論審判獨立原則的憲法功能

韓 大 元

● 本期聚焦：推進司法體制機制改革

論審判獨立原則的憲法功能

韓 大 元*

人民法院是憲法規定的國家的審判機關，依照法律規定獨立行使審判權是一項憲法原則，這一原則對人民法院的審判工作具有指導作用?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》為落實審判獨立、促進司法公正提出了新的目標與舉措。在落實這些具體舉措過程中必須遵循憲法原則與界限，妥當處理不同層面的憲法問題，高度重視審判工作在憲法實施中的作用。

審判獨立；人民法院；憲法原則；司法改革

人民法院是憲法規定的國家的審判機關，其運行的基本結構與原則是依法獨立行使審判權。①在我國，司法機關通常包括法院和檢察院，司法獨立原則包括審判獨立和檢察獨立。本文以憲法126條規定為基礎，將“依照法律獨立行使審判權”概括為“審判獨立原則”，如司法機關不包括檢察機關，審判獨立原則就是司法獨立原則。也有學者區分保持司法獨立性與司法獨立，認為憲法126條規定“其實也是要求保持司法獨立性，但這并不意味著我們建立西方那種與三權分立和多黨政治緊密相聯的司法獨立制度”。支振鋒：《司法獨立的制度實踐：經驗考察與理論再思》，載《法制與社會發展》2013年第5期。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）對于加強人民法院獨立行使審判權，從機制和理念創新方面提出了新的舉措，如省以下地方法院、檢察院的統一管理等。在具體落實這些舉措過程中必然涉及不同層面的憲法問題，需要嚴格遵循憲法原則與界限。本文結合《決定》的精神，就如何理解審判獨立原則的憲法功能問題進行探討，以求教于方家。

一、依法獨立行使審判權是一項憲法原則

（一）憲法原則與審判權

憲法原則是憲法基本價值的體現，不僅體現在憲法實施的整個過程，對所有公權力活動產生直接的約束力。憲法原則體現國家的主流價值觀，對整個國家生活產生引導作用。憲法作為國家根本法，實際上凝聚著一國的基本價值共識。憲法原則體現了憲法國家應追求的基本目標與價值體系，引導憲法生活的基本方向，對整個憲法制度的運行過程起到指導功能，構成憲法制度統一的基礎。

憲法原則的基本功能是指導憲法規范與憲法制度運行的過程和程序，使憲法發展具有統一的基礎和依據。具體而言，憲法原則的基本功能表現在：提供現代國家構成原理的基礎，使國家權力的運行具有統一的基礎，使憲法在統一的理念下獲得更多的社會支持，并提供解決憲法規范與社會現實沖突的指導原則與理論依據，是解決社會各種利益糾紛的準則。憲法原則是否規定在憲法文本，并不影響其效力。如在美國，有的學者在談論憲法原則時認為，美國憲政的基本原則是權力分立和權力分配，并從這一原則中派生出美國憲政的另一項原則，即限權原則。①［美］杰羅姆·巴倫等：《美國憲法概論》，中國社會科學出版社1995年版，第4頁。這三項原則實際上確立了美國憲法的價值基礎和基本原理。在日本，國民主權、和平主義與基本人權保障是憲法所體現的基本原則，有的學者甚至把它描述為憲法的靈魂。在這些國家，憲法原則主要通過憲法解釋或具體的憲法判斷過程得到說明和解釋。②我國憲法典也沒有具體規定憲法原則，具體有哪些原則、各項原則的具體涵義等事項只能通過憲法解釋逐步加以明確。憲法原則的統一解釋與認識，對于憲法實施產生重要影響。在憲法沒有明確規定憲法原則的情況下，部門法，特別是行政法規不宜規定憲法原則。

憲法原則的價值是多元的，不同的原則之間也存在著價值沖突，但核心價值是統一的。就我國憲法而言，學術界通常將我國憲法的基本原則歸納為人民主權原則、基本人權原則、權力制約與監督原則、法治原則和單一制原則等，這些原則在我國憲法文本中均有一定程度的體現，是具有統一核心價值的整體。從這些基本原則中，必然衍生出包括審判權獨立在內的一系列準則，只有在審判權依法獨立行使的條件下，保障人權、實現法治、確保國家的統一性、維護社會主義法制的統一和尊嚴等基本價值才能夠實現。因此，憲法原則效力在審判活動中的重要體現就是維護審判公平，維護社會正義，其制度就是審判權的依法獨立行使?？梢哉f，審判獨立是憲政所追求的人權保障、約束公權力價值的具體化，能否堅持審判獨立直接關系到能否維護憲法權威的問題。

