高職院校財務二級管理的研討和探索

●鄭鴻

高職院校財務二級管理的研討和探索

●鄭鴻

高職院校實行二級財務管理還處于探索試行階段，存在不少的問題，需要有效解決。實現二級財務管理的初衷，必須在充分滿足實施條件的基礎上，建立與目標相適應的管理模式，掌握實施的關鍵點,輔之有力的執行，才能夠取得預期的效果。

高職 財務 二級管理

根據《高等學校財務制度》規定，高校實行“統一領導、集中管理”的財務管理體制，規模較大的學校實行“統一領導、分級管理”的財務管理體制。隨著高職院校擴大招生規模和財政投入、學校的自籌經費的增長，高職院校經濟活動和經濟業務總量不斷擴大，原有的財務管理體制已經難以適應，加之學校內部管理體制改革力度加大，越來越多的高職院校逐步推進校院二級財務管理。

所謂二級財務管理是指學校根據各二級院系所承擔的工作職責，賦予相應的財權，校級財務部門對二級院系通過編制部門預算對經費使用進行總量控制；二級院系在學校統一財務規章制度、統一財務收支計劃和資源配置下，對學校下達的預算經費和分配的教育資源自主進行統籌安排和使用。

二級財務管理的實施使二級院系成為擁有一定權利和責任的辦學實體，體現“事權與財權”、“責任與利益”相一致的原則，在一定程度上調動了各二級院系的積極性、主動性和創造性，促進二級院系自我完善、自我發展機制的形成。

目前，高校實行二級財務管理都還處于探索試行階段，還未真正發揮管理優勢、產生管理效益，許多院校在試行財務二級管理中都有自己做法和步驟，也產生一些新的問題和新的管理要求。本文結合高職院校實行二級財務管理的實踐和探索，就其中所產生的問題，提出解決辦法和思路。

一、高職院校財務二級管理的現狀與存在問題

1.規章制度不完善，內控體系成薄弱環節。財務規章制度是學校各項財務工作的基本行為規范，一般高校的校一級財務管理制度都比較健全，二級財務管理的規章制度的還在逐步摸索、形成中。由于工作量大、內容牽涉廣、許多新問題尚未暴露，或是倉促實施，在制度修訂和體系建設上往往考慮不周，如缺乏經濟責任制、創收管理辦法，沒有設計財務公開和內控制度等，造成管理漏洞，使得學校難以對二級院系收支進行有據、有力、有效的控制。

同時，由于院系多，管理面擴大，原有的以審計為主線的內控體系面臨時間緊、任務重，無力進行事前、事中控制，事后追蹤也無法做到面面俱的尷尬局面，工作不得力，效果不理想。使得二級院系的財務管理中的問題難以發現和及時糾正，出現失控，積重難返。

2．管理職責不明確，經濟責任難以落實。校院二級經濟責任制是高校二級財務管理有效運行的基礎，明確劃分院校與系部的職責范圍、確定責任人則是落實經濟責任制的保證。但是目前很多高校并未真正落實二級院系的經濟責任，特別是二級院系領導經濟責任制缺位。缺乏科學的考核標準和相應的評價辦法，沒有明確的制度約束，使得一些院系只享權利而無義務，更有二級院系務工作脫離了教職工的有效監督，出現暗箱操作等問題。

與此同時存在的是二級院系責權利不統一，影響二級院系的自主性、積極性、創造性，使實施二級財務管理的初衷難以達成。如經費分配沒有與二級院系招生規模、畢業生就業率、學科建設等掛鉤，責權利不對稱，干多干少、干好干壞都一樣，二級院系沒干勁，經費使用主要還是等、靠、要，伸手強于動手，直接影響院系積極性。

3.預算編制欠科學，管理控制流于形式。實行一級財務管理時，預算一般是由學院根據年度的財力和工作計劃直接編制完成統一下達的，轉型后很多院校還是沿用這一形式，并沒有讓二級院系參與制定預算，較少考慮二級院系的年度發展計劃和具體工作任務，更談不上發揮各二級院系的主觀能動性。因此，往往制定的依據和標準不科學、不明確，不容易為二級院系所接受。

預算執行的情況也不盡理想，大都缺乏剛性和力度，基本是只有總量控制，沒有細化的經費使用計劃、標準，約束力不強，難以落實對具體支出項目的控制。在預算考核上，跟蹤、分析和評價不及時、不準確、不具體、不完整，不能真實反映預算的執行情況、存在問題，也就無法糾偏、改正。同時，對預算執行結果一般都沒有同獎懲掛鉤考核，沒有起到激勵與警示的作用，不能有效地調動二級院系的積極性和創造性。

