我國農村民間金融正規化的對策分析

吳曉明 李曉荻 關 霞

我國農村民間金融正規化的對策分析

吳曉明 李曉荻 關 霞

作為正規金融的補充，農村民間金融為國民經濟的發展提供了巨額的資金支持。本文界定了農村民間金融的內涵，深入分析了我國農村民間金融存在的問題。提出健全農村民間金融政策法規等若干對策。

農村民間金融；正規化；民間借貸；風險管理

近年來，隨著國民經濟的持續快速發展，我國民間融資的規模迅速擴大。受國家貨幣政策、存款準備金率和利率政策的調整以及中小企業貸款難的影響，民間借貸市場更趨活躍。在銀根緊縮的貨幣政策下，市場資金緊張，中小企業貸款困難，生存艱難，民間借貸發展愈演愈烈。當前，我國經濟發展面臨著復雜的國際國內形勢，金融體系能否穩健運行事關重大。民間金融發展不僅影響我國金融運行，也會對實體經濟產生重大影響。

一、農村民間金融的內涵

在當前中國農村民間金融市場中，一個普遍存在的現象是正規金融和非正規金融的并存發展。非正規金融市場，是在我國農村經濟正由自給半自給經濟向商品經濟轉變，以家庭經營為主、經營分散、經營規模小、各地區的經濟發展不平衡等條件下形成的。民間金融是非正規金融的一部分。非正規金融是指不通過依法設立的金融機構來融通資金的融資活動和用超出現有法律、規范的方式來融通資金的融資活動的總和。農村民間金融是指農村資金的融通。它以資金為實體，信用為手段，貨幣為表現形式的農村資金運動、信用活動和貨幣流通三者的統一。農村的貨幣投放與回籠、存款的吸收與支取、貸款的發放與收回、匯兌、轉賬結算、保險、信托、租賃、債券的發行、票據貼現、證券交易等都屬于農村金融活動。整個農村金融活動都是信用活動、資金運動和貨幣流動交織在一起，并且在經濟活動中相互依存、相互促進。

二、我國農村民間金融發展中存在的問題

（一）我國農村民間金融缺乏合法地位

農村民間金融是制度變遷的產物和結果，當前，由于國家對農村民間金融的準入和退出機制沒有做出相應的法律規范，農村民間金融市場競爭基本處于一種無序的狀態，同時，政府所采用的財政政策和貨幣政策等宏觀調控工具對農村民間金融也是鞭長莫及。因而，農村民間金融面臨著巨大的市場風險。2002年，中國人民銀行規定：“民間個人借貸利率由借貸雙方協商確定，但雙方協商的利率不得超過中國人民銀行公布的金融機構同期、同檔次貸款利率(不含浮動)的4倍，超過該標準的可以定性為高利貸行為。”但中國人民銀行的這一規定一方面沒有明確高利貸的本質屬性，另一方面尚未清晰地指出非法籌集公眾存款與合法民間借貸之間的根本區別。加上我國目前的金融法律法規亦沒有相關的明確規定，所以，在現實具體操作過程中，認定某一農村民間借貸行為就是合法的還是違法的就具有很大的彈性和模糊性。如嚴格界定民間金融行為，則許多民間金融行為將被定性非法金融。需要特別注意的是，現有行政機構對農村民間金融監管存在錯位。眾所周知，小額貸款公司是農村民間金融的主體。在現實監管過程中，政府往往將小額貸款公司認定為一般的企業，按照非金融機構進行管理。而小額貸款公司又從事金融業務，因而其準入和退出又受到中國人民銀行和銀監會的管理。在此情形下，多頭的行政主體對民間金融機構的監管容易造成監管錯位的現象，最終對民間金融機構的監管往往流于形式。這在一定程度上助長了農村民間金融機構運作的隨意性，放大農村民間金融機構的風險。