（二）憲法原則影響審判活動的基本途徑

在我國，“依法治國，建立社會主義法治國家”既是憲法規范的要求，也是執政黨的治國方略。基于憲法的價值體系與功能，通過憲法原則對審判活動進行指導是憲法與司法相互作用的重要形式。

長期以來，黨對司法的領導主要表現為組織領導和政策指導。組織領導表現為各級司法機構設立黨組，各級黨委和法院的黨組織在法官選任，特別是院長、副院長等方面有實際權力。政策指導表現為各級黨委的決策對司法工作的影響，特別是通過各級黨的政法委員會貫徹落實司法政策，以及協調各個司法機構。一般而言，黨的主張首先具體化為某項政策或者決策，然后再影響司法政策的形成與做出，最終對司法審判活動產生影響。但這些做法容易干擾審判權的獨立行使，導致冤假錯案。因此，回歸憲法精神，強調憲法對司法的保障作用是十分重要的，要以憲法為基礎完善黨對司法的領導，有助于從根本上實現審判機關的憲法使命。

首先，憲法原則對司法活動產生的宏觀的指導作用。憲法是國家根本法，旨在規定一國最根本、最重要的社會關系，是國家權力運行的前提與基礎。憲法原則作為制憲、行憲以及釋憲的指引，其涵蓋范圍更為宏觀也更具全局性。從憲法文本來看，憲法原則所統率的對象不僅包括民主法制建設，也涵蓋國家與社會生活的方方面面，其中包括人民法院的審判工作。法院的工作雖以審判為中心，但不能違背憲法的宏觀指導。憲法在審判工作中的價值指引直接體現在具體的審判工作之中。

其次，憲法原則決定著法院審判工作的基本內容與方向。這一方面是基于憲法的最高效力，憲法原則必然對法院審判工作產生影響；另一方面也與法院的政治功能有著密切關系。在我國，人民法院在承擔審判職能的同時，也承擔著某些政治職能，因此，通過憲法所體現的執政黨意志實際上也影響著法院審判工作。從規范的角度而言，黨的領導則表現為憲法將黨的基本理論確立為基本原則從而具有法律效力，然后再進一步指導法院審判工作，即憲法與法律是執政黨影響司法工作的中介，憲法原則直接決定著法院工作的性質與基本內容。當然，司法的運作有其專業性與特殊性，不應當簡單重復或直接表述國家指導思想或者價值。司法有其特有的性質與規律，憲法原則的指導作用不應該影響司法專業性的發揮。

最后，人民法院負有維護憲法尊嚴的憲法職責。從我國憲法序言最后一段和第5條出發，包括人民法院在內的一切國家機關均負有遵守憲法和維護憲法尊嚴的職責。與其他國家機關不同，人民法院是專門處理法律問題的專門的國家機關，在維護憲法權威方面也具有特殊的職責，這不僅包括人民法院在辦理案件的過程中若發現法律、法規存在合憲性問題時，根據《立法法》第90條的規定，“應當中止案件的審理，提請全國人大常委會裁決或者解釋憲法”③朱?；荨⒛玖郑骸墩撐覈嗣穹ㄔ旱膽椃ń忉尯瓦`憲審查提請權——以立法法第九十條的規定為視角》，載《法學評論》2010年第3期。，還意味著人民法院應當在審判工作中體現憲法原則。

（三）憲法原則與審判工作原則

現行憲法在第125條、第126條規定了司法審判的基本原則，即審判公開原則、被告人有權獲得辯護原則和審判獨立原則等。此外，《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》又分別規定了若干訴訟原則。法律原則一般是指“可以作為規則的基礎或本源的綜合性、穩定性原理和準則?！雹購埼娘@：《規則·原則·概念——論法的模式》，載《現代法學》1989年第3期。這些由憲法所確立的關于司法審判的基本原則不僅調整和規范人民法院的審判工作，而且指導和約束有關法律規范的創制、修改等活動。

眾所周知，任何法律及其原則的確立，都是在一定的“指導思想”的統帥下進行的。指導思想反映一國法治的基本理念，在這些理念支配下確立若干法律原則，再具體化為具體的法律規則，從而形成一套制度與程序。因此，作為理念的國家憲法的指導思想是抽象和籠統的，原則次之，規則是理念與原則的具體化，更具操作性。

