國的社會主義和集體主義的基本價值基礎不符；更重要的是，西方國家自上世紀70年代以來出現的“政府失效”和“市場萬能”假設并沒有在我國得到證實，因此被某些西方學者所奉為神靈的“政府退位”和“私有化”主張并不適合我國社會救助制度的發展。反而是道德、精神救助和工作福利制這兩種措施對我國低保制度的可持續發展具有重要的啟發。基于這一思路，我國低保制度也應關注低保對象的道德和精神救助，尤其是低保對象的工作道德（以工作為本）建設和自立、自主、自助的價值觀培育，應鼓勵低保人員在接受社會救助的基礎上獲得增能，促進自我能力的增長，并通過積極就業退出低保制度，最終脫離貧困。為此，地方政府應通過“貸款貼息、社會保險補貼、崗位補貼、培訓補貼、費用減免、公益性崗位安置”等多種方式方法，積極為低保戶提供就業方面的救助措施。

另外，從政策制訂上，還應繼續優化社會救助項目標準，將其他社會救助項目與低保制度解綁，以使一些專項救助擺脫對“低保”標準的依賴。從上文看出，當前我國在一些專項救助對象選擇機制上，采取了與低保制度捆綁的做法。這一方法雖然由于容易篩選受助對象而具有較高的政策可行性和操作性，但其弊端也是明顯的。根據這一捆綁方法，低保戶在獲得低保待遇的同時就意味著能夠自動獲得教育、住房、醫療等方面的專項救助待遇，而一旦失去低保也就意味著失去其他的專項待遇了。這種“簡化的”受益對象篩選機制不僅容易使低保戶為了保住專項救助待遇而不愿退出低保，而且也容易把那些不具備低保受益資格、但是卻真正需要專項救助的人擋在制度大門之外，同時也可能造成低保戶濫用這些專項救助資源的情況。其結果造成了有需求的人得不到救助，而不需要的人卻能輕易得到救助，從而形成了政策結果的新的不公平。因此，為了使社會專項救助項目與低保項目解綁，政府還需要深入研究每一項具體的專項救助政策，分門別類地制定更有針對性的救助標準，實行分類救助。

對于低保對象的收入和財產狀況審核，則要采取寬嚴有度的原則。目前很多地方都采取了動態核查的辦法，并且有的地方政府為了避免福利依賴，對低保對象的收入狀況采取了過于嚴苛的方法。其結果是適得其反，反而容易導致低保對象干脆放棄就業而長期吃低保的現象。對此，在低保對象的收入和財產審核上，應寬嚴結合，適當有度，基本的原則是鼓勵低保對象通過就業自立，而不再依賴低保為生。在把握基本原則的基礎上，應科學合理地統計、審核低保對象家庭的收入和財產狀況，避免因審核過嚴而造成低保對象因有臨時性收入而喪失低保待遇的顧慮，同時更要避免審核過于寬松而造成不符合條件的人享受救助待遇。同時可考慮建立一套相應的獎、懲制度，對積極參加技能培訓和尋求工作的予以獎勵，而對不積極就業的低保戶則予以相應的懲罰。

最后，徹底轉變傳統救助理念，樹立新型社會救助的理念，變傳統的消極救助為積極救助。在原有的物質救助、現金救助的基礎上，增加服務救助，以從根本上提高低保對象的就業能力。為此，需要充分重視社會工作在社會救助領域的功能作用，發揮社會工作在社會融入、能力建設和心理輔導等方面的優勢，促進低保對象對主流社會的融入，提高其就業、社會適應等發展能力，使其徹底擺脫對低保制度的消極依賴。