（二）農村民間金融發展規模逐漸擴大，借貸利率失控，風險日益加大

當前，我國農村民間借貸市場大多在“半地下”運作。受到文化水平的限制，大多農村居民對民間借貸相關法律法規認識膚淺。盡管國家三令五申禁止高額利息借貸，但是現實中農村的民間借貸的利率并沒有得到有效地約束。農村民間借貸的利率通常是借貸雙方之間協商而定，部分借貸利率大大超過中國人民銀行規定的標準，已異化為高利貸的違法事件，這潛在地給農村經濟和社會發展帶來巨大的風險。隨著農村民間借貸規模不斷膨脹，民間借貸利率持續攀升，農村民間金融形勢更為嚴峻，面臨的風險更是復雜多樣。農村民間借貸利率的不可控性和自發性，嚴重削弱了國家宏觀調控效果，給信貸結構和產業結構調整帶來諸多負面影響。如部分脫離中央人民銀行監管的民間金融機構由于由于經營業務不規范，資金量不雄厚，仍實行高息攬存，盲目貸款的行為。同時，一些受限的行業由于不能從正規金融結構獲取貸款，便轉向民間金融，這給國家的產業調整政策帶來負面影響。最后，農村金融機構資金大多來自于親朋好友和鄉村鄰里，不僅資金規模小，而且信用基礎不牢靠，難以防范市場風險。

（三）農村民間金融資金大量外流，涉及資金更多地流向投機領域

民間金融組織融資渠道并不透明。由于資金具有逐利性，在利益最大的驅動下，民間金融資金由于監管不完善，難免被一些非法的經濟組織利用，危及正常的金融和社會秩序，給社會經濟發展帶來不穩定因素。截止2008年底，銀行業金融機構從農村地區吸收的存款余額為117785.18億元，而在農村地區發放的貸款余額為63094.96億元，共從農村轉移資金54690.22億元。這表明農村資金外流現象比較嚴重，削弱了社會主義新農村建設的資金保障。目前，農村民間資金大多流向投機性較強的領域，如房地產、能源等行業，而流向實體經營的民間資本比例較低。以溫州民間借貸資本為例，近一半的資金流入房地產項目，用于實體投資的僅有10%，而20%的資金轉入投機領域。這也折射出民間融資的尷尬境地，受到金融管制，民間融資難以進入電力、通信等壟斷行業。

（四）政府缺乏對農村民間金融的有效監管

區域性是農村民間金融最顯著的特征。這具體表現在不同地區的民間金融在資金供求、借貸鏈條等相差懸殊，表現出較強的差異性。目前中國人民銀行等機構難于對農村民間金融機構監管的重要原因之一就在于農村民間金融的區域性。首先，不同地區的農村民間借貸資金來源多元，部分借貸合同是“口頭協議”，這種協議無法得到法律保障，所以，這些資金就流于監管之外。同時，盲目性和投機性也是農村民間金融的重要特征。農村民間金融的盲目性和投機性進一步加大了農村民間借貸的風險。當前。針對農村民間借貸，我國相關行政機構只堵不疏，尚未構建起相應的民間借貸管理組織。現有的行政主體在實際過程中又存在監管錯位，監管職責不清晰，監管力度弱化等急需解決的問題，導致違法、違規的民間金融事件接二連三出現，侵害了民眾的權利，不利于民間金融機構的可持續發展。

三、促進我國農村民間金融正規化的若干對策

（一)規范和完善農村民間金融法規制度體系，盡快健全有關農村民間金融政策法規

首先，確立農村民間金融的法律保障制度。扭轉現行“壓制性管理”方式，實行扶持性管理的方式。具體而言，通過制定民間融資法，充分確立民間融資在市場經濟中的角色和功能，逐步實現農村金融的透明化，將其納入有效監管范圍，實現農村民間金融的規范化和正規化。再次，合理界定民間融資與社會集資的明確界限。社會集資涉及面廣，資金規模大，為實現規范管理，可從融資對象，融資規模的特定性等方面將社會集資和民間融資進行區分，這具體可通過出臺社會資金募集管理條例進行具體規定，如具體規定民間融資的條件、范圍和運作流程和融資者的行為規范。最后，對多種形式的民間借貸進行分類引導和以法規范。明確頒布區別合法的民間借貸與非法高利貸的標準，允許合法的民間借貸存在，并加以有效的引導；堅決打擊和取締非法高利貸及金融詐騙活動。建議由中國人民銀行和農業部共同起草《農村民間信用借貸管理暫行條例》，使民間借貸有章可循，有法可依。