憲法原則是規則產生的基點，它可以派生出若干規則與制度，并通過這些規則實現其所蘊涵的精神；反過來，原則與規則是指導思想的具體化或外在化的結果，是保證抽象的指導思想得以貫徹和實現的必要的法律手段。憲法原則是價值與規范的統一體，它不必都以法律條款的形式來表現，因此其操作性和強制力相對要弱。憲法原則與人民法院的具體審判原則應當做出合理的分工。憲法原則主要是作為宏觀的價值理念與規則，指導法院的審判活動，而法院審判的具體原則中獨立審判又是一個基礎和核心原則，決定著其他原則的落實和展開，例如訴訟法所確立的審判工作原則，如當事人法律地位平等、辯論原則、公開審判原則、合法性審查（行政訴訟）等，均與獨立審判具有內在聯系，可以視為特定的憲法原則在具體訴訟過程中的展開。

二、憲法上審判獨立原則的確立與規范內涵

（一）審判獨立原則的確立

近現代意義上的司法獨立產生自西方法律傳統中，我國傳統社會雖然存在法官捍衛審判獨立的事例，②完整的人物事例匯總可參見李甲孚：《古代法官錄》，臺灣商務印書館1984年版。卻遠未形成審判獨立的制度。在清末立憲運動的過程中，我國逐漸移植了西方的司法獨立理念和制度。其中，康有為、嚴復、沈家本等思想家的啟蒙起到了重要作用，例如沈家本在論證《法院編制法》之重要性的過程中明確提出：“東西各國憲改之萌芽，俱本于司法之獨立?！雹凵蚣冶荆骸缎抻喎纱蟪忌蚣冶咀嘧脭M法院編制法繕單呈覽折》，載故宮博物院明清檔案部編：《清末籌備立憲檔案史料》（下冊），中華書局1979年版，第843頁。這種觀念在20世紀初期逐漸得到普遍承認。在1949年以前，我國在學習西方法治的過程中已經將司法獨立的概念作為基本的法律術語，在憲法、法院組織法和訴訟法的各種文本中予以廣泛使用。

新中國所建立的人民司法制度也基本延續了司法獨立的觀念。④實際上，1946年的《陜甘寧邊區憲法原則》早就已經將司法機關作為重要的部門加以規定，其中有“各級司法機關獨立行使職權，除服從法律外，不受任何干涉”的規定。1949年的《共同綱領》在第17條規定：廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度。1954年憲法第78條規定：人民法院獨立進行審判，只服從法律。這一條的規定是對審判獨立原則的正式確立，同時也是明確的規范表述。在討論憲法草案時，圍繞“審判權”還是“司法權”問題，憲法起草委員會曾進行過討論，最后基于中國憲法文化與憲政體制的特殊性，沒有采用“司法權”，而采用“審判權”，一直延續到今天。因此，審判權、審判獨立的規范表述不僅僅是術語的選擇問題，其概念中包含著文化與制度的特性。1975年憲法、1978年憲法在特殊的政治背景下取消了審判獨立原則，“理由是審判獨立是資產階級的觀點，我們是社會主義國家，不能搞什么審判獨立”，⑤肖蔚云：《論憲法》，北京大學出版社2004年版，第545頁。這實際上把法院的審判活動完全政治化，法院只履行政治性功能，無法獨立作出專業性的判斷。

1982年憲法在繼承1954年憲法傳統與精神時，特別關注審判獨立的規范表述問題。憲法第126條規定：“人民法院依照法律獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”。從“只服從法律”到“不受行政機關、社會團體和個人的干涉”，規范表述的變化引起了人們的爭議，不少學者主張應恢復1954年憲法的表述，即“只服從法律”。①劉作翔：《關于司法權和司法體制的憲法修改意見》，載《法學》2013年第5期。其實，從憲法規范變化的歷史背景和內涵來看，表述的變化并不影響審判獨立原則的落實，關鍵是如何從憲法解釋學的角度合理進行解釋，以達到真正“審判獨立”的目的。

自1982年憲法頒布以來，在憲法的指導下，人民法院的審判活動取得了發展與進步。黨的十八屆三中全會通過的《決定》以及習近平總書記對《決定》的說明中指出要“確保司法機關依法獨立行使審判權和檢察權”，政法機關要“信仰法治、堅守法治——只服從事實，只服從法律”，強調了“審判獨立”在法治國家建設和國家治理中的重要地位，為落實審判獨立的憲法原則提出具體的舉措。

