丹東段界河采砂的相關問題及處理辦法

榮金升

(丹東市江河流域管理處，遼寧丹東118000)

鴨綠江砂石資源豐富，是丹東市主要的出產砂石的河流之一。隨著丹東地區經濟的快速發展，建筑業及相關產業對砂石的需求量與日俱增。河砂由于具有易于開采、易于利用等特點，日益成為工程建設市場砂石的主要來源。隨著采砂工作的逐年開展，也暴露出現有體制下的諸多問題。

1 超采的問題

開采方量的確定，是根據河流的年輸砂量確定的。為了保證河砂開采不影響河勢，造成新的沖刷區和淤積區，根據河流的年輸沙量確定某一砂場的開采方量，收取相應的采砂出讓價款。審批的開采方量越多，出讓價款也越高。為了降低成本，在巨大的經濟利益的沖擊下，大部分采砂業戶存在超采行為:審批10 000 m3的方量，交10 000 m3的出讓價款，從河道中挖走20 000 m3的砂石，這樣就能省10萬元(采砂出讓價款為10元/m3)。

針對這一問題，可以從4方面著手:①明確開采范圍。在砂場的邊界點處做出永久性標記，這樣在砂石開采實施過程中，無論是采砂業戶本人，還是監督人員都能做到一目了然，是否超范圍開采可以馬上定性，并做出相應處理。②購置較先進的水下測量設備。年初在砂場審批之初做好詳細的原地形及斷面測量工作，年終在砂場驗收時做好詳細地面線測量及斷面測量工作，結合該區域的輸沙量，及能夠比較準確的計算出該砂場年開采方量。③在砂場出口處設置由河道管理部門管理的攝像頭。這樣可以詳細的計算出一年內由砂場運出的砂石方量，結合砂場的存料就能夠比較準確的計算出這一年該砂場的開采方量。④從立法入手，提高超采成本。目前的法律如果確認為超采，處罰的措施盡是補交砂石資源管理費，處罰相對較輕，這也側面縱容了超采的行為。應從立法入手，加大對超采的處罰力度，要讓超采違法成本高于超采利潤。

2 多部門管理的問題

河道管理部門在編制采砂規劃和采砂計劃時，要經過和多個部門的溝通才能最終定稿。各個部門的要求和強調的重點各不相同。比如航道部門要求:采砂不能在航道范圍內，棄料不允許傾倒在航道內;旅游部門要求:采砂作業不能影響景區的景觀要求;邊防部門要求:不能影響邊界的穩定，及人民安全;海事部門要求:采砂船只要手續齊全，安全作業;國土部門要求:采砂作業不影響河勢，以免造成國土流失等等。

針對這一情況，丹東市政府成立了鴨綠江審批領導小組，主管副市長任組長，國內前期溝通這一塊初步得到了解決。2012年河道管理處會同丹東市外事辦公事與朝方河道管理部門及外事部門會談。通過這兩項措施的實施，比較好的解決了前期鴨綠江砂石開采區及開采量確定的問題，但采砂作業實施過程中的問題還有待進一步溝通協調。兩個國家多個部門同時管理鴨綠江就出現了有些問題沒人管，有些問題管理混亂的問題。為了更進一步規范鴨綠江的采砂管理，應在鴨綠江上效仿“中緬老泰四國湄公河聯合執法”成立鴨綠江聯合執法大隊。以丹東市鴨綠江審批領導小組為基礎，各部門抽調執法人員與朝方各部門執法人員聯合執法。出現問題執法大隊統一協商得出結論后在進行聯合執法，這樣就能夠保證執法的一致性、權威性。中朝從古至今一直互為有好鄰邦，成立聯合執法大隊的可操作性還是比較強的。

3 盜采的問題

隨著丹東市經濟的不斷發展，丹東市的需砂量不斷增大，河砂的價格也水漲船高，2012年河砂運至施工現場(丹東市內)的價格普遍達到50元以上。鴨綠江的河道砂石資源十分豐富，在枯水期，部分河灘裸露，具有良好的采砂作業條件，開采成本相對較低。在成本低、價格高的雙重經濟利益的誘惑下，部分不法人員鋌而走險，開始盜采砂石。

針對這一問題，可以從以下3方面著手:

1)增加執法人員的數量、裝備及巡查力度。丹東市河道執法大隊現在只有一臺車，7個人。從河道管理處出發到鴨綠江丹東段最上游的一個砂場，一個來回就要4個小時的車程。丹東市江河流域管理處還管理著另外7條河流的數十家砂場，就算馬不停蹄的每家只走一遍也需要大約10 d時間，這就給不法分子留下了時間上的空子。至少應再增加一臺執法車輛，并配備相應的錄音筆、攝像機等器材，執法人員也應相應增加。只有這樣才能做到加大巡查力度。

2)增加違法成本，加大處罰力度。現在的法律法規關于盜采砂石這一塊只有一種處罰措施:補交砂石資源管理費，盜采人寫出不再盜采的保證書。鑒于這種情況，應該在立法上增加違法成本，抓住一次的處罰要相當于違法十次甚至一百次的成本。另外盜采的砂石應該根據市場價格進行評估，盜采金額參照偷盜金額對違法者追究刑事責任。這樣就能大大改善這種現狀。

3)建立群眾舉報機制。面對執法人員少，管理范圍大的這種現狀，僅僅靠執法大隊的一己之力就算跑斷腿也是管理不過來的。應該與村民建立有獎舉報機制，案件經查實處理完以后從罰款中拿出一部分獎勵給舉報人。這樣打擊盜采的眼線就會大大增加，出警時也做到了有的放矢，還會給違法者增加心理威懾［1］。

4 掛靠資質的問題

鴨綠江距離丹東市較近，丹東地區用砂較大的地區就是丹東市市區及開發區，河砂上岸運距較近，利潤較高。現在砂場出讓實行的是掛牌出讓制度，即一個可開采地段在拍賣公司以底價掛牌，潛在的開采業戶到拍賣公司報價，最終價格最高者獲得開采權。有些開采人為了降低成本采用掛靠這種方式。比如甲開采人獲得開采權后，上交出讓價款40萬元，他本人照常開采或者不進行開采，乙、丙、丁三人找到甲，他們三人每人給甲15萬，甲就會允許乙、丙、丁在自己的開采范圍內以自己的名義開采。這樣會造成國家資源的嚴重流失，無序開采還會造成新的國土流失點。

針對這一問題可以從審批源頭著手。計算出不同型號采砂船、挖掘機、駁船、自卸汽車等的天生產率，再計算出一年中平均作業天數(作業天數要刨除汛期、冬季及極端天氣和設備維修等等)。再根據可開采量計算出需要多少設備，在掛牌出讓之初資格審查這個環節進行把握。若潛在競買人上報的機械設備的年開采量超出可采采量，要告知潛在競買人，回去修改開采方案，最終確定一個與開采量相適應的開采方案，確定機械設備數量。將開采方案與開采設備寫入出讓協議，并到相應部門登記備案，協議中寫明若不按開采方案、相應申報的機械設備開采按超采或盜采處理。這樣執法人員到砂場以后只許清點機械設備就能夠解決這一問題。

加強鴨綠江河道采砂管理，是河道主管機關即水行政主管部門的法定職責。只要各級水行政主管部門領導提高認識、忠于職守，從河道管理單位開始，與有關部門精心協作，切實依據國家法律規定，就一定能夠結束目前鴨綠江采砂管理的混亂局面和制止鴨綠江濫采砂石的狀況。

［1］徐大光，左福.淺析河道采砂存在的主要問題及對策［J］.中國水運:學術版，2007(11):8-9.