我國財稅體制改革的回顧與思考

高建榮

我國財稅體制改革的回顧與思考

高建榮

三十多年來，我國財稅體制改革歷經艱難的過程，逐步實現了制度的創新，取得了豐碩的成果。為進一步適應社會主義市場經濟的發展，黨的十八屆三中全會指出要深化財稅體制改革，確定了當前和今后一個時期深化稅制改革的目標原則和主要任務，制定了深化財稅體制改革的具體方案，意義重大。

財稅體制改革；回顧；思考

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》以下簡稱《決定》明確提出要深化財稅體制改革，“完善立法、明確事權、改革稅制、穩定稅負、透明預算、提高效率，建立現代財政制度，發揮中央與地方兩個積極性。”這對于轉變我國經濟發展方式，完善現代國家治理制度具有十分重要的意義。財稅體制是社會主義市場經濟體制的重要組成部分，它的變動與我國經濟形勢的變化緊密聯系在一起。作為建立和完善整個經濟體制的突破口，我國財稅體制改革走過了不平凡的歷程。

一、財稅體制改革的艱難歷程

（一）財稅體制改革的初步準備時期

1978年黨的十一屆三中全會后，為適應改革開放的需要，我國打破了高度集中的經濟體制，積極嘗試新的財稅體制改革。“1978年至1982年為我國稅制建設的恢復時期和稅制改革的準備時期。”1980年，我國推行“劃分收支、分級包干”的財政體制，在解決中央與地方的利益分配關系上實行“分灶吃飯”的辦法，逐步調動地方政府當家理財和發展經濟的積極性。這時期的改革措施起步于傳統經濟體制下的財稅體制和運行格局，圍繞中央與地方、國家與企業之間利益格局的調整而展開，是在整體改革目標尚不明確的背景之下制定出來的，存在較多問題，需要繼續探索。

（二）財稅體制改革的繼續發展時期

1983年至1994年為我國財稅體制改革的繼續發展時期，探索財稅體制改革的腳步繼續向前邁進。1983年，我國實行第一步“利改稅”改革，在全國試行國營企業利改稅，將建國之后實行了多年的國營企業向國家繳納利潤的制度轉變為國營企業向國家繳納企業所得稅的制度，成為改變國家與企業利益分配關系的重要轉折點。緊接著1984年，我國實行第二步“利改稅”改革，發布了關于國營企業所得稅、國營企業調節稅、產品稅、增值稅等一系列行政法規，初步形成了復合稅制體系，稅收成為了國家財政收入的主要形式。1985年，我國實行“劃分稅種、核定收支、分級包干”的預算管理體制，探索實行了多種形式的財政包干制，擴大了地方的財權，調動了地方理財的積極性。這段時期內，我國財稅體制改革取得了一些成就，但仍舊難以打破傳統經濟體制的束縛，亟需創新。

（三）財稅體制改革的制度創新時期

1994年至今屬于財稅體制改革的制度創新時期，我國實施“分稅制”改革，按照稅種劃分中央和地方稅收范圍，根據事權劃分中央和地方的支出范圍，分別設置了中央和地方兩套稅務機構，設置了中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并按統一辦法確定中央財政對地方的稅收返還基數等。與此同時，實行工商稅制改革，將稅種設置由之前的37個減少為23個，初步實現了稅制的簡化和規范。1997年，我國財稅體制改革穩步推進，先后實施部門預算、政府采購、國庫單一賬戶、收支兩條線管理等預算管理制度改革，加快財政支出結構調整。2007年，我國財稅體制改革向縱深發展，著力于“推進農村稅費改革，全面取消農業稅；統一內外資企業所得稅制度，全面實施消費型增值稅；完善轉移支付制度，建立緩解縣鄉財政困難的激勵約束機制；開展國有資本經營預算試點，建立中央預算穩定調節基金制度等。”不斷規范和完善財稅體制與運行機制。這一時期的財稅體制改革更加科學、合理，我國的財稅體制不斷完善。

