行政法視野下政府規制改革的比較研究

王葉臣

（中國人民大學 法學院，北京 100872）

20世紀70年代以來，全球范圍內興起了一場規制改革運動，它由以美、英等為代表的西方發達國家發起，逐步席卷到了包括中、日、韓在內的許多國家。從行政法的視角回顧梳理東西方政府規制改革的不同樣本，比較分析其中的共性規律和不同特點，探析規制改革背后深層次的理論依據，對于我國全面深化改革、加快政府職能轉變和機構改革、推進國家治理體系和治理能力現代化均具有很強的理論和實踐價值。

一、東西方代表性國家政府規制改革比較

規制一詞是個舶來品，源于英文的“Regulation”，并從日本引入我國。根據日本學者植草益的觀點，規制是指行政機關依據一定的規則對企業或其他經濟組織進行限制的行為[1]。從行政法上來講，政府規制，也稱行政規制，是指政府及法律、法規授權的組織，為實現特定的政策目標，運用法定行政權力，通過制定和實施法律、法規、政策等手段，對公民、法人或者其他組織的活動進行的干預和控制活動。一般而言，政府規制包括經濟規制和社會規制，前者主要針對特定的產業，對市場準入、服務內容、收費標準等基本要素進行的規制，后者主要是為了實現環境保護、消費者保護、勞動安全衛生等特定社會目標，而就個體活動所進行的規制[2]。20世紀70年代以來，基于對政府與市場關系的重新反思，也出于對傳統自由主義和凱恩斯主義的批判，東西方國家普遍發起了以規制緩和或者尋求放松規制與強化規制之間最佳平衡為主要目標的政府規制改革，其中美國的不規制運動（“Deregulation”）、英國的民營化改革、日本的規制緩和與韓國的放松規制改革最具代表性。他們與中國的政府改革既有區別又有聯系，反映了處理政府與市場關系的復雜性和規律性。

（一）在改革背景方面，主要是技術革新、經濟危機、政府腐敗。英國是政府規制改革的先驅，也是公用事業民營化的發源地，其最主要的背景是國有企業的嚴重虧損，成為當時撒切爾政府的沉重負擔，隨之在電信、自來水、民航等公用事業領域，掀起了一場聲勢浩大的國有企業民營化浪潮。美國政府規制改革的動因主要是經濟危機，“石油危機”導致美國經濟進入了滯脹階段[3]，引發了人們對凱恩斯主義的反思。比如，卡恩教授就批判到，美國政府的管制，壓制了技術創新，引發了資源浪費，降低了工作效率，提高了生產成本，影響了市場競爭[4]。日本啟動規制緩和的特點是內憂外患，戰后日本的統治型政府規制模式，限制了公平競爭，維護了產業壟斷，導致了產業“空心化”現象，產生了公共財政危機，陷入了長期經濟蕭條，對外則產生了非關稅貿易壁壘，引發了美日等國家的批判[5]。韓國的放松規制運動始于20世紀80年代，當時韓國作為亞洲四小龍之一，經濟規模迅速擴大，開放程度逐步深入，曾經助力經濟騰飛的政府規制對于微觀經濟體的限制日益明顯，特別是因為政府規制所導致的腐敗案件頻發，引起了民眾和企業的廣泛質疑[6]。

（二）在改革路徑方面，主要是分階段推進、分領域實施、依法持續進行。英國的民營化改革，集中體現在將國有企業通過特許經營、股權出賣等各種形式出售給民營企業。美國的不規制改革從1975年取消證券市場股票委托手續費開始，先后頒布了《汽車運輸法》《公共汽車規制修改法》《電信法》《航空業解除管制法》等法律規范，引領重點行業的改革。日本的規制緩和采取了官民協同、計劃推進與試點先行的路徑。在官民協同方面，日本規制緩和主要是依靠官民互動來推進的，比如行政改革委員會的委員長和5名成員，分別來自三菱重工、國民經濟研究協會、大和總研、新聞媒體及勞動組合總聯合會。在計劃推進方面，日本先后5次推出規制改革計劃，比如1995－1997年的《規制緩和推進計劃》，1998－2000年和2001－2003年的《推進規制緩和3年計劃》，2004－2006年的《推進規制改革、民間開放3年計劃》，2007－2010年的《規制緩和推進3年計劃》。在試點先行方面，分地域創建了963個“結構改革特區”，通過特區示范作用，搞活區域范圍內的規制緩和；在行業上推行“市場化實驗”制度，將政府壟斷性行業通過招標委托給民間企業建立示范性事業，帶動行業性的規制緩和[7]。韓國的放松規制運動主要集中在盧泰愚、金泳三和金大中政府時期，1990年成立了“行政規制緩和委員會”，1998年成立了“規制改革委員會”，均由國務總理擔任委員長，直接負責規制緩和改革工作，陸續制定了《關于完善企業活動規制的特別措施法》和《關于行政規制與民愿事務的基本法》《行政規制基本法》。