4.傳統財務未轉型，分析管理有待提高。高職院校財務部門的職能、崗位設計中，傳統記賬、算賬、報賬功能仍然占據絕對份額，財務自身的定位大都停留在會計核算。因此在對財務二級管理上，沒有跳出簡單的業務劃分、指標分解、預算下達、核算匯總的藩籬。

在財務分析上，習慣上僅限于對內部基本歷史數據的解讀，作時段上的比較、對預算執行率的說明，簡單地反映已經存在的問題，缺乏的是對過程、原因深層次的分析、通過數據發現存在問題的能力和財務的管理建議，更無從談起對資金統籌、成本控制、效益評價等等財務管理新理念。

5.財務地位不匹配、管理力量難以適應。許多院校仍然把財務部門定位為后勤服務機構，或是在機構設置時低于其他處室，或是在授權上僅考慮會計核算內容，造成一些財務部門也自動放棄管理要求。特別是在二級管理上，牽涉面廣、分管領導多，在分權、授權上如沒有給予財務部門以明確和有力的地位，財務的管理功能最終會虛化。

隨著市場經濟的發展，高校的財務工作日益復雜，需要有一批懂財務會管理的高素質的專業隊伍，而高校財務管理隊伍一直存在人員偏緊，業務水平參差不齊等實際情況，且培訓和學習機會有限。對財務二級管理這樣的缺少標桿借鑒的新事物，如果沒有創新思維和強的執行力，很難有管理上的突破。財務管理水平較低，造成執行不力，給二級財務管理中帶來隱患。

綜上所述，筆者認為，要有效解決問題，真正提高管理水平，實現二級財務管理的目標和充分調動二級院系自主性、積極性的初衷，必須在充分滿足實施條件的基礎上，建立與目標相適應的管理模式，同時通過不斷跟蹤，修正、完善指標考核體系，并輔之以有效的績效評價、獎懲措施。

二、高職院校財務二級管理的實施條件

1.必須有一定辦學規模。一般在校生規模在5000人以上的高職院校比較適宜進行二級財務管理。一方面，在達到一定規模后，學校經費來源渠道和金額會有較大增加，二級院系可支配的資金也相應上升，開支項目逐步擴大，為相對獨立的核算體制和發揮自主能力奠定基礎。另一方面，由于實施財務二級管理會使部分資金沉淀在二級院系，如果在校生規模太小，資金盤子不夠大，則難以實施分級管理。

2.財務管理基礎比較扎實。原有的財務一級管理較完善，規章制度健全且有效、預算編制、執行基礎好、內控到位，特別重要的是財務隊伍的素質要高，人員的會計核算、財務管理要專業，還要善于學習和接受新生事物。同時人員配備足夠，要能夠滿足一、二級管理兩個層面上的需求。

3.二級院系的自身管理要好。二級管理與原來的一級管理相比，責、權、利劃分更加明確，一方面二級院系的權力加大，另一方面它擔負的責任、任務也相應加大。因此，二級院系能否正確使用權力同時完成任務成為財務二級管理成敗的關鍵。首先，二級院系的領導要能完全理解、掌握二級財務管理的核心并能夠按照既定的規則執行；其次，二級院系在其人事、教學、科研、學生管理必須有相應的二級管理意識和管理辦法，能夠真正將事權、人權、財權統一，將任務、效益與經費、津貼分配掛鉤，真正達到二級管理的目的。

三、高職院校財務二級管理的建設模式

1.財務管理架構與運行機制的再造。總體架構是統一領導、分級管理。在學校校長的領導下，根據事權與財權相結合的原則進行權力與責任的劃分。由學校一級財務管理部門對全校的各類資金包括財政撥款、專項經費、事業性收入、捐贈資金等等從源頭上實施統一安排、協調、規劃、管理、監控。同時，根據事權將相應財權下放院系二級單位，并委派財務人員對其進行管理，形成財力集中學校、院系使用有限賦權的運行機制。

核算體系為學校財務處（科）作為一級主體進行校級核算，并按各院系設立獨立賬套統一負責對學校各院系分別進行單獨財務收支核算，一方面保證院系對其財務資源擁有完全支配權，另一方面保持二級財務管理的相對獨立。二級管理的會計人員，人權隸屬于學校財務處（科），事權隸屬于各二級核算單位，使得其可以擺脫對會計主體的依附關系，有利于客觀公正地進行核算和實施監督。