(二)允許農村民間金融組織注冊登記，引導其逐步走向正規化

建議要求農村民間金融組織持有一定的資本，但不能強求一致，可按地區做出不同的規定，欠發達地區低一些，發達地區適當要求高一些。規定管理人員與從業人員的資格，對管理人員與從業人員的資歷做出限定。限定農村民間金融組織的業務范圍，不允許其經營風險大的黃金交易、股票交易、外匯交易等金融業務。從上述各方面加以嚴格監管，健全市場契約制度，使農村民間金融組織規范運作。此外，政府及有關部門還要加強對農村民間金融的監測，建立監測系統，掌握資金來源、去向、利率水平、運行情況等等。隨時監測風險，隨時發布警報，以便及時采取有效措施，防范非正規金融帶來的金融風險。村鎮銀行、小額信貸公司等小型機構的試點實踐說明，大力鼓勵和發展民營小金融機構是適合我國現階段農村生產力發展水平的有效途徑。

（三）建立監測體系，防范借貸風險，規范借貸行為

一方面，政府要建立起有效的監測體系。為及時、準確把握農村民間借貸的資金規模、利率水平與交易對象，需要相關金融監管組織或監管組織委托統計局定期收集民間借貸的相關數據，這既能國家制定和完善貨幣政策提供必要的數據支撐，還能對農村民間金融的風險進行合理預測和預防。另一方面，政府還要完善對農村民間借貸的監督和管理方式。在對民間借貸活動深入調查的基礎上，積極對農村民間金融管理方式進行探索，譬如采取核發金融業務許可證的方式，引導農村民間金融發展。

首先，建立農村民間金融機構的準入機制。當前，我國對農村民間金融實行壓制性管理，農村金融機構進入金融市場的門檻較高，為實現對農村民間金融機構的有效監管，應降低農村民間機構融入金融市場的門檻，適度放寬進入金融市場的條件，將農村部分具有信譽較好，資金管理業務規范的民間金融組織合法化。其次，建立農村民間金融機構的監管機制。有效地監管是保障金融市場有序進行的必要手段。由于信息不對稱的存在的，外部人很難把握某一農村民間金融機構的運行狀況，一旦缺乏有效地監管，部分金融機構不可避免地出現“撈一把就撤”的惡性事件，因而，應在調查的基礎上，探索出一條切合農村金融實際的監管制度。最后，建立農村民間金融機構的退出機制。市場競爭的必然結果是優勝劣汰，因而，農村金融市場必須能進能出。必要的推出機制對農村民間金融市場和保護投資人利益具有重要的意義。具體應確立農村民間金融機構的破產機制，充分結合農村民間金融機構的不良貸款率和資金的周轉率，行政監管部門應不定期對相關農村民間金融機構進行查賬，一旦金融機構因資金周轉、不良貸款率出現問題時，應冷凍該金融機構資金，保護投資人的利益的。

(四)構建農村民間金融機構存款保險制度，加強對農村民間金融的監管

目前，我國雖然沒有明確建立存款保險制度，國家其實一直擔當著隱性擔保人的功能。在完善民間金融監管方面，需要探索的工作可以從完善法律、制度、政策入手。比如加強立法方面的完善，可探索建立一個允許非正規金融機構運作的規則框架，以使民間金融的風險最小化。從國家金融安全的角度來看，農村民間金融資源極有可能成為社會游資，具有較強的隨意性和流動性，從而影響國家金融的安全，對國家金融政策的制定和執行產生消極影響。構建農村民間金融機構存款保險制度旨在為農村金融機構持續發展和維護儲戶利益提供保障。為建立農村民間金融機構存款保險制度，可在先期調查的基礎上，逐漸實行試點。另外，將民間金融納入金融監管范圍，加強民間金融監管，是保證民間金融機構安全和提高資產質量的內在要求，也是農村經濟健康發展的重要保證。在充分肯定農村民間金融機構作用和鼓勵農村民間金融發展的同時，要堅決打擊洗錢、高利貸等非法金融行為。要從完善法律、制度、政策入手，在嚴格市場準入條件，提高資金充足率與準備金率及實行風險責任自負的情況下，引導和鼓勵民營的小額信貸銀行、私人銀行等多種形式的農村民間金融健康發展，達到合法、公開、規范的要求，增加農村金融的服務供給，滿足“三農”多層次的融資需求。

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[3]李富有.民間金融的比較優勢、發展動因與前景探析［J］.經濟體制改革，2008，(4)．

（作者單位：遼寧省專用通信局、中國醫科大學、大連華銳重工集團股份有限公司）