河北省公共文化服務體系創新研究

周海鷗

（河北經貿大學 學報編輯部，河北 石家莊 050061）

公共文化服務體系建設是一種新型的公共文化治理模式，旨在滿足人民群眾日益增長的文化需求和適應社會發展的需要。從2005年“十一五”規劃提出“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務體系”至今，政府愈來愈重視公共服務體系建設的普及性、公平均等性、多樣性、公益性和便利性。

對公共文化服務體系內涵及內容的界定，因研究視角不同而存在多種觀點，值得注意的是，隨著公共文化供給主體和供給方式的多元化，公共文化服務體系已經不僅僅是狹義的基本公共文化服務（滿足公共基本文化需求，例如公共博物館，文化館，圖書館等的建設），而是包括了文化惠民工程，文物保護等方面的工作，其范疇近似于“政府為主舉辦的公益性文化事業”。

公共文化服務體系主要包括三個系統：一是基本公共文化服務系統，即為了滿足公眾基本文化需求的基礎設施和基本文化服務建設，例如免費開放的圖書館、博物館和藝術館等，承擔公共文化信息服務的設施例如文化站等，藝術場館，藝術團，藝術活動（例如藝術節，文化交流）以及藝術教育等。二是公共文化資源的保護與創新系統，包括各文化遺產的保護，古籍的整理以及文化的發展繁榮等；三是公共文化服務的保障支持系統，相關的法律政策、資金保障、運行評估監管機制等。

河北省“十一五”以來，公共文化服務體系得以穩步推進，公共文化服務網絡初步形成。進而在河北省文化事業“十二五”規劃中提出，“推動公共文化服務體系可持續發展，努力實現公共文化服務平等均衡覆蓋全社會。到“十二五”末，建成與河北經濟社會發展相適應的公共文化服務體系”①相關數據來源：河北省文化事業十二五規劃，http：／／www.hebwh.gov.cn／fzgh／7766274.shtml，下同。這一目標的實現，需要創新公共文化服務體系建設，一種新型國家、社會互動模式的構建離不開多元主體的互動與參與，國家在發揮主導作用的同時，還需要強化社會的力量，從而形成由國家、社會、群眾和個人多元主體通過互動協同進行社會公共文化治理的新模式。

一、河北省公共文化服務體系現狀分析

（一）河北省公共文化服務體系建設取得的成就

1.公共文化服務基礎設施建設網絡初步形成。“十一五”以來，河北省公共文化服務體系建設穩步發展，公共文化服務網絡和相關設施已初步形成。全省共有文化館和群藝館155個，全省共有公共圖書館146個，鄉鎮綜合性文化站有1 902個，其比例占全省鄉鎮總數的97%；街道辦事處文化站有186個，其比例占全省街道辦事處總數的70%；城市社區文化中心有193個，社區文化活動室有868個。在1 557個鄉鎮綜合文化站中，有1 133個文化站已完成新建和改擴建任務。全省總共有92個紀念館和博物館。有500余個文化廣場具有一定的規模和功能。

2.文化信息資源共享工程的建設取得了令人矚目的成果。全省共建成44 000余個各級中心（技術平臺）和基層服務點，初步形成了省、市、縣、鄉鎮（街道）和村（社區）的服務網絡架構。整合、購買和自建數字化文化資源的容量已達到74.5TB，建成了符合基層群眾需求的、實用性較強的瀏覽分布式文化信息資源庫群，其中包括舞臺藝術和圖書期刊等，為數字圖書館的建設和發展奠定了基礎。

3.非物質文化遺產的保護工作取得了豐碩的成果。首次完成了全省范圍內的非物質文化遺產的普查工作。11個社區市和172個縣、市、區均建立了非遺項目名錄，建立了河北省非物質文化遺產檔案資料數據庫，出版了一系列研究成果。

4.基層文化事業繁榮發展，服務范圍不斷拓展。文化為基層服務方面，實施了流動舞臺車工程，送書下鄉工程。各級群藝館、文化館（站）積極開展基層文藝輔導基地創建等活動為農村和城市社區培養了一大批業余文藝骨干。群眾性文化活動進一步活躍。

5.文藝全面繁榮，優秀文藝作品、藝術精品供給量顯著增加。“十一五”期間，全省獲得中宣部“五個一工程獎”、文化部“文華獎”、中國戲劇“梅花獎”和其他國際國內重大比賽獎項388項（人次）。