十八屆三中全會是我國改革開放歷程中的重要節點，而司法改革的核心就是回歸司法的客觀規律，保證審判權的獨立行使。眾所周知，法治作為人類社會構建政治共同體、尋求安定與繁榮的生活方式，從來都是將法官的獨立與審判權的獨立作為核心的。法官的獨立與審判權的獨立，有助于在司法過程中排除專斷意志的干預，使得個人權利的保護與社會糾紛的解決真正遵循法律、而不必受制于非法治的因素。戴雪曾將法律主治的含義歸納為“武斷權力的不存在”、“普通法律與普通法院居優勢”和“憲法的通則形成于普通法院的判決”②［英］戴雪：《英憲精義》，雷賓南譯，中國法制出版社2001年版，第232、237、239頁。這三項。從某種意義上說，法治的歷史就是一部司法權逐步爭得獨立地位的歷史。無論是封建時代的君主，還是民主時代的議會，哪怕再強大的政治權力，也都無法令法官放棄其依法獨立判斷的權力。只要人類選擇了法治的生活方式，那就必然接受法院依法獨立審判這一價值。

（二）審判獨立原則的內涵

1982年憲法是在共和國剛剛經歷了重大歷史浩劫之后頒布的，其中凝結了黨和人民對于法治的共識與期待，而“依法獨立審判”條款（即憲法第126條）就是這些共識與理念的體現。憲法明確賦予人民法院依法獨立行使審判權，尤其是第126條后半句對于特定干涉情形的排除，提示了審判獨立有可能遭遇的挑戰——考慮到“文革”對于司法制度的破壞與特定歷史背景，這一規定具有特殊的意義。實際上，憲法文本用這樣的方式彰顯了其保障審判獨立的信念。如果結合憲法第123條關于人民法院是“國家的審判機關”地位的確認，我們則會發現，審判權明確地被完整而排他性地授予了專司審判工作的人民法院。可以說，一個專門的審判機關必然要求獨立享有審判權，而獨立審判的實現則相應地保證了人民法院作為審判機關的憲法地位不受侵犯。質言之，審判獨立作為一項原則，是被現行憲法所明確規定的，也是構建或改革我們的司法體制所必須遵循的最高規范。從這個意義上講，十八屆三中全會的《決定》恰恰是在憲法的框架內重申和深化了審判獨立這一主題；因此，以此為契機的下一輪司法改革也必將在憲法的框架內予以設計，并逐步推進。

當然，憲法所確認的審判獨立原則是非常明確的，但文本與實踐之間的沖突仍然是客觀存在的。審判獨立尚未獲得配套性的體制與機制的必要支持，這也是造成近年來司法權威不彰、人民群眾對司法制度不太滿意的原因之一。正是存在著審判獨立原則在規范與現實之間的沖突，使得這一原則沒有得到有效實現，導致了司法腐敗、司法公信力下降等問題。這一點也是《決定》強調審判獨立原則的重要原因，也就是通過下一輪的改革著力解決司法缺乏獨立的現實問題，以期透過制度性保障，來實現憲法精神。

（三）審判獨立必須依照法律規定

憲法第126條對審判獨立施加了“依照法律規定”的限制，也就是說，審判獨立并不是說人民法院可以是一個“獨立王國”③中國人民大學法律系國家法教研室編：《中華人民共和國憲法講義》，中國人民大學出版社1964年版，第240頁。，脫離人民的監督，脫離黨的領導，而是必須以依照法律規定為邊界。因此，我國憲法上的審判獨立在形式上是一種具有相對性的獨立。

由此一個核心的問題也就在于，如何理解第126條所謂“依照法律規定”的含義，這是闡明憲法的審判獨立條款的關鍵。對此，學者們的觀點是不一致的。如有的學者認為，憲法第126條中的“依照法律規定”6個字中，“法律二字是狹義的，不包括憲法在內”，①童之偉：《憲法適用應依循憲法本身規定的路徑》，載《中國法學》2008年第6期。并以此作為法院不能將憲法作為司法適用的依據。但也有學者在主張狹義法律時將憲法包括在其中，認為“這個法律是狹義的，具體指《憲法》、《人民法院組織法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《行政訴訟法》等?！雹诓潭▌Γ骸稇椃ň狻?，法律出版社2004年版，第402頁。也有學者把“依照法律”解釋為廣義上的法律，包括法律、法規等，③有學者把“依照法律”分為兩層含義：一是法律為人民法院獨立行使審判權提供保障；二是法院在審判活動中以全國人大及其常委會制定的實體方面的法律為依據。參見許安標、劉松山：《中華人民共和國憲法通釋》，中國法制出版社2003年版，第328頁。認為是一種客觀的規范體系。筆者認為，在分析這一問題的過程中，要立足于我國憲法文本，既要考慮文本形成的歷史環境，同時也要考慮文本價值內涵與外在功能問題。

