積極推進預算績效管理 切實提高財政理財水平

●閆觀斌 魏建華 孔凡忠 鄭江芹 李祥兵

積極推進預算績效管理 切實提高財政理財水平

●閆觀斌 魏建華 孔凡忠 鄭江芹 李祥兵

從預算績效管理的必要性、理論依據、模式選擇、如何推進等方面進行了認真研究，特別結合我國的實際，提出了適合國情的預算績效管理模式。

預算績效管理 績效管理模式 推進

預算績效管理不僅是當前財政部門的中心工作，也成為社會各界逐步關注的熱門話題。支持者有之，懷疑者有之；探索者有之，觀望者有之。本文從預算績效管理的必要性、理論依據、模式選擇、如何推進等方面進行了認真研究，特別是結合我國的實際，提出了適合國情的預算績效管理模式。

一、我國預算績效管理的歷史演變及對“績效預算”表述的更正

2003年，財政部出臺了《中央級項目支出績效考評管理辦法》，明確了中央部門的項目支出績效考核范圍和具體考核措施，該辦法適用范圍較窄，僅限于中央部門的項目支出。2005年，財政部出臺了《中央部門預算支出績效考評管理辦法》，適用范圍不僅包括了項目支出，而且還包括了基本支出，比2003年的管理辦法有了較大突破。2009年財政部出臺了《財政支出績效評價管理辦法》，適用范圍不僅包括中央部門，而且還包括地方各級財政及其預算單位，這也是首次以官方名義就績效評價工作出臺的規范性辦法。2011年，財政部出臺了《關于推進預算績效管理的指導意見》，績效管理不再僅限于績效評價，而是明確要將預算績效管理貫穿于預算編制、預算執行、結果反饋等全過程，即“預算編制有目標，預算執行有監控，預算完成有評價，評價結果有反饋，反饋結果有運用”的有序循環。2012年財政部印發《預算績效管理工作規劃（2012-2015）》。2013年4月財政部又印發了《預算績效評價共性指標體系框架》。從財政部推廣情況來看，我國預算績效管理先后經歷了項目支出績效考評—績效評價管理—預算績效管理三個階段。

幾乎與財政部同步，各地也就預算績效管理進行了大膽探索。2001年湖北省恩施市選取了5家單位進行績效評價試點，拉開了我國財政支出績效評價試點工作的序幕。2004年8月廣東省財政廳等部門聯合制定了《關于印發{廣東省財政支出績效評價試行方案}的通知》，這是較早在全省大力推進績效評價工作的。此后，上海、湖南、河北等省市紛紛跟進。

從以上我國預算績效管理的歷史演變看，績效評價和績效預算這兩個概念已不能涵蓋目前工作實際內涵，績效評價和績效預算的提法已稍顯落后于財政形勢發展，特別是與財政部2011年以來出臺的三個文件不相協調，準確地表述應是“預算績效管理”。鑒于此，下文我們統一采用“預算績效管理”這一概念，盡力回避績效評價和績效預算這一提法。

二、積極推進預算績效管理，切實提高財政理財水平的必要性

1.加強預算績效管理是深化行政管理體制改革的迫切需要。加強財政預算績效管理是我國深化行政管理體制改革，打造“責任政府”和“服務型政府”的有效舉措，是政府績效管理的重要組成部分，也是提高政府行政效率的有效手段。加強預算績效管理對切實增強政府工作人員效率觀念，建設績效政府具有重要的意義。多年來，我國在傳統政府治理框架以及投入控制型預算模式下，政府行政運作一直表現出低效率，甚至出現無效益、浪費等問題，由此引致的稅負增加、財政低效益、管理落后和民眾信任危機就成了我國推行績效預算的直接動因。這一動因也決定了遏制政府開支迅猛增長的勢頭，提高公共服務質量，改善政府效能，進而提升公眾滿意度已經成為我國政府政治改革的主要目標。預算績效管理改革在我國的興起既是順應經濟社會發展和政治治理模式變遷的需要，也是新公共管理思想在預算管理領域實踐的必然。