（二）河北省公共文化服務體系建設存在的問題

即使河北省的公共文化服務體系的建設和發展已經取得了一定的成就，但是從總體上看，河北省公共文化體系尚不健全。主要表現在公共文化服務仍然短缺，這種短缺不僅僅是數量的短缺，更多的體現在公共文化服務的供給與人民群眾日益增長的精神文化需求的不平衡方面。

1.文化基礎設施家底薄，基礎差，建設不平衡。全省文化基礎設施建設差距較大，參差不齊。達到國家評估定級標準的縣級文化館占比僅為28.5%；達到國家評估定級標準的縣級圖書館占比為54.8%。全省鄉鎮文化基礎設施薄弱，難以滿足農民日益增長的文化需求。盡管全省鄉鎮綜合文化站占全省鄉鎮總數的97%，也實現了村村有圖書室，但是筆者在農村調查發現，大多文化站形同虛設，沒有專門人員管理，不組織活動，農民甚至不知道有這些機構。由于觀念、經濟因素的制約，各地文化基礎設施的建設差別也很大，特別是縣級文化館和圖書館建設差別較大。

2.公共文化體系建設投入總量較低，經費保障機制不完善。近幾年來，盡管河北省公共文化事業的經費和資源的投入均呈現快速增長的趨勢，但是由于歷史欠賬多、基數小和比例低等因素的影響，公共文化體系建設投入的總量低，增長速度仍大大低于財政支出的增長速度。由于政策規定中央財政和省級財政規定了經費支出的比例，中央下撥經費落實以后，省、市、縣三級承擔經費的比例沒有明確，經費保障機制不完善，特別是市、縣級財政的配套建設經費難以落實，縣鄉級文化建設經費沒有固定來源。

3.基礎公共文化機構公共文化基礎設施依然薄弱，運轉存在較大困難。廣大農村和經濟欠發達地區表現的更為突出。文化館（站）經費緊缺，圖書館（室）缺乏購書經費導致不能盡快更新圖書，公共文化場地設施形同虛設或挪作他用現象較為突出。

4.公共文化服務的需求和供給矛盾日漸突出，公共文化服務總量不足以及質量不高，難以滿足人民群眾日益增長的對文化的需求。導致供給不足的主要原因是多方面的，一方面，由于投入不足，導致公共文化服務資源短缺，公共文化服務產品單一、價格偏高，導致群眾參加文化活動缺乏興趣。另一方面，由于公共管理中存在條塊分割、多頭管理等現象，使得公共文化資源分別屬于不同部門，從而造成部分資源的浪費與閑置。此外，公共文化產品供給導致的突出問題是公共文化產品分配不均，農村的公共文化服務缺口較大，農民及城市弱勢群體文化生活比較匱乏，與強勢群體所享有的公共文化服務相比存在較大的反差。

5.公共文化服務體系存在人才短缺和隊伍不穩定等問題，在鄉鎮和村一級甚至缺乏專職人員。公共文化服務體系中經費短缺是導致人才匱乏的根本原因。另外由于體制機制等原因（例如編制、職稱等）使得留人難，直接影響到了隊伍的穩定性。

二、河北省公共文化服務體系模式的創新——內生型多元互動公共文化治理模式

公共文化產品及服務的供給是公共文化體系建設的關鍵核心問題，公共文化服務體系模式的選擇，是政府文化治理模式在國家和社會互動中形成的[1]。公共文化服務體系模式的選擇解決的問題有三個：一是公共文化產品如何供給，即公共文化體系服務的方式是什么？二是，供給什么？即公共文化體系服務的內容是哪些？三是，成效如何？即公共文化體系服務的績效如何？

（一）“內生型”公共文化服務體系模式的創新

新型公共文化服務體系的建設和創新是基于當前社會政治生態的文化治理回應。公共文化服務體系的建設分為兩個方面：一方面是文化體制改革中的文化事業市場化導致的基層公共文化服務的衰敗，另一方面是政府職能向服務型政府轉變帶來的公共文化服務體系建設的新機遇。“內生型”公共文化服務體系模式，即高效、科學、合理地啟動有限的財政資源，激活和充分利用現有的公共文化資源，構筑激發內生動力的相關機制和措施，加快公共文化服務體系建設的一種新模式。

1.“內生型”公共文化服務體系建設首先要激活現有文化資源，為現有文化資源注入靈魂，也就是說，利用河北省深厚的歷史文化積淀、紅色景區以及優秀的民間藝術（非物質文化遺產）進行整合和開發，在供給方式、服務內容等上注入以社會主義核心價值體系為主流價值的內在價值導向。在社會主義核心價值體系的引領下，建設、發展和繁榮各種社會公共文化，有助于實現文化對社會的整合，有助于促進社會的和諧與文明。