在中國憲法文本中，“法律”一詞的含義是十分豐富的，有的時候是作為法律整體形式來出現的，有的時候僅僅是以國家法律形式出現的。也就是說，“法律”一詞在憲法文本的不同條款中的含義是不盡相同的，同樣的“依照法律規定”、“依照法律”等表述也可能有不同的文本內涵。首先，第126條的“法律”包括了憲法，因為憲法不僅是我國法律體系的首要淵源和最高規范，也是人民法院審判權的來源，第126條的“依照法律規定”不可能完全排斥憲法。④筆者曾對此問題進行過詳細的論述。參見韓大元：《以〈憲法〉第126條為基礎尋求憲法適用的共識》，載《法學》2009年第3期。其次，全國人大及其常委會制定的法律是第126條的應有之義，對此無需贅述。再次，“依照法律規定”在不同的訴訟中具有不同的特點和要求，刑事審判必須遵循“罪刑法定主義”原則，因此“依照法律規定”僅指狹義的法律，在行政審判中，法律會擴展至行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例等，在民事審判中，“依照法律規定”會更為廣泛，不僅包括實質性的制定法，必要時也可以采用習慣法等。最后，人民法院“依照法律規定獨立行使審判權”受憲法和法律的嚴格限制，主要表現在人民法院無權行使屬于全國人大常委會的法律和憲法的解釋權，遇有違憲之嫌的法律、法規，應通過最高人民法院向全國人大常委會提出審查或解釋的要求。

總之，依照法律規定保持獨立性是憲法第126條確立的關于人民法院審判活動的基本原則，它既體現了司法的普遍規律，也凝結著整個國家的法治共識，它決定了人民法院審判權的存在形態和運行規則，對于在十八屆三中全會以后進一步推動司法改革進程具有重要的指導意義。

三、審判獨立原則與法院的國家性

（一）法院的國家屬性

為了進一步落實憲法所確立的審判獨立原則，《決定》明確提出“推動省以下法院人財物統一管理制度”。與其他種類的公權力不同，審判權具有自身的獨特屬性，其獨立性首先要求審判權的統一行使。按照現代法治國家的公權力配置的普遍模式，審判權無一例外都是專屬于審判機關的，在我國則專屬于人民法院。根據合理配置審級的需要，憲法規定審判機關由最高人民法院、地方各級人民法院以及軍事法院等專門人民法院構成，這些法院無論處于何種審級，均屬于“國家的審判機關”。也就是說，我國并不存在分屬于中央層面或地方層面的“審判權”；相反，憲法所規定的審判權是單一的，是與我國單一制的國家結構形式相匹配的。地方各級人民法院是分設于地方的“國家的審判機關”，所行使的是統一的審判權的一部分；相應地，最高人民法院是“國家的審判機關”中位于終審地位的機關，所行使的也是統一的審判權的一部分，而無所謂“中央的”審判權。換言之，憲法第123條——即“審判機關”條款——中所表述的“國家的審判機關”中的“國家的”一詞，不是在“中央·地方”相對應的含義上使用的，而是強調人民法院的國家屬性與國家政治共同體的決斷，所有的審判機關都統一行使國家的審判權。

在此基礎上，我們可以合理地推論，憲法所意圖排除的是行政機關對于法院獨立行使審判權的干擾，無論是中央的行政機關還是地方的行政機關，均不得干擾人民法院的審判權行使，這種排除干預的效果也是審判權統一性所必不可少的內涵。進一步地說，我國目前所采行的按照行政區劃設置地方各級人民法院的模式，是基于“便宜行事”的考量而來的法院地域設置模式，但其底線必須是不會造成對審判權統一性與獨立性的侵犯，否則就會與憲法第123條和第126條的規定相抵觸。換句話說，根據憲法原則與精神，地方各級人民法院并非必須嚴格按照與行政區劃相一致的方式來設置。

