關于政府采購政策功能理論研究的文獻述評

張黎鳴+李張瓊+何繼宏

摘 要：我國《政府采購法》中明確的提出了要發揮政府采購的政策功能。作為國家公共財政支出的一個重要組成部分，政府采購的采購規模、采購標準以及采購方式發生變化都將可能對經濟發展產生重要影響。文章將對目前國內外關于政府采購政策功能的相關理論研究進行梳理和分析，并在此基礎之上提出具體的看法。

關鍵詞：政府采購 政策功能 文獻述評

中圖分類號：F253.2

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2014）01-037-03

我國《政府采購法》在2002年6月頒布，其中在總則第九條中明確規定了政府采購應注重發揮其政策功能，包括促進環境保護、扶持少數民族地區及少數不發達地區的經濟發展、保護國貨以及促進中小企業的發展等。我國“《政府采購法》最開始的動機是在于加強財政的公共管理，在于省錢，而隨著經濟的發展和政府采購規模的擴大，現在則更重視其政策的導向作用，即利用政府的采購行為形成一種示范效應。”

作為國家公共財政支出的一個重要組成部分，政府采購的采購規模、采購標準以及采購方式發生變化都將可能對經濟發展產生重要影響。比如，政府采購規模的變化會影響社會的總供需，而政府采購結構的變化將會直接對產業結構以及各地的區域經濟結構產生重要的影響。在現代國家經濟生活中，政府往往通過調整政府支出尤其是政府采購的規模來調整內需，從而實現政府促進經濟的穩步發展、增加就業以及維護市場物價穩定的目標。

本文將對目前國內外關于政府采購政策功能的相關理論研究進行梳理和分析，并在此基礎之上提出自己的看法。

一、國外文獻綜述

國外對于政府采購制度的研究開始的比較早，政府對于政府采購制度的管理也趨于成熟。1776年，亞當·斯密在《國民財富的性質和原因的研究》中從效率的角度出發，指出政府安排其財政支出同樣應遵循市場機制的引導，只有利用市場這只看不見的手，政府才能成功地協調社會主體之間的利益矛盾，從而實現經濟資源的效益最大化。很顯然，亞當·斯密已經意識到了政府支出也要講究效率。在政府采購的政策功能方面，國外在對政府采購政策功能的研究中，有學者認為，政府采購可能對經濟發展、消除貧窮、促進私有部門的發展產生影響。同時，政府采購也與一國的對外貿易和外國投資有密切關系，更有學者認為政府部門則主要從事三類活動，包括收入分配以及物品和服務的生產和購買，而其中對物品和服務的購買是這三類活動中的硬核，是支撐所有政府功能的關鍵點。

二、國內文獻綜述

從深圳1996年被定為政府采購試點城市起至今，我國政府采購實踐已經歷了十幾年，政府和相關的專家也對政府采購的政策功能相當重視，并進行了大量的研究和探討。筆者以“政府采購的政策功能”為主題，編輯檢索式，在中國知網中共搜索到了數十篇文章，其中有一些相關度較高的文章，現將這些文章的主要內容進行了梳理和分析。

在政府采購的政策功能的概念界定上，國內學者普遍認為，政府采購的政策功能是政府通過立法所確立下來的，并通過政府的采購活動體現社會公共利益的政策職能。也有一些學者從比較實現政府采購的經濟效益和實現其政策功能二者孰輕孰重方面，認為政府采購政策功能是政府利用財政資金以買家的身份在市場采購，首要目的是要節約資金，并在此基礎上實現諸如促進民族產業發展、促進環保等的經濟和社會目標。

在關于實現政府采購政策功能的必要性問題的討論上，國內學者普遍認為政府采購作為政府的特殊行為，兼具行政性和市場性，在實際的操作中，并不能僅僅只為實現節約財政資金，同時還應體現社會的公共需求，為實現諸多社會經濟發展目標而服務。更有學者提出科學發展觀和構建和諧社會的要求為強化政府采購政策功能提供了政治依據。所以，政府采購不僅要能提高財政資金使用效益，還應具有調節經濟總量，改善經濟結構，防止腐敗，保護民族產業、扶持中小企業等政策功能。