2.盤活文化實體資源與資產，在財政資源緊張的情況下發揮出有限財政資源的最大效能。通過創新的方式對原有的公共文化場館和公共文化服務的軟硬件環境進行改造和提升；創新公共文化網絡建設，提高數字化比例；以資金扶持為手段，提升農村和城鎮閑置場所，改造成公共文化服務場所；創新群眾文化活動模式，例如把社區公共文化資源與企事業單位文化資源進行共享等。這些創新的宗旨就是激發內生動力。

3.充分發掘公共文化資源的潛質和實力，突破公共文化服務城鄉二元制的供給模式，讓文化資源真正流動起來，提高文化資源的利用效率，避免重復建設。

（二）公共文化服務體系多元互動的治理模式

隨著改革的不斷推進，我省逐漸形成了文化事業單位自主創收加財政撥款的模式，這種模式雖然改變了原有公共文化供給的低效模式，減輕了財政的壓力，但是也有一定的弊端，例如普遍存在文化建設的短視行為，缺乏全盤和長期規劃，缺乏發展后勁等情況。解決這些問題，就需要對傳統文化治理模式進行創新。

構建新公共文化服務體系需要大量公共文化資源的投入，這僅僅靠有限的財政投入是不夠的，必須要激發社會力量參與公共文化體系建設。因此新的公共文化服務體系，是一種多元互動的綜合性文化治理模式，形成政府主導多方參與的公共文化供給新模式。

理順政府、市場和社會力量之間的關系。政府在發揮公共財政基礎作用時，通過減免稅收，榮譽鼓勵等吸引鼓勵社會資金、資源進入公共文化體系。通過合理、有效的配置文化資源，從而形成多元互動、廣泛參與和合作互補的新型公共文化服務體系。例如，大型企業和事業單位一般都有職工社區，企業文化活動向社區拓展，既可以實現企業文化建設的效用最大化，又可以減少對公共文化資源的經費投入。再如，普遍存在社會資本投資的電影院是公共文化設施的重要組成部分。另外要鼓勵推動繁榮民間文藝組織，推動民間文藝組織與社會互動。

三、創新河北省公共文化服務體系的路徑

實現內生型多元互動公共文化體系的新模式，需要創新供給主體，創新財政投入方式，創新運行機制。

（一）供給主體創新——公共文化服務建構主體的多元化

現代公共管理科學認為，服務型政府提供公共服務應該采用包括政府、社會、市場和社會個體參與的多元化供給模式[2]。這既有利于公共文化資源的高效配置，又能降低政府的財政壓力，實現公共文化產品的有效供給。

我省現行的公共文化服務體系依然是以政府主辦為主，其主要原因在于主要以財政保障的方式進行公共文化資源的投入，鼓勵個人和社會充分參與到公共文化服務體系建設中的相關政策缺失或不到位，導致社會各方參與公共文化共建的合力不夠。因此，應激發多元主體參與公共文化建設的積極性和創造性，對多種資源進行合理整合和有效利用，凝聚社會各方力量參與和推動公共文化服務體系的建設。

1.公共文化體系建設中，政府是主體，以公共財政為支撐，以財政支持的原文化事業單位為骨干。應進一步加大財政投入，對現有文化實體資源進行改造升級，例如對現有公共文化設施的改造和提升；進一步強化和整合公共文化網絡。

2.鼓勵、扶持社會各界、民間團體和公民個人舉辦公益性文化事業。公共文化體系建設過程中要創新投入競爭機制，將公有、民營和股份合作制引入公益性領域。此外，應積極引入市場機制，加強和促進公共文化部門的良性競爭，從而提高公共文化的服務質量和服務水平。

3.扶持現有自發成立的民間藝術團體，通過向民間藝術團隊購買服務達到資助繁榮群眾業余文化生活的目的。河北城鄉活躍著大量的民間業余文藝團體，有的民間業余文藝團體還肩負著非物質文化遺產傳承的責任。鼓勵、資助這些團體，不僅有益于藝術的傳承，而且由于他們扎根基層，來自民間，能夠進一步豐富人民群眾的文化生活。

4.企業和社區互動，需要鼓勵企業積極參與到社區的公共文化服務中去。引導企業參與到職工社區公共文化建設中，一方面有利于企業文化的擴展，另一方面豐富了社區群眾的業余生活，社區群眾，特別是企業職工在接受文化熏陶的同時，企業和社會的文化價值得到了潛移默化的傳播。