在體系再造基礎上，結合財務分級管理和院系業務特點重組會計核算和財務管理流程,重在落實院系的理財自主權和學校一級財務的融資生財、資源配置、資金管控功能。要充分利用現代信息技術通過系統網絡搭建兩級財務管理的技術支撐平臺,通過線上做賬、線上審核、解決流程過長、交流障礙等問題,保證體系運行高效、有序。

2.根據一、二分級的管理需求分別建立管理制度。建立管理制度的基礎是國家財經法規和高校財務制度的相關規定，同時結合學校的管理實際和相關聯的規章制度、工作流程，從財務管理的職能、權利、義務、方法等方面去對各項財務會計義務統一進行規范。

在操作上要分層次、分順序，首先建立校一級財務管理的相應制度，包括根據會計基礎工作規范的要求建立的操作層面的有關財務會計制度；然后在此指導原則下在學校層面制訂校院二級財務管理法，明確校院二級的各自職責和對二級財務管理的相關政策。二級院系還可以在與學校統一的財務規章制度不沖突前提下根據自身的實際要，制訂相關管理條例和制度的具體實施辦法。使分級管理的財務工作落到實處。

此外，應組織一、二級財務人員，分管財務的領導和有關經辦人員進行制度、規范的教育和培訓，解讀政策、規定，并在可能的情況下，公開各項規章制度并加以說明（包括在校園網上發布），使之透明化，增強操作準確性，培養遵守財務制度的習慣。同時通過征集意見逐步完善和根據管理進程階段性地調整，各項財務制度更貼近和滿足管理要求。

3.設計完善的目標責任體系和業績考核辦法。實行二級財務管理，使學校對院系的財務管理很大程度上從過程管理轉為目標管理，即從對預算過程的跟蹤核算轉為對院系教學、科研與相應所需經費目標的控制、評價。這種管理模式使院系實施教學、科研任務的財務保障更具獨立性，為院系開源提效，合理使用資源，提高教師待遇，提供更大的空間。

目標責任與績效評價指標體系的建立的原則是合理性、真實性、可比性和可操作性。一方面要考慮各院系工作任務目標和經費需要，另一方面也要縱比院系的發展前景、橫比全校的發展平衡，在考慮指標的科學合理同時也兼顧到客觀條件的可能性。在建立模型、設計指標時口徑、范圍都必須一致，數據都應是從現有的財務資料和會計核算數據中獲得。目標體系盡量用數字描述，要通俗易懂，便于掌握，容易分析，便于操作。

目標績效的內容應包含經費的自籌和使用、資產的保值增值、科研經費評價等，要有細化、數字化的體現，包括進度、關鍵時間節點等。更重要的是掛鉤考核的辦法和內容，也要一一對應到各項指標和節點進度，獎懲要明確，要落實到數字、比例，才能算是完整的績效評價指標體系。

4.完善適應二級管理的內部監督和審計機制。首先是學校一級財務管理部門對一、二級財務，會計的人、財、物管理具有絕對的權威性，二級院系的全部收支行為必須在校級財務機構的監管下進行，學校一級財務管理部門有一票否決權。其次是二級院系所有經濟活動必須納入學校一級財務規章制度規范內，堅決杜絕搞特殊、例外，保證自主而不逾矩。第三是要對二級財務管理的財務人員進行崗位責任目標管理，隨時檢查考核，先管人。

要建立和完善以經濟責任審計為主要內容的內部審計制度，定期和不定期地審計校院二級經濟行為的真實、完整、合法合規性，資金的使用效益，是否存在責任人個人的違法亂紀現象等，對審計中發現的內控薄弱環節，及時采取措施加以糾正和完善。通過監督和審計雙管齊下，確保高校二級財務管理健康運行，防止和杜絕二級單位財務問題的發生。

四、實施二級財務管理的關鍵點

1.科學制定二級學院經費劃撥辦法。二級財務管理的一個重要步驟是將部分辦學經費劃撥給二級學院，由二級學院負責管理使用。經費劃撥的原則，首先是考慮學校的基本財力，量力而行，在總體規模不被突破的情況下安排劃撥；其次是要充分考慮二級院系的辦學規模、學科性質、招生能力等，在合規合理的前提下兼顧公平，做到能夠促進二級學院的事業均衡發展。

