《社會保險法》實施過程中存在的問題與對策建議

●蔡樹峰

《社會保險法》實施過程中存在的問題與對策建議

●蔡樹峰

《社會保險法》是中國特色社會主義法律體系中起支架作用的重要法律，是一部著力保障和改善民生的法律。它的頒布實施對于建立覆蓋城鄉居民社會保障體系，更好地維護公民參加社會保險、享受社會保險待遇的合法權益、促進社會主義和諧社會建設具有十分重要的意義。《社會保險法》于2011年7月1日正式實施兩年來，各級人力資源和社會保障部門不斷加大工作力度，認真貫徹，全面實施，取得了明顯成效，但也遇到一些新情況和新問題。文章對此進行了探討。

社會保險法 實施過程 問題 建議

一、《社會保險法》實施的效果

從宏觀層面看，《社會保險法》的頒布實施使我國社會保險制度發展全面進入法制化軌道。《社會保險法》規范了社會保險關系，規定了用人單位和勞動者的權利與義務，強化了政府責任，明確了社會保險行政部門和社會保險經辦機構的職責，確定了社會保險相關各方的法律責任；《社會保險法》確立了廣覆蓋、可轉移、可銜接的社會保險制度，從法律上破除了阻礙各類人才自由流動、勞動者在地區之間和城鄉之間流動就業的制度性障礙，有利于形成和發展統一規范的人力資源市場；《社會保險法》進一步規范明確了勞動者和用人單位的社會保險權利義務關系，有利于促進勞動關系的穩定與和諧。

從微觀層面看，《社會保險法》實施成效主要體現在以下幾個方面:一是有力地促進了社會保險制度改革和發展，加速推進城鄉居民養老、城鄉居民醫療保險制度建設，在很短的時間內實現了制度全覆蓋。二是短時間內使全國的參保人數迅速增加, 2012年城鎮職工養老保險參保人數比2010年增加4700多萬人，城鎮醫療保險，包括城鎮居民醫療保險參保人數增加了1億人，其他“三險”參保人數也大幅增加。三是短時間內五項社會保險基金收、支、結余都大幅度地增長，年增幅均超過了50%。四是通過多種渠道解決歷史遺留問題，將過去遺留下來的數以百萬計的國有企業、集體企業等各類企業職工納入了養老、醫療、工傷保險統籌范圍，保障了他們的基本生活，促進了社會公平和穩定。五是廣大企業和職工的社會保險法律意識明顯提高，企業和職工依法參保意識明顯增強。六是各地社保經辦管理能力得到提高，據統計調查，有84.1%的人對社保經辦機構的服務表示滿意。

二、存在的主要問題

1.《社會保險法》部分內容不夠細化，實施細則和配套制度建設需進一步加強。《社會保險法》中的條款都是一些原則性的規定，具體實施細則和配套制度需盡快出臺。一是因病或非因工死亡、致殘參保人員的待遇及相關問題。《社會保險法》第十七條規定：“參加基本養老保險的個人，因病或者非因工死亡的，其遺屬可以領取喪葬補助金和撫恤金；在未達到法定退休年齡時因病或者非因工致殘完全喪失勞動能力的，可以領取病殘津貼。”而因病或非因工死亡、致殘的參保人員，本人死亡待遇政策不完善，病殘津貼的標準不明確。二是養老保險費緩繳問題。由于沒有緩繳養老保險費的具體實施細則，參保單位不清楚怎樣緩繳養老保險費，因此，應盡快出臺困難企業緩繳養老保險費的操作細則。三是退休人員享受醫療待遇問題。《社會保險法》第二十七條“參加職工基本醫療保險的個人，達到法定退休年齡時累計繳費達到國家規定年限的，退休后不再繳納基本醫療保險費，按照國家規定享受基本醫療保險待遇”。這與現行“用人單位按規定繳納基本醫療保險費，其職工（含退休人員）才能正常享受基本醫療保險待遇”的相關政策有出入。四是醫療與工傷保險基金先行支付與追償問題。《社會保險法》第三十條、四十一條、四十二條對醫療、工傷保險基金的先行支付和追償作了原則性的規定，但在實際操作中難度很大。比如用人單位如已經破產、注銷怎樣追償，向第三人追償中“第三人如何確定”、“由誰追償”（社保經辦機構過于籠統）、“怎樣追償”（缺少支撐和手段）等問題。五是工傷認定范圍的擴大增大了工傷認定的難度，客觀上延長了工傷認定時間。《社會保險法》第三十七條對不認定工傷的范圍作了規定，但此規定不夠細化，是否可以理解為只要不在此范圍內導致本人在工作中傷亡的情形都可以認定為工傷。這樣，容易擴大工傷認定的范圍，增加工傷認定的難度，也在客觀上延長了認定時間。比如工作中的過失犯罪導致的傷亡如何認定，是否自殘和自殺如何認定等問題。六是社保費征繳問題。《社會保險法》第五十七條對相關部門與社保經辦機構的關系作了說明，但實際操作中不具有約束性。工商、民政、公安部門的告知義務及具體細節沒有明確；《社會保險法》第六十三條對社保費強制征繳作了規定，但社保經辦機構與人民法院、銀行機構如何協調問題沒有解決，也存在執行難的問題。七是社保經辦機構界定與定位問題。《社會保險法》第七條對社會保險工作的負責部門作了規定，但各部門之間的職責內容與協作關系不明確，造成事實上的多頭管理。比如當前，職工醫保、居民醫保、新農合、醫療救助分屬人社、衛生、民政部門，這些部門自成體系，相互分割，帶來了覆蓋對象交叉、財政重復補貼、軟件網絡重復建設、制度之間相互矛盾、管理服務標準不統一、人員身份不能轉換、醫保關系接續困難等一系列問題；此外，社保經辦機構也存在如何定位問題。目前大多社保經辦機構并無直接執法權，給工作順利開展造成了困難。經辦機構只負責對參保單位及參保職工待遇的保障，無法對參保單位的違規、違法行為進行處置。這樣既無法有效地管理參保單位，又耗時耗力，還造成參保單位繳納社會保險費隨意性較強，從而給征繳、清欠工作帶來一定困難。