（二）投入方式創新——公共文化服務體系建設投資主體的多元化和政府投入方式的創新

在公共文化服務體系的建設和發展過程中，政府管理應由過去的具體管理轉變為宏觀管理，用市場調節的手段發揮財政投入的最大效用。在增加公共文化服務投入水平，增加文化設施和公益性文化事業單位的投入和扶持政策的同時，應該改革傳統的財政撥款模式，創新投入方式。

1.以間接投入代替直接投入，通過資助文化項目、文化活動和文化機構，高效靈活地運用公共文化資源。這就需要進行文化事業單位的改革，把文化事業單位推向市場，增加公共文化資源的造血功能。向文化事業單位購買項目，按照市場經濟規律運作，可以提高公共文化服務的供給績效。

2.以向民間藝術團體購買服務的方式對民間文化資源提供資助。這也是市場運作的手段。通過購買服務提供給人民群眾，不僅能夠彌補公共文化服務資源的不足，還有利于傳承民間藝術。

3.全面拓寬公共文化事業的投資渠道，實現投資主體多元化發展，增強公共文化服務體系的構建能力，更有效地推進公共文化服務事業的建設和發展。通過相關法規和制度政策，進一步完善鼓勵投資公共文化服務體系建設的稅收減免、融資支持等鼓勵社會力量參與文化資源建設的投資。

（三）運行機制創新——構建上下信息暢通，質量水平提升，互動參與的公共文化服務體系運行機制

1.建設和運行公共文化服務體系。以人民群眾的公共文化需求為出發點和落腳點，改變傳統公共文化單一的供給模式，暢通渠道，讓人民群眾積極參與到公共文化服務體系的建設中來，形成互動。在政府、社會、群眾的互動中，形成一個以人民群眾需求為供給目標的、政府主導、多元互動和群眾參與的動態的公共文化服務體系管理運行機制。進一步健全群眾文化的需求反饋機制。

2.在公共文化服務體系建設和運行的過程中，應逐步建立和完善質量提升機制。通過健全公共文化服務體系，實現城鄉統籌，布局合理，重點建設城鄉基層文化設施，將流動和數字化文化設施列為補充的文化設施網絡；提升公共文化產品的供給質量提供多樣化的公共文化產品，豐富公共文化產品的層次性，不僅有精品、品牌力作，還要有貼近群眾的民間藝術創作、通俗文化“小品”。

3.探索公共文化服務的便利性。在公共文化服務體系運行中，應創新服務機制，提高公共文化服務的便利性，探索人民群眾，特別是特殊群體、困難群體如何更方便、快捷、經濟的享受公共文化的服務。例如，有效利用新興的信息網絡技術，著力推進公共文化服務體系的信息化和網絡化建設，使公共文化服務覆蓋面積更大、影響力度更強，從而提高公共文化管理和運行的水平，最終實現服務質量的提升。

四、公共文化服務體系創新的保障機制

建設與創新公共文化服務體系，應堅持公共文化服務的公益性、基本性、均等性和便利性[3]，以公共文化服務均等化和全覆蓋為目標，推動公共文化服務體系的可持續發展。因此，政府必須從政策、資金、技術、人才等方面提供保障。

一，完善法規政策，營造促進公共文化服務體系建設的政策環境，促進公共文化產品供給的多元化。制定和完善法規、規章，逐步建立突出地方特色、具有可操作性的地方文化政策法規體系。此外，建立健全各種鼓勵社會各界力量充分參與公共文化服務的政策，例如獎勵政策、優惠政策、稅收減免政策等。

二，加大資金保障力度。通過提高政府資金投入來帶動社會多方的投入，形成穩定的公共文化服務投入機制。

三，加快人才培養、加強人才隊伍建設。應盡快改變當前公共文化服務體系中人才缺乏，特別是基礎公共文化服務隊伍中人員老化、專職人員缺乏的情況。加大人才引進力度，鼓勵高校畢業生到基層從事公共文化服務，完善藝術教育體系，加強文化事業專業培訓工作。

四，進一步深化文化體制改革，健全公共文化機構的職能和公共文化服務提供單位的市場化運作。通過市場競爭的方式來提高公共文化服務的績效。

（本課題負責人：周海鷗；課題組成員：羅竹蓮、王海燕、李建國、張忠鳳、戴林玥）

[1]尚志華.吉林省公共文化服務體系創新研究[D].長春：吉林大學，2008.

[2]楊琳瑜.和諧社會視角下公共文化服務體系建設的機制創新[J].內蒙古農業大學學報：社會科學版，2010（3）：232－234.

[3]張都愛，構建公共文化服務體系促進 公共文化服務均等化[J].保定學院學報，2012（3）：20－24.