下撥經費的項目可以分為一般常態項目，如經常性教育事業經費包括教職工的人員經費、教學科研業務費、日常行政經費、學生事務經費等，可以按以往年度的經驗值結合本期辦學的實際情況進行細化計算后下撥；而如重點學科、重點專業、精品課程等專項建設經費，則需通過二級院系的申報和專家評審后，經由財務部門測算后按進度標準分期下撥。

2.精確編制并執行校院二級財務預算。精確編制二級預算并嚴格控制預算支出是二級財務管理的核心任務。要根據事權與財權相配比、統一管理與適當授權結合的原則，建立高校二級預算管理體系，分別由學校和各二級院系分級管理學校預算。

一級預算由財務部門根據學校學年度的事業發展計劃，遵循“量入為出、收支平衡”的預算編制原則，全面預算學校的收入和支出，按相關程序進行上報審批。一級預算通過后根據二級學院的經費劃撥辦法，下達預算通知書，由各二級院系根據自身發展計劃和工作任務，按照預算要求的有關規定編制財務預算，按相關程序在院系內進行審批。獲得通過后，上報一級財務部門進行審核、最后由在學校層面上按相關程序進行上報審批。

預算一經確定，就具有權威性、嚴肅性、法規性，任何單位和個人都必須嚴格執行，不得隨意突破或改變。一級財務部門必須對二級學院的預算執行情況進行剛性控制，有權制約非預算事項的發生；與二級學院進行合作，提供財務咨詢，成為他們的合作伙伴與財務管理顧問，確保學年度預算的順利執行。

預算的執行是靠有效的內部經濟責任制和完善的內部組織結構支撐的，對二級院系的預算下達，必須輔以對等的權、責、利關系，即通過相應的目標責任制和獎罰措施來實現。

3.合理設置集權、分權與審批業務。財權下放的前提是教學、科研業務的決策權和執行權在二級院系。因此，編制二級財務單位預算和下撥經費時，必須根據二級院系的相關決策權和執行權進行調整配置，既保證二級院系在權限內行事有足夠財力保障，又不能造成資源浪費。

財權下放后還需要進行適度管理，一級財務部門除了指導院系二級財務合法、合規使用經費和核算正確外，還需掌握經費使用進度，控制嚴重超進度使用預算，以防后期的事務缺乏財務支撐。同時一級財務要堅持收支平衡，超支不補原則和經費專用性原則，確保預算執行的剛性。二級財務在總量控制下，非專項費用各項目之間可以允許套用，其項目設置和開支可以由院系自主決定。

要通過制度、規范明確一、二級財務審批人，授權范圍、權限、程序、責任和相關控制措施，確保審批人應在授權范圍內按照規定的程序進行審批，同時能夠對其審批權限內的業務具有控制權。權限設置要有細化的審批內容，分別對財務收支的真實性、合法性和合理性等進行分口把關，還要有相匹配的層級和流程，保證逐級往上審批。

4.建立有效的績效考評指標體系。配合二級財務管理和目標責任制，學校要建立有效的績效考核組織，負責制定學院的經濟業績考核制度和激勵制度，承擔對二級院系領導進行經濟業績、資金利用效益考核，從預算審核開始對二級院系的財務管理進行宏觀控制，確保二級院系財務管理的合理性與有效性。

績效考評的指標設計必須是可操作、可量化的，關注點應是二級收支平衡、資金使用效率、人均收入支出、費用控制等指標，通過二級預算執行結果和預算的偏離度來考查，結果必須是明確和結論性的。

一級財務部門根據院系預算的執行情況，一方面要充分發揮預警功能，及時跟蹤反饋二級部門的財務管理問題，把關在前；另一方面要對二級管理的績效進行階段性分析、評價，促進其提高。學校相關職能部門對下放的事權和與之匹配的財權，應分別制定相關的操作性的考核指標體系，并對二級院系履行相應責任的情況進行目標考核和業績測評。

綜上所述，財務二級管理是目前高職院校財務管理中普遍進行的一項新的管理嘗試，它是一個復雜的系統工程，有許多難題需要我們去破解。但是，只要定位正確，方向明晰，輔之以好的操作辦法和有力的執行，就一定能夠取得預期的效果。

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[3] 楊富民.高校分級財務管理體制的構建框架.湖州職業技術學院學報，2006（1）

[4] 邵一鳴.關于高職院校實行二級財務管理的探討.寧波職業技術學院學報，2009（3）

[5] 侯新鴻，周慶西，李若冰.高校二級學院財務管理存在的問題和對策.天津師范大學學報，2005（8）

（作者單位：福州職業技術學院 福建福州 350000）

（責編：若佳）

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1004-4914（2014）01-104-03