（三）在改革措施方面，主要是設立權威機構、放松規制手段、重塑政府管理。英國政府規制改革的目標非常明確，就是實現公用事業民營化，手段也非常具體，就是嚴格堅持依法規制，進行了大量的公務事業民營化立法，比如《城市和鄉村計劃法》《英格蘭銀行法》《國家航空白皮法》等，分別設立獨立的管理機構或委員會，主要職能就是制定公用事業管理法規、行政許可和價格審批。具體而言，英國公用事業民營化改革采取了三種主要形式：一是以向社會公眾發行股票的方式出售國有資產；二是取消或者放松新企業進入公用事業的行政法規準入壁壘；三是通過特許經營向私人部門提供可市場化的公共產品[8]。以20世紀90年代為線，美國的不規制運動分為前后兩個階段，前一階段的改革重點是調整政府與社會、聯邦政府與州政府的關系，后一階段則延伸到了政府內部，重點是進行政府內部規制改革，一是放松經濟性規制，收縮政府經濟職能，比如里根政府于1981年制定了第12291號行政令，對工商企業活動管制規章的改革制定了若干條政策寬松原則。二是適度分權，放松對州和地方政府的規制，比如里根政府以整筆補助項目取代分類補助項目，允許地方政府在較為寬泛的范圍內自主使用項目資金[9]。三是改造政府，放松政府內部規制改革，比如1993年美國副總統戈爾發表了《從繁文縟節到以結果為本——創造一個工作更好而花錢更少的政府》的報告（簡稱《戈爾報告》），全面系統提出了聯邦政府層面放松規制的要求。

（四）在改革結果方面，主要是轉變了政府職能、促進了經濟增長、完善了市場法制。英國的公用事業民營化改革還是比較成功的，既避免了國有資產的流失，保護了大眾的利益，又保障了私有財產不受侵犯。比如英國國家電力公司的市場份額從改革初期的48%下降到1998年的12%，電信公司國內一次性通話率從1987年的95.7%上升到1992年的98%[9]。美國不規制運動雖然通過了《政府績效和結果法》，放松了經濟性規制，擴大了地方政府的權利，但并沒有完全實現預期目標，集中體現在政府采購、預算和公務員制度改革沒有取得實質性進展。日本規制緩和不是要取消原有的規制，而是對原有規制措施的再調整，其原有統治型規制的制度慣性和路徑依賴始終存在，典型就是其產業扶持和保護政策始終存在，這也決定了日本規制緩和的不徹底性，其經濟蕭條的大勢沒有完全改觀。韓國的放松規制運動持續三屆政府，并且呈現出逐步深入的態勢，特別是金大中政府吸取了之前規制改革的不足，主動接受企業和市民團體的監督，大幅度改革土地、勞動、金融部門的規制，最大限度地促進經濟活動的自由化和創造性，僅以1998年為例，規制改革委員會從中央政府的11125件規制中廢除5430件，改善2411件，兩項合計占比達到70.5%[6]。

二、政府規制改革的主要理論依據

盡管東西方政府規制改革的具體主張各異，但也還存在一些共性特征，比如目的都是克服市場和政府的雙重失靈，主體都是行政機關，對象多是微觀經濟體，方法主要是法律、法規，方向都是放松規制，釋放市場活力。透過其各種復雜的表象，背后均有著基本相同的思想理論依據，主要有以下幾種：

（一）新自由主義。新自由主義脫胎于古典自由主義，20世紀30年代形成相對獨立的理論體系，到20世紀七八十年代取代凱恩斯主義成為西方經濟理論的主流，并于1990年“華盛頓共識”后上升到國家意識形態層面，其代表性的主張是英國的“撒切爾主義”和美國的“里根經濟學”。該理論最先興起于經濟領域，隨后發展成為包括經濟、政治、社會、文化等在內的龐雜體系，其核心內容包括經濟領域徹底的私有化、完全的市場化，政治領域實行憲政民主，社會領域發展公民社會，意識形態領域宣揚普世價值。具體而言，新自由主義批判國有經濟，主張徹底私有化，認為國有經濟違反理性經濟人假設，存在壟斷性特征，會與民爭利，容易導致生產效率低下，影響市場公平競爭，妨礙國民經濟發展，必須予以徹底私有化。新自由主義鼓吹“市場萬能論”，認為自由市場競爭能夠順利解決所有經濟問題，并實現國家、社會和個人福利的最大化，主張最大限度地減少政府規制，充分發揮自由市場的作用[10]。新自由主義是西方國家政府規制改革的主要思想源頭，為規制改革提供了基本理論依據。