2.加強預算績效管理是完善公共財政管理體制的必然要求。截至目前，我國財政基本建立了以部門預算、國庫集中支付、政府采購、支出績效管理、財政監督和非稅收入管理等六項制度為框架的財政管理體制，公共財政管理體制基本成型。但是，隨著經濟形勢和財政事業的不斷發展，一些制度亟待改革和完善。主要問題集中在如何科學分配和有效使用財政資金兩個方面。在這兩個方面，雖然我們也實行了部門預算、國庫集中支付以及政府采購制度等等，但一些深層次的問題未能觸及，這些問題歸納起來就是未能徹底實行預算績效管理。近幾年來，黨中央和國務院也多次提出要完善預算制度，推進預算績效管理，進一步深化財政體制改革。黨的十六屆三中全會提出“建立預算績效評價體系”，之后,在《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中明確提出了深化預算編制制度的改革,完善執行機制,加強審計監督,建立績效評價體系等要求。黨的十八大以來短短的一年時間，黨中央和國務院在不同場合、不同媒體也多次提出要深化財稅體制改革，要求建立公共財政管理體制。而建立公共財政管理體制的突破口和切入點就是全面實行預算績效管理。

3.加強預算績效管理是實現財政科學化精細化、管理的重要保障，是提高財政資金分配科學性、公平性和財政資金使用有效性的最有效的手段。目前，我國財政管理離科學化、精細化要求還存在較大差距。主要表現在：預算編制比較粗放，與政府部門履行責任目標聯系不緊;預算執行缺乏預期科學導向，存在一定的隨意性和盲目性；項目資金監管松懈，資金使用效率不高；項目評價體系不完整，評價結果與預算安排脫節等。在財政支出分配方面缺乏科學合理的配置依據和標準、資金配置不規范、不透明；上下“博弈”、討價還價；地區之間、部門之間、項目之間苦樂不均；資金短缺與資金浪費并存等。通過加強預算績效管理，將政府部門公共服務所需經費分解為可考核的績效目標，結合上年績效目標及績效結果，編制合理的年度資金分配預算，從而實現財政資金分配的科學性和公平性。通過設立政府支出績效目標，并用來考核衡量政府主管部門業績，從制度上建立起政府主管部門財政支出責任約束機制，有利于抑制政府部門之間普遍存在的爭資金、上項目的需求沖動；有利于建立正確的激勵機制，打破政府部門支出利益格局，減少無效和低效支出。正如一位西方學者說過的那樣，預算是政府的血液和生命，如果我們不說政府應該怎樣做，而說政府預算應該怎樣做，就可以更清晰地看出預算在政府治理中的作用。

4.加強預算績效管理是對新時期反腐倡廉的有力支持。當前，我國的反腐倡廉工作進入了一個新階段。從最初的“八項規定”和“六項禁令”到現在的《黨政機關厲行節約反對浪費條例》，表面看是反腐倡廉工作，實際上也是財政資金的績效管理工作。財政資金管理好了，或者說我們對財政資金實行了績效管理，那么奢侈浪費現象就會少得多，奢侈浪費現象少了，反腐倡廉工作就輕松得多。另一方面，如果我們對每個項目的財政資金實行了績效管理，設定了績效目標，那么紀檢監察部門就可以按此線索，順藤摸瓜，輕易地找出“老虎和蒼蠅”?？梢哉f，預算績效管理與反腐倡廉是相輔相成，互相促進的。

三、實行預算績效管理的理論依據

任何實踐活動都需要科學理論的指導或指引，作為財政改革的重頭戲，預算績效管理更需要強大的理論支撐。如果預算績效管理缺乏必要的理論依據，就不會被部門所接受，那么該項改革就不會順利推進。從現代社會學和經濟學的角度看，預算績效管理具有充分的理論依據，公共產品理論、公共選擇理論、委托代理理論和新公共管理中的3E理論均為預算績效管理提供了強大的理論支撐。

公共產品理論是公共財政的基礎理論之一，該理論認為政府是公共產品的提供者，由于公共產品受益上的非排他性和消費上非競爭性，所以在提供公共產品的過程中會出現效率大小的問題，甚至還會出現支出“越位”或“越權”的情況?；诖耍伯a品理論認為應對公共支出實行績效管理是和必要的。

公共選擇理論認為政府部門（預算單位）是以追求預算規模最大化為目的，而與政府部門（預算單位）產出績效大小是無關的。因此，對部門安排多大的預算規模，是否設置產出目標，就成為很有必要的問題。該理論與公共產品理論一并成為公共財政的兩大基礎理論之一。