2.《社會保險法》中規定的有關保障勞動者和參保人權益條款需要進一步明確。《社會保險法》對有關勞動者和參保人權益條款作了相應的規定，但在具體實施中有些內容需進一步細化。一是按《社會保險法》要求，參保人員的社會保障號采用其個人身份證號，而我們現在程序中參保人員的社會保障號是由過去的一代身份證或自行編制的號碼過渡而來，不符合《社會保險法》的要求。二是對于用人單位未盡參保繳費義務，與勞動者解除勞動合同后，出現的勞動者社會保障權益問題沒有得到妥協解決。勞動者與用人單位建立勞動關系期間，用人單位沒有按照《社會保險法》的規定代扣代繳職工應當繳納的社會保險費，等到勞動者與用人單位解除勞動合同后，個人社會保險費未繳或欠繳，帶來的社會保障權益損失，用人單位應怎樣賠償或支付，沒有出臺相應的政策規定。三是參保對象城鄉、身份差異沒有打破，社會成員之間社會保障水平差距過大，銜接不暢。《社會保險法》基本延續了現行的社會保險政策，在打破參保對象城鄉、身份差異、縮小社會成員社會保障水平差距方面沒有明確的規定，也沒有提出政策性導向。目前養老保險被劃分為企業職工養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民養老保險；醫療保險被劃分為城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療。這些都是以參保對象的城鄉以及身份來劃分的，由于社會保險政策和發展水平的差異，造成了社會成員之間繳費、待遇水平差距過大的問題，不利于實現社會保障的公平性和普惠性。各類人員社會保險制度銜接問題沒有得到很好解決。參保人員在城鎮職工基本養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民養老保險之間流動，配套的銜接辦法，還沒有出臺相應的政策。城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療這三項醫療保險制度目前參保繳費、待遇支付等方面還實現不了統一，僅依靠折合繳費年限進行制度間的銜接，相關的銜接辦法需要進一步完善。

3.有關農民工、勞務派遣工、靈活就業人員的社會保險規定需制定配套的實施辦法。《社會保險法》關于農民工、勞務派遣工和靈活就業人員的社會保障權益部分作了明確的規定，體現了公平正義和以人為本的法律精神。但由于相關制度安排的不合理、不完善，在實際執行中還存在一些問題。一是隨著城鄉居民社會養老保險的開展，在2011年度的社會保障資金審計工作中，審計部門就提出，有些地方存在同時參加城鎮職工養老保險和城鄉居民養老保險的現象，造成城鄉居民養老保險政府多發補貼。雖然造成重復參保的原因有很多，但其主要原因在于：城鎮職工養老保險的數據管理在市一級的信息中心統一管理，城鄉居民養老保險的數據管理在省廳電子政務中心統一管理，兩者之間沒有有效聯系。二是根據規定勞務派遣企業須按實際工資交納社會保險，而個別勞務派遣企業內部設有職工醫院，要求員工就醫必須內部解決，勞務派遣企業不愿意為員工繳納醫療保險問題。三是靈活就業人員參保情況存在交費偏高，大部分人員不肯接受；在保人員死亡撫恤金沒有標準；個體停保、續保加收滯納金；男、女首次參保沒有設年齡上限等問題。

4.《社會保險法》中有關強制征繳、滯納金征收等規定需根據社會形勢需要靈活變通。目前，各參保單位對社會保險的認識逐步提高，特別是《社會保險法》的實施后，各參保單位對社會保險有了深刻的認識，繳費意識大幅度提高，惡意欠費的企業越來越少。但由于各地的差異性比較大，對于一些產業結構單一、歷史包袱沉重的老工業城市，社保費的征繳存在一定的難度。特別是在當前嚴峻的經濟形勢下，一些正常繳納社會保險的企業也出現拖欠現象。目前，欠費企業絕大多數為困難企業，沒有繳費能力，如果采取強制征繳，困難企業也沒有能力繳費。建議出臺相關政策，對困難企業根據實際情況緩繳或免繳滯納金。