（二）新公共管理理論。新公共管理理論興起于20世紀70年代，代表性人物胡德和歐文·休斯采用經濟學中“經濟人”假設來研究政治學、行政學中的問題，主張追求市場價值導向，注重政府管理的經濟、效率和效果，其基本觀點主要包括：一是政府的職能應當主要定位于“掌舵”而不是“劃槳”，政府的主要任務是制定公共政策，將管理與具體操作區別開來，從而減少政府規模，提高效率，好的政府是善于“治理”的政府。二是政府的公共服務應該樹立顧客或市場導向，政府不是凌駕于社會之上的官僚機構，而是負有特殊責任的“企業家”，公民就是政府的“顧客”，應該給予公民更多的選擇權。三是政府應當廣泛分權或者授權，適應信息技術的發展趨勢，政府應通過民主或者授權的方式將權力下放給社會，因為分權更靈活、反應更迅速、更有效率，社會治理主體應當多元化。四是政府應當重視公共服務的效率、效果和質量，主動、靈活、廉價地及時回應社會需求，注重改善公共服務的投入和產出比，實行內部績效目標管理，為社會公眾提供“物美價廉”的服務。新公共管理運動重新界定了政府與社會、市場的邊界，更加重視政府公共服務的投入和產出，強調采用市場手段提高產品質量，是對傳統行政理論及其官僚政府的巨大變革[11]。

（三）規制俘虜理論。行政的精髓在于裁量，裁量權的必要性和隨意性為規制收買創造了條件。按照施蒂格勒的觀點，規制是一種特殊的商品，政府官員作為供給者，而需求者則是各種社會利益集團，規制是“供求雙方”利益博弈的結果。在市場法則下，規制機構很可能因為規制機構成員與規制對象存在利益關聯，規制機構財物受到規制對象制約，規制對象采取尋租手段等原因而被所規制的社會利益集團俘獲，從而做出有利于規制對象的政策措施。具體表現在，在行政立法環節，響應受規制企業的需求而制定有關的規制政策；在行政執法環節，站在受規制企業的立場上實施規制，而不是出于維護公共利益的目的[12]。規制俘虜理論的最大說服力來自于較為符合真實的規制過程，因而比公共利益理論獲得了更多的贊同。但規制俘虜理論的缺憾在于，沒有最終解釋為何規制者反被被規制者所俘獲，因為受規制影響的利益集團是多元的，最后只能歸結到一種假設，即假設規制是傾向于生產者的。

（四）政府規制成本收益分析理論。該理論認為，政府規制并不是免費的午餐，也是需要付出一定成本的，行政主體應當對所要采取的規制措施進行成本收益分析，只有當預期收益超過投入成本時，才可以采取該規制措施，而且規制措施實施以后，行政主體應當定期進行效果評估，并根據評估效果，及時予以修改或者廢止。成本收益分析理論的典型代表是美國，他們從福特政府開始，對政府規制措施進行成本收益分析，并由管理與預算辦公室、信息與管制事務辦公室進行審核。據統計，1979年至2002年，美國聯邦政府經濟性規制成本由67%下降到29%，社會性規制成本由12%上升到38%，政府規制的價值理念發生了重大變化[13]。比如韓國每一項規制措施都要附上《規制成本及效益比較報告書》，以備規制改革委員會審查。該報告書需闡明，該規制的必要性，有無替代手段，有無規制重復，被規制方的成本效益分析，規制內容的客觀性，規制預算等。