（二）法院人財物統一管理的憲法基礎與界限

法院人財物由同級人民政府管理的體制自新中國成立之初就已經確立，規范上最早的依據是1951年《中華人民共和國人民法院暫行組織條例》，其第10條規定：“各級人民法院（包括最高人民法院、分庭）為同級人民政府的組成部分，受同級人民政府委員會領導和監督?！边@種體制，尤其是法院的人財物由同級人民政府管理，雖然最初只是“便宜行事”的臨時措施，但卻一直延續至今。然而，眾所周知，法院的地方化與行政化一直是我國司法體制發展的一大頑疾，而且被認為是妨礙法院獨立、公正行使審判權的主要根源。此次《決定》中關于“推動省以下地方法院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施”的設想就是為破解法院的地方化與行政化而提出的，而從理論上認清審判權的統一性和國家審判機關的國家性，以及這種統一性與國家性對于從體制機制上確保審判獨立的必要性，則具有正本清源的作用，是下一步司法改革動作的基本前提。

然而，推動法院人財物的統一管理在規范上并非沒有障礙，尤其是“人”的統一管理可能會涉及如何與憲法文本的規定保持協調的問題。根據現行憲法第101條和第128條的明文規定，“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長”，“地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責”。因此，“人”的統一管理首先遇到憲法規定與界限。筆者認為，在法治國家任何改革都不能以犧牲法治價值為代價，所謂的“違憲改革”弊多利少。因此，在“人”的統一管理上不能突破憲法與《組織法》的規定，也不能簡單以“修改法律”的思維來設計改革問題。各級人大選舉并罷免法院院長、審判員和庭長是權力機關的職權，屬于人民代表制度的組成部分，也是一種憲法授權。因此，我們首先考慮的問題是，如何在法官任免上堅持法治原則，排除各種不當干預，使選出的法官符合法律要求。在尊重憲法框架的基礎上，首先完善黨委組織部門考察干部的制度，行使好推薦權，要尊重權力機關人事任免的決定權。如果脫離法治思維，只追求形式上的“統一”和“管理”，有可能導致審判獨立原則的弱化，甚至為有些黨組織干預法官任免提供合法依據。

相比之下，“財”和“物”的省以下統一管理，則不存在憲法上的障礙。例如，在目前的憲法框架內，將地方各級人民法院的經費由省級財政統籌，或者直接列入中央預算，由全國人大常委會按照各省級行政區域進行統籌分配。目前，我國司法預算的編制權和提案權統一由行政機關掌握，從規范上看，這與我國憲法所確立的行政機關、審判機關和檢察機關平行，均向國家權力機關負責的政權組織形式不相符合，而且有違審判獨立的原則。從經驗上看，“依附于政府和地方的司法預算制度，會引發司法地方化、司法財力無從支撐司法職權的正當行使、司法建設地區不平衡等諸多不利于樹立司法權威，維護司法公正的弊端?！雹僦齑笃?、危浪平：《司法預算制度應以司法公正為基石》，載《法學》2012年第1期。從國外的實踐來看，排除行政機關對法院預算的影響，是促進審判獨立的必要措施。因此，應當考慮在當前的《預算法》修正過程中，單獨規定人民法院和人民檢察院的預算問題，通過財政預算的獨立促進審判獨立。

總體上看，推動省以下地方法院人財物的統一管理有助于回歸前文所述的憲法確立的法院的國家性，但由省對本省法院進行管理也可能出現干預審判獨立的現象，尤其是各省情形不一，法治化水平亦不相同，如果地方法院的管理權掌握在不重視法治的省份及其省委等機關，則審判獨立仍然是缺乏制度保障的。因此，筆者認為，省以下統一管理并不能僅僅理解為省的管理，而是可以進一步提升為以省為單位的全國統一管理，需要在制度與程序上進行精細化的設計，切忌盲目推進。

（三）司法管轄區與行政區劃適當分離

我國現行憲法所確立的人民法院設置的一般規則是：一個縣級以上行政區域，一級人大，一級法院。因此，必須指出的是，目前地方各級人民法院的地域設置方式是符合《人民法院組織法》的相關規定的，在最終意義上也符合憲法的相關規定。而一旦要建立與行政區劃保持適當分離的司法管轄制度，必然要對上述法律及相關的法律規范予以解釋或者修改，因此需要作出積極、穩妥、系統、科學的研究與準備。如前所述，憲法上的相關規定將維護審判獨立與審判機關的國家性置于構建司法體制的中心地位，并且有關條款的表達方式也留出了調整司法管轄制度的必要空間。