二、財稅體制改革的成就與問題

（一）財稅體制改革取得的成就

為適應社會主義市場經濟的發展，三十多年間，我國財稅體制幾經改革，取得了很大成效：一是稅收制度逐步健全，財政體制不斷完善。在經濟發展的基礎上，逐步建立和完善了以流轉稅和所得稅為主體，其他稅種相配合的“多稅種、多環節”的復合稅制，初步構建起與社會主義市場經濟發展相適應的分稅分級財政體制框架，形成了各類企業公平競爭的稅收環境，我國財政收入不斷提高。二是預算制度深入推進，支出結構不斷優化。全面實施部門預算改革，大力推行國庫單一賬戶制度，深入推進收支兩條線管理改革，基本形成了政府采購制度體系，財政預算的完整性、規范性、透明度明顯提高。三是財政管理逐漸完善，宏觀調控不斷加強。“中央財政與地方財政關系由‘包干’體制歷史性地轉變為‘分稅’體制”，規范了中央與地方的財政分配關系，提高了中央財政收入的比重，增強了中央政府宏觀調控的能力，促進了地區協調發展。

（二）財稅體制改革存在的問題

通過不斷地推進財稅體制改革，我國實現了財政收入的平穩較快增長，在取得成績的同時，現行稅收制度還存在諸多不完善之處：一是稅制結構有待完善。現行稅種設置缺乏整體性和統籌性。二是調節分配功能較弱。稅收具有調節分配的重要功能，而現行稅制在促進社會公平方面的作用較弱。三是法治化程度亟待提高。當前企業所得稅由國稅和地稅機關分別征收，一些地方掌握政策尺度不同，稅收與稅基核定不一致，在一定程度上造成了稅收不公平，完善稅收法律制度。

三、對深化財稅體制改革方案的思考

（一）改進預算管理制度。

《決定》指出要“實施全面規范、公開透明的預算制度。審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展……建立跨年度預算平衡機制，建立權責發生制的政府綜合財務報告制度，建立規范合理的中央和地方政府債務管理及風險預警機制。”這一方案的提出有助于增強預算的透明度，減少機動財力規模，強化支出制度約束，完善財政預算管理制度；有助于解決重復建設和產能過剩問題。能夠引導地方政府在促進經濟發展方面，更加注重經濟結構的調整和發展方式的轉變，更加關注經濟發展質量。

（二）完善稅收制度

《決定》指出要“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。推進增值稅改革，適當簡化稅率。調整消費稅征收范圍、環節、稅率，把高耗能、高污染產品及部分高檔消費品納入征收范圍。逐步建立綜合與分類相結合的個人所得稅制。加快房地產稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革，推動環境保護費改稅。”這一方案的提出適應了我國經濟結構、稅源結構、征管能力和發展目標的變化，使稅種功能組合更加合理，稅制要素配比更加優化，有助于完善稅制結構；有助于正確處理稅收在經濟效率與社會公平之間的關系，逐步消除現行稅制存在的對不同市場主體的稅收不平等待遇，進一步激發市場主體活力。

（三）建立事權與支出責任相適應的制度

《決定》指出要“適度加強中央事權和支出責任，國防、外交、國家安全、關系全國統一市場規則和管理等作為中央事權；部分社會保障、跨區域重大項目建設維護等作為中央和地方共同事權，逐步理順事權關系；區域性公共服務作為地方是全。中央和地方按照事權劃分相應承擔和分擔支出責任。”這一方案的提出進一步規范了中央與地方的利益分配關系。科學劃分中央稅、地方稅和中央地方共享稅，合理配置各級政府稅收收入歸屬權，有助于健全地方主體稅種，調動地方征管稅收的積極性，增強地方組織收入的自主性。

總之，我國歷經三十多年的財稅體制改革的探索和財政政策的實踐是成功的。三十多年來，我國財稅體制改革“所面臨的問題之復雜，所走過的道路之曲折，所發生的變化之深刻，所取得的成果之顯著，”世所罕見，面對經濟發展的新形勢，我國的財稅體制改革不斷深化，財稅制度逐步完善。

[1]馬海濤、肖鵬.中國財稅體制改革30年經驗回顧與展望[J].中國財經大學學報,2008(2):1-6.

[2]賈康.服務全局的財稅體制改革與財稅調控[J].廣東商學院學報,2012(4):4-13.

（作者單位：張家口市鴻澤排水有限公司）