（五）合作治理理論。傳統的公共行政和行政法是建立在公私分立、公私對立理念基礎之上，政府所代表和追求的是公共利益，行政相對人追求的則只是私人利益。然而自20世紀中后期開始，以私人參與、公私合作、公私協商、公私共治為基本特征的公共治理模式日益勃興，傳統的權力—服從模式的行政管理（Government）逐步演變為協商—合作模式的公共治理（Governance），傳統的限權、控權模式行政法逐步演變為以實現治理目標為導向，同時規范公權力和私權利模式的“新行政法”。合作治理在實踐中主要體現在以下幾個方面：一是協商制定行政規則，比如美國1990年頒布了《協商制定規則法》，正式實現了法制化。二是協商頒發行政許可，比如美國1995年克林頓總統發布了一份《重塑環境規制》的文件，美國環保署根據該文件開始了協商頒發行政許可的試驗。三是行政職能外包，即政府將某些公共服務職能，比如供水、供電、公共交通、公共醫療、垃圾處理等，外包給私人企業和個人，比較典型的就是英國撒切爾政府的民營化改革。四是非政府組織設定標準，如貿易協會、消防協會、建筑材料協會、會計師協會等行業協會或其他非政府組織、非營利組織，所制定的各類行業標準、規范，有的通過法定程序上升為國家標準，有的則通過協商程序成為行政規范[14]。

三、對我國下一步全面深化改革、轉變政府職能的思考

根據杜鋼建教授的研究，中國政府規制改革以1998年為界分為前后兩個階段，方式主要有四種，分別是圍繞國企改革、減輕農民負擔、機構改革和審批制度改革[15]。中國政府規制改革的主要動因是高度集中的計劃經濟向市場經濟轉軌，國有企業改革發展困境，民主政治建設快速發展，同時，加入WTO提供了外部刺激。盡管中西方政府規制改革處在市場經濟發展的不同階段，改革的技術基礎也有很大差距，改革的制度文化環境更是迥異[16]。但是通過對比東西方政府規制改革的不同樣本，特別是理性分析其蘊含的理論工具，我們還是可以收獲對我國下一步全面深化改革、轉變政府職能、加大簡政放權力度的有益思考。

（一）有限政府與負面清單。對比東西方代表性國家的規制改革道路，可以發現一個明顯的區別，美英等西方國家具有明顯的自由主義背景，其規制改革在一定程度上可以說是向自由市場的回歸；而日韓等東方國家則具有強烈的政府管制色彩，其規制改革更多地體現了一種政府向社會、向市場放權。無論是向市場回歸，還是向市場放權，其背后共同的規律是要處理好政府與市場的關系，或者說是實現政府宏觀調控與市場自由競爭的平衡。我國的改革開放起步于政府全能的計劃經濟體制，這種體制的典型特點就是“全能型”政府，政府包攬一切，市場競爭被壓縮到了極致。改革開放以來，從“有計劃的商品經濟”到“有計劃的市場經濟”，再到“中國特色社會主義市場經濟”，直到十八屆三中全會提出“市場起決定性作用”，對市場的認識日益深入，市場經濟體制日益完善。與之相適應，作為上層建筑的“政府管理”也在不斷的調整變化，改革開放以來我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年、2008年、2013年進行了七次比較大的政府機構改革，從機構改革先行到將轉變政府職能放在首位，再到十八屆三中全會決定試行政府“負面清單”，有限政府的理念也逐步確立。行政規制是政府管理的主要手段，也是劃定政府與市場界限的規范依據。正確處理政府與市場之間的關系，最直接的就是搞準哪些應當規制，哪些不應當規制，應當這樣規制，還是應當那樣規制。因為如果規制過多過濫，一方面規制成本過高，容易產生設租和尋租，導致政治腐敗，另一方面也會限制市場活力和生產效率，產生高昂的規制成本。在這方面其實我國的《行政許可法》第2章第12.13條已經預留了足夠的空間，并且以列舉加排除的方式，明確了行政許可的設定范圍，凡是行政相對方能夠自主決定，市場競爭可以調節，非政府組織能夠自律管理，事后可以有效監管的，一律不再設立行政許可。這實際上是從行政許可的角度，劃定了政府的“權力清單”。