委托代理理論認為財政資金屬于公共資金，所有權屬于納稅人，分配權在財政部門，使用權在各單位。這樣，納稅人就成為委托人，財政部門成為代理人，納稅人委托財政部門用好管好財政資金。同時，財政部門與預算單位之間又形成一種代理關系。這樣就形成兩種委托關系。由于委托人與代理人之間信息的不對稱，使得代理方側重于投入而忽視產出及效果。因此，績效管理顯得很有必要。

新公共管理中的3E理論提出了“經濟性（efficacy）、效率性（efficiency）和有效性（effectiveness）三者之間有機結合的公共支出績效管理模式，該理論是公共支出績效管理的理論基礎和重要原則。該理論認為政府支出要講求經濟性，即節約性，爭取較少的投入辦成較大的事；政府支出也講求效率，也就是注重投入與產出之間的比例關系；同時也關心公共支出預期目標與實現程度及實際的影響，如政策目標的實現程度和公眾的滿意程度等（即效果性）。3E理論不僅為預算績效管理提供了理論指導，也提供了技術操作層面的指導。

從以上四項理論可以看出，實行預算績效管理有多種理論支撐，這為我們大張旗鼓地宣傳績效預算管理，大膽推進預算績效管理奠定了堅實基礎。

四、實行預算績效管理的模式選擇

現實很緊迫，理論很充分，那么在我國該如何推進預算績效管理，實行何種模式，如何選擇突破口和切入點卻是需要我們認真思索的。

從國外開展預算績效管理模式看，主要有四種模式可供我們選擇和借鑒。

1.美國模式。美國與1993年頒布了《政府績效與結果法》，將政府支出績效管理上升為法律范疇。模式可概括為“以公民為中心，以結果為導向，以市場為基礎，國會立法，政府主導”。數十年來，美國政府一直致力于預算績效管理，作為改革的核心工作加以推進。美國模式側重于法制化。

2.英國模式。1983年英國頒布《國家審計法》，明確規定“可以對凡使用公共財產履行其職能的任何部門、領導或個人工作的經濟性、效率性和有效性進行檢查。”英國模式側重于績效審計。

3.澳大利亞模式。澳大利亞于1997年以來，相繼頒布《公共服務法案》、《財政管理與責任法案》和《審計長法》等一系列法案，進一步完善了政府部門的公共財政責任管理力度，使結果導向的政府部門績效預算管理制度進一步健全。澳大利亞模式側重于將政府各部門的職能和事業與財政資金的供給范圍和規模聯系起來。

4.新西蘭模式。新西蘭于1989年開始相繼頒布《公共財政法案》、《履用合同法案》和《公共財政責任法》，都不同程度地強化了政府各部門及其執行機構的公共財政支出責任及其績效管理權限。執行部門要簽訂績效協議。在績效結果與下年度預算有機結合方面，新西蘭是做得較好的一個。新西蘭模式側重于簽訂績效協議。

以上四種模式各有特色，完全照搬任何一種模式都是不符合實際的。借鑒國外經驗，結合國內實際，我們應選擇的模式應該是這樣的：第一，把預算績效管理上升到法律范疇。借《預算法》修改的契機，應專門明確預算績效管理的內容，將預算績效管理的實施主導部門、責任主體等予以確定。這樣一來，推進預算績效管理就有了法律依據，這也是上述四國模式都具備的一個顯著特點。第二，借鑒新西蘭的做法，政府與預算單位簽訂預算績效管理協議，并將此項工作納入政府目標考核體系。目前，各級政府與下屬職能部門每年都簽訂年度目標責任書，將職能部門的工作納入到目標管理。將預算績效管理這一事項納入目標管理是可行的。第三，明確預算單位（部門）為績效管理責任主體，對本單位的績效管理工作負責。第四，將財政部門作為預算績效管理的具體組織實施部門，牽頭組織實施工作，在法律框架內，制定一系列具體的規范性制度，負責指導預算單位績效管理工作，負責制定評價指標，負責考核預算單位實施情況。概括起來就是：人大立法（修訂預算法），政府主導（簽訂績效協議），部門執行（實施具體項目），財政考核（制定考核指標，組織考核評價）。

五、實行預算績效管理的切入點和突破口

1.充分認識實行績效預算的艱巨性。預算績效管理雖然顯得迫切和必要，但作為一項新生事物，還不一定完全被社會認同，實施起來有一定的難度和阻力。需要我們給予高度的重視和認識。