5.“金保工程”軟件老化，技術急需更新。目前正在使用的“金保工程”軟件發布于2003年，距離現在已有10年，其中各項設計如：勞動、社保、就業、失業等各方面的指標和業務模塊，與相關的政策法規以及當前的業務開展需要都有不小的差距。單就失業這一塊。五險合一后，原來掌握的各類險種參保人員的基本信息的規范、糾錯、除錯與合并的技術支撐問題；失業人員在享受失業待遇期間隱性就業后，金保信息系統從技術層面的掃描、審計與查處的技術支撐問題等都亟需解決。

6.實際執行中出現的一些新情況、新問題亟需給予重視和解決。在實際執行的過程中，出現了一些新情況、新問題亟需給予重視和解決。如部分法院認為征繳社會保障費用系社保管理部門的職責，基本養老保險費屬社會保險費用，應由社保管理部門依法強制征繳，而社保管理部門與繳費義務主體之間的關系屬行政法律關系，故因繳納社會保險費收發產生的糾紛，不屬民事訴訟受案范圍，對社會保險類爭議案件不予審理，致使一些職工的合法權益難以得到保障；在養老保險業務經辦過程中出現的一些超過退休年齡參保人員由于個人原因沒有按時足額繳納養老保險費怎樣補繳問題（是補繳以前的欠費，按現在的時間辦理退休手續，還是繳費滿15年，再辦理退休手續，現在沒有明確的政策規定）；在辦理用人單位參保繳費時一些問題也很難處理，集中反映在以下四個方面：一是處于停產和等待破產狀態的企業無法按照年度職工工資總額申報基數。二是《社會保險登記證》應由哪個部門發放、審核沒有明確的規定。三是新單位參保登記時，參保登記時間已超過經辦規程規定時限要求，目前沒有建立相應的補繳處罰機制。四是參保單位在單位變更或注銷時，很少主動提出辦理相關手續，造成參保單位信息不準確或已注銷單位還在系統中處于正常參保狀態。

三、政策建議

1.對涉及《社會保險法》有關規定的行政法規、部門規章、地方性法規規章，需要統一進行清理和修訂。逐步建立起與《社會保險法》相配套的，互相銜接、統一調整的社會保險法規政策體系。

2.盡快出臺與《社會保險法》相關的配套政策或出臺過渡辦法。如：在社會保險費強制征繳，醫療保險和工傷保險先行支付后追償，參保人員在企業職工養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民養老保險之間轉換，在城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療之間流動，繳費和待遇銜接等方面，急需出臺相應的政策規定和實施細則。

3.研究出臺統一的機關事業單位養老保險制度改革方案，建立統一的養老保險制度，實現機關事業單位養老保險制度同企業職工養老保險制度的銜接。建立繳費與待遇相對應的激勵機制；根據目前機關事業單位養老保險待遇標準和物價變動因素，適時調整繳費標準。

4.靈活就業人員、農民工、勞務派遣人員的參保繳費政策需要進一步調整。根據他們的實際情況，建議出臺具有針對性、靈活性，可操作性的相關政策，有效調動這類人員的參保積極性。

5.將勞動保障行政部門的執法檢查與經辦機構的稽核工作有機結合，聯合執法。定期或不定期地聯合開展工作，并由省級勞動保障行政部門用制度確定下來。要將稽核變為稽查，用法律形式賦予經辦機構一定的行政管理職能，待條件成熟時，參照稅務部門的管理經驗，組建即有經辦職能又有行政管理職能的經辦機構。

6.進一步完善社會保障信息平臺建設。對現有信息系統的架構作適時的修改和升級。

7.盡快出臺困難企業緩繳養老保險費的操作細則。能夠對困難企業欠費產生的利息給予減免或緩繳，從而促進養老保險費的征繳清欠。

8.通過協調公安部門，對參保人員的身份認定問題能夠有一個統一的解決辦法。確保參保人員身份證號碼的準確性和唯一性。

9.理順醫療保險管理體制。統一職工、居民和新農合經辦管理；提高醫保統籌層次或建立異地就醫直接結算平臺；制定醫療保險參保人員辦理退休手續后，享受醫療待遇與原用人單位繳費脫鉤的辦法。

10.盡快出臺醫療、失業保險基金先行支付和代位追償具體操作辦法或實施細則。

11.進一步規范管理程序，完善基金運作機制。主要規范保險費核定、基金征繳、繳費記錄、待遇審核、基金發放、財務管理這六個環節。

[本文為2012年度河南省軟科學項目《加強和創新社會管理構建和諧勞動關系問題研究》（編號：122400430006）部分成果]

參考文獻：

[1] 高貴軍.淺談《社會保險法》實施中勞動保障監察面臨的挑戰與對策.勞動保障世界，2011（11）

（責編：若佳）

DF391.3

A

1004-4914（2014）01-092-03

蔡樹峰，河南省人力資源和社會保障廳勞科所書記、高級經濟師 河南鄭州 450003）