（二）法治思維與法制手段。比較英美日韓的規制改革，我們可以發現一個共同的特點，就是始終堅持以法治引領改革、以法治保障改革。僅以韓國為例，其《規制基本法》共有5章37條，明確規定了實行規制法定主義，并規定了行政許可、行政處罰、行政強制等若干主要的規制手段。我國現階段的政府職能轉變和機構改革，已經迥異于改革開放初期。過去我國的法制不健全，既有的條條框框主要是舊的理念和黨政機關的政策，改革可以勢如破竹、高歌猛進、“不破不立”。現在我們已經基本建成了社會主義法律體系，經濟社會各領域的法制已經基本建立和健全，再抱有原先那種“改革就是違法”的思維就不應該了。黨的十八大報告明確提出，提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力[17]。改革不要搶跑，一些違反現行法律規范的改革措施要在取得法律授權以后再進行。在這方面，尤其要注意以下三點：一是要進行規制立法，既要對規制措施進行立法，也要對規制改革措施進行立法，確保規制改革進程都在法規范的控制范圍之內，特別是有違現行法律規范的改革試點，一定要先取得立法部門的授權，不得搶跑。二是要依法規制，有了規范性依據，就要嚴格按照法律規定辦事，嚴格依法推進改革，不允許搞“選擇性執法”“變通性執法”，或者“陽奉陰違”“上有政策下有對策”，確保簡政放權持續進行。三是要對規制進行司法審查。當前我國正在進行行政訴訟法的修改，現行行政訴訟法的最大問題是司法審查范圍較小，特別是對于現實中廣泛存在的抽象行政行為，行政相對人無法提起訴訟。行政規制首先是抽象行政行為，其次才是具體行政行為，僅依此考慮，就十分有必要將抽象行政行為納入司法審查。

（三）權威機構與廣泛參與。他國經驗告訴我們，建立獨立權威的規制改革領導機構，是確保規制改革順利進行的重要保障。成功的規制改革機構需要同時具備三個條件：一是權威性，超越一切國家機構、社會團體、企事業單位和個人，代表的是國家的整體利益和長遠利益。盡管各國改革領導機構的名稱不一，有的設立在國會，有的設立在內閣，有的直屬于國家元首，但無一例外都具有很高的權威性，能夠總攬全局、協調各方，推動各項改革措施落實。二是獨立性。獨立性與權威性是緊密相關的，在一定程度上沒有獨立性就沒有權威性。依法設置相對獨立的規制改革領導機構，明確其職責和權力，是各國推動規制改革順利進行的基本經驗。只有獨立的規制改革領導機構，才可能避免出現“政府權力部門化、部門權力個人化、個人權利法制化”，同時避免被規制對象的“俘虜”，確保規制改革的公正性和權威性。三是參與性。正當程序是依法治國的基本要義，尤其強調對參與程序的保障，并在行政公開的基礎上，通過參與程序的設定與運作，盡可能廣泛地聽取具有多元價值觀、處于不同利害關系中的個人以及集團的意見，以求得對各利害關系人之間的利益予以調整[2]。改革是對既得利益的再調整。如果沒有權威而獨立的規制改革領導機構，沒有包括被規制者在內的民主的參與機制，很難真正推行下去。當前我國已經成立了由中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平為組長的中央全面深化改革領導小組及其辦公室，并設立了六個專項小組，應當講權威性、獨立性已經基本具備，但存在的問題也是明顯的。

（四）決策評估與激勵手段。采取激勵型規制改革手段，隨時評估和跟蹤規制措施的實施效果，并根據評估結果及時對規制措施予以補充和完善，這是代表性國家規制改革的成功路徑。對我國而言，長期以來不太注重行政決策的評估，過度依賴統治型行政管理方式，給規制改革帶來了一定程度的路徑依賴。在全面深化改革過程中，一是要建立健全決策評估，根據我國的具體情況，首先，要在法律、法規備案審查環節增加成本收益分析原則和程序，具體而言就是要進行規制措施可行性分析或者經濟社會影響分析，包括社會穩定、物價漲跌、就業促進、財政收入、經濟增長和環境影響等。如果該規制措施所帶來的消極性影響大于積極性影響，就沒有采取此項規制措施的必要。其次，政府法制機構或者行政執法部門要加強對已生效規制措施的效果評估，跟蹤規制措施實施前后的實際影響，分析具體條款在執法過程中的具體成效，發現與現有法律體系之間的矛盾問題，并依此作為制定、修改、執行、補充、完善和廢止的依據。二是要采取激勵型規制手段。所謂激勵型（經濟誘因）規制手段，實際上就是通過經濟手段、市場工具來實現規制改革目標，具體的方法有很多種，比如補助性政策工具，在公用事業外包服務過程中，政府可以根據服務規模、質量提供一定的經濟補助，吸引民營資本進入；比如減免稅政策工具，對于特定老少邊窮地區的扶貧開放，可以實行特殊的稅收減免政策，吸引社會資本進行定點扶貧；比如建立排污權交易制度，針對環境污染的不同情況，對污染企業實行排污權配額制度，建立相應的排污權交易平臺，激發社會參與污染治理的內生動力[18]。

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