在關于政府采購的政策功能的定位方面，我國《政府采購法》總則中規定政府采購政策功能應包括促進保護環境、扶持少數民族地區和少數不發達地區、促進中小企業發展以及保護國貨等。朱少平認為，政府采購的政策功能應包括促進環境保護、支持不發達地區與少數民族地區的發展、促進中小企業發展以及采購本國貨物、工程、服務，除此以外，政府采購機構還應將促進自主創新和就業作為調控目標。還有學者從發展的角度出發，認為政府采購政策功能是一個動態的概念，在政府采購的不同階段包括不同的內涵。在政府采購的初期，節約資金、提高資金的使用效率是政府采購的主要目標，隨著采購市場的開放，政府采購的政策功能業從國內擴展到國際，并逐漸隨著采購規模的擴大成為政府調節宏觀經濟的重要的財政手段之一。當然，也有學者認為政府采購的政策功能是一個動態的概念，從我國目前的經濟發展來看，我國政府采購的政策功能應該包括扶持高新技術產業、促進節能減排、保護民族產業以及促進社會協調。王海英2005年在《商業時代》發表文章認為政府采購的政策功能包括調控國民經濟（包括通過采購總量的調節調控社會總需求，保持宏觀經濟穩定；通過采購品種、供應商的選擇，加快相關產業的發展，保護國內企業和中小企業，促進產業結構的調整和地區的均衡）和實現一些社會目標（如：保護環境，促進就業，促進安全生產，保護知識產權，維護政府形象等）。也有部分學者側重于其中的某些功能，如于安認為，從世界范圍內來看，實行政府采購的首要目的是要省錢，要提高資金的使用效率，我國推行政府采購政策的最初目的也是要節省資金，但政府采購又是政府作用的一部分，政府作用向積極方面調整必然會導致政府采購政策功能的增長。他認為目前更重要的是支持自主技術創新，要改變我國經濟增長方式，自主科技創新是主導方向。還有學者從廣義的角度將政府采購的政策功能定位于提高政府采購資金的使用效率、抑制腐敗和調控功能。

在政府采購的宏觀經濟調控功能方面，樊玉然認為政府采購作為總需求的一個組成部分，必然具有調控宏觀經濟運行的功能，政府采購對宏觀經濟的調控包括調控經濟總量、優化產業結構、保護國內企業。政府采購有兩種模式：集中采購和分散采購，這兩者都具有宏觀經濟調控功能，但二者的調控力度、調控方便性不同，集中采購適合在一定時期內調整采購規模，影響社會總需求；而集中采購的監督成本和采購成本相對較低，因此，他認為政府集中采購模式的宏觀經濟調控能力更強。endprint

在促進中小企業發展方面，國內學者普遍認為我國《政府采購法》頒布以來，政府采購對中小企業的扶持力度不夠，主要是相關法規只能起到指導性作用，缺乏實踐操作性，在采購過程中一味強調資本實力、技術實力，而忽視了中小企業在促進經濟的增長、增加就業等方面的作用。另外，中小企業由于自身實力較弱，常不能及時得到準確的信息，從而使得許多參與政府采購的機會被中小企業錯過。關于中小企業參與政府采購的制度探討方面，國內有學者認為，應該盡快建立中小企業參與政府采購的基金，解決廣大中小企業的融資問題，政府幫助設立扶持中小企業發展的專門機構，創建中小企業的統計數據庫，并加大政府采購的信息發布力度。

在政府采購促進環境保護方面，國內有學者對政府綠色采購是這樣定義的：采購人在使用財政資金依法采購規定的貨物、工程和服務時，優先選擇那些環保的綠色產品，從而促進保護環境。還有學者認為政府對綠色產品的采購對環境的保護最為有效，采購的環境效益最好，應大力倡導綠色采購觀，培育綠色消費意識，大力發展綠色生產，培植綠色產業，制定必要的政策和法律法規，確保綠色采購有效推行，并通過經濟手段，扶植綠色采購發展。

在政府采購的國貨問題上，國內學者一致認為政府采購應該采購國貨，這是由政府采購本質所決定的。政府采購的資金是社會公共資金，作為社會公共利益的代表，政府在處理采購什么、采購多少、為誰采購及向誰采購等問題方面，必須要從全社會公共利益出發，要兼顧政府多方面政策目標。還有學者對政府采購國貨的作用進行了討論，認為政府采購國貨是促進產業發展、拉動經濟增長的重要途徑之一，可以促進自主創新，而且還是實現國家安全的重要條件，另外，政府采購國貨還會在國內起到引導作用和倍數效應。在如何促進采購國貨問題上，有學者認為應在全國范圍內強化國貨文化的塑造與培育，完善政府國貨采購的相關法律制度，明確法律解釋，并加強政府對國貨采購的監督與管理。

三、簡要評述

通過上述文獻的回顧，筆者認為，目前在國外，政府采購的理論研究和實踐都已趨于成熟，國內學者關于政府采購政策功能的研究與國外學者的研究相比，還存在一些差距或不足：首先是缺乏理論研究，操作性研究相對較多。目前在我國對政府采購政策功能的研究，無論是出版的專著，還是有關論文，都是從中國的實際出發，研究我國政府采購政策功能的具體實施辦法。其次，研究體系不完善，對政府采購政策功能的定位方面也是各持己見。目前，我國關于政府采購的理論研究還主要集中在各個高等院校，而且表現為有興趣的個人；政府部門里主要由政府采購處進行操作性的研究；中國財政學會也只是將政府采購作為年度課題來進行研究，并且還不是每年都將其列入計劃之內。總之，國內有關政府采購的專門性研究機構較少，國內關于政府采購政策功能（下轉第43頁）（上接第38頁）的研究大也多是現象描述，缺乏較深的理論基礎，還有很多需要研究完善的地方。但令人欣慰的是政府部門已經注意到這一問題，而且采取了很多措施進行改善。

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（作者單位：張黎鳴，李張瓊，山西省晉中學院經濟管理學院；何繼宏，黃河水利委員會中游水文水資源局 山西晉中 030600）

（責編：賈偉）endprint