（1）來自預算單位的阻力。預算績效管理不僅是一次財政管理制度改革，而且還是一種政治變革。它首先將引起政府決策機制的根本性轉變，要求政府在安排財政資金時，處處以效果為中心，徹底改變以“養人”為目的、以“辦事”為假象的無效做法。如果沒有這種轉變，實行預算績效管理就不可能。其次是實行績效預算會削減一部分行政機構的開支，甚至有的長期人浮于事、職能和績效不明顯的行政機構將會有撤消的可能，因而必將損害這些部門的既得利益，自然會遇到來自有關部門的種種阻力。

（2）來自預算績效管理本身的方法性問題。預算績效管理的關鍵是效果，但效果不是目的，而是根據效果據此安排的預算。因此，預算績效管理本身存在三個難點。一是如何確定政府各部門的績效指標，并建立與之適應的考核體系。二是如何將部門的績效指標與預算有機地結合起來。三是如何將部門預算的績效化與部門之間的管理水平、服務水平共同提高結合起來。國外對這三個問題已有成功經驗和做法，指標也制定得非常詳細和具體。但這些對我們來說幾乎還是一片空白，尤其缺乏全國性的具有普遍指導意義的指標。一些地方雖然探索性地做了一些工作，但這些指標是否可行、科學，還未能給予全面的對比分析和論證。這些困難需要我們給予足夠的認識。

2.實行預算績效管理的步驟。雖然實行預算績效管理有一定的難度和阻力，但實行預算績效管理所要做的前期性和協調性工作已經到位。特別是現在部門預算的觀念已深入人心，得到各預算單位的認可，基本的方法已被掌握；預算內外資金基本上已納入到預算中；政府采購和國庫集中制度業已初步建立。雖然，預算績效管理還未進入立法程序，但我們可以大膽嘗試，靠實踐來推動立法。我們應抓住當前財政形勢發展的有利時機，把預算管理工作推向一個新的階段。就是堅持“頂層設計與基層試點”相結合的原則，同步推進。

（1）頂層設計。國家財政部負責制定預算績效管理的規章制度，當務之急是制定考核評價指標，指導全國地方財政開展具體工作。雖然財政部已引發了《預算績效評價共性指標體系框架》（財預2013[58]號），但這些共性指標太過宏觀，對具體項目指導意義不大。我國政府部門較多，職能差別較大，各自的項目不完全相同，急需一部微觀的具體的考核評價指標體系。只有微觀的考核體系，預算單位才能比照模仿，逐步推進。鑒于此，我們結合財政部《2013年預算科目》和部分省市績效評價指標，草擬了《預算單位具體項目績效評價考核指標體系》，作為本課題的附件，此處不再多敘。

（2）基層試點。具體步驟是有選擇性地在部門或行業內進行預算績效管理試點，然后再逐步推廣到各部門，這應是實行預算績效管理的穩妥做法。具體來說應采取三步走的做法：

首先，選擇環衛、城建兩部門先行試點。從國外及我國部分城市的做法來看，這方面已有成熟的經驗和做法，值得我們借鑒和學習。如青島市，早在幾年前，就對街道清掃服務這一項目實行了績效管理，通過競爭招標方式，面向原環衛部門和社會上的清潔公司及個人，公開招標，最后承包給中標人負責。這些做法明顯地降低了財政支出。對于這些成熟的經驗，只要我們積極借鑒，是能夠大力推開的。

第二，在環衛、城建部門試行成功的基礎上，開始擴大第二批試點單位。這一批單位應是業績可以衡量，具有量化的成果指標的事業單位或部門。主要有：教育、衛生、農業、林業、水利、體育等。

第三，在第二批試點成功的基礎上，在所有預算部門全面推行預算績效管理。

[1] 張雷寶.地方政府公共支出績效管理研究.浙江大學出版社，2010

[2] 馬國賢.中國公共支出與預算政策.上海財經大學出版社，2001

[3] 張少春.政府公共支出績效考評理論與實踐.中國財政經濟出版社,2005

（作者單位：河南省新鄉市財政局 河南新鄉 453000；河南省績效預算課題組，課題組成員：閆觀斌 魏建華 孔凡忠 鄭江芹 李祥兵；課題組負責人：閆觀斌，執筆：鄭江芹）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）01-075-03