因此，在現行憲法框架內較為穩妥的改革方法是，適當提高人民法院的級別管轄，尤其是行政訴訟的級別管轄。因為在三大訴訟中，行政訴訟受行政區域內的行政原因影響最為重要。全國人大常委會公布的《行政訴訟法修正案（草案）》正是遵循這一思路，在行政訴訟管轄方面增加兩項新的制度，“一是高級人民法院可以確定若干基層人民法院跨行政區域管轄第一審行政案件，二是對縣級以上地方人民政府所作的具體行政行為提起訴訟的案件，由中級人民法院管轄”。①關于《中華人民共和國行政訴訟法修正案（草案）》的說明［EB/OL］. http://www.npc.gov.cn/npc/lfzt/2014/2013-12/31/content_1822189. htm，2014年1月8日訪問。此種做法雖然沒有普遍和實質性地提高行政訴訟級別管理，但對于使審判活動脫離行政區劃以及本行政區域內的行政干擾，仍然具有一定的實踐意義。

四、法官依法獨立辦案是審判獨立的基本要求

（一）審判獨立必然包含法官的獨立

沒有法官依法獨立辦案的審判獨立是沒有意義的。司法職能的獨特價值在于提供獨立、公正、個案化和終局化的爭議解決方式，在這個過程中，法官僅能依據法律的規定、自身的良知以及經過長期訓練而獲得的司法技藝作出判斷，而不應受制于任何權威或“上級”的壓力。正如柯克（Edward Coke）法官在反對英王干涉司法時所言：“的確，上帝賦予國王陛下以豐富的知識和非凡的天資；但是陛下對王國的法律并不精通。涉及陛下臣民的生命、繼承、動產或不動產的訴訟并不是依自然理性來決斷的，而是依人為理性和法律的判斷來決斷的；法律乃是一門藝術，一個人只有經過長期的學習和實踐，才能獲得對它的認識。法律是解決臣民訴訟的金質魔杖和尺度，它保障陛下永享安康太平?！雹冢勖溃輴鄣氯A·S·考文：《美國憲法的“高級法”背景》，強世功譯，三聯書店1996年版，第35頁。法官獨立實乃是一種專門的法律理性與技藝的自足與獨立，沒有這種獨立的地位，則法官所作的判斷既不公正、也不終局。

從法治發達國家的經驗來看，法官的法律地位及其職業保障、職權保障，往往是司法制度設置的重中之重。為了確保法官能夠無懼于政治壓力、社會輿論壓力與非專業意見的干擾，絕大多數國家都立法明文規定法官的職業保障，如一旦獲任命即終身任職、且薪資待遇不得降低，除非因行為不檢并經由嚴格的法定程序予以彈劾，否則任何人——即便是總統——都無法將一名稱職的法官革職。與這種專業化的職業保障相應的，是對于法官個人履職責任的要求，即獲得了獨立地位保障的法官必須以其獨立、專業、忠實的法律判斷力來履職，且必須以其名譽作為“抵押”。例如，法官必須對其審理的案件負責，必須附上判決理由與簽名。也就是說，審者必判，判者必審。法官既然有機會對案件審理作完全的掌控，那么也就必須負起相對的責任，其所作的每一筆判決、所寫的每一句判詞，都將被記錄在案、公之于眾、甚至為后世所評價。這樣一來，法官的獨立實質上是對法官的品格、專業素養與職業技能的體現與促進，并且也不會出現濫用獨立地位的現象。

在世界范圍內，多數國家均在憲法中對法官的獨立地位和職業與職權保障進行專門的規定。從總體上看，以英美為代表的普通法系國家歷來具有法官獨立的傳統，這集中體現在美國憲法第3條的第一款，即“最高法院和下級法院的法官，如果盡忠職守得繼續任職，并應在規定時間獲得服務報酬，此項報酬在他們繼續任職期間不得減少。”而大陸法系國家的法官獨立則在經歷了頗為曲折的歷史變遷之后獲得普遍的認可，多數國家均在憲法中設立專門的最高司法委員會或法官選任委員會，以獨立委員會的形式對法官的獨立性予以特別的保障，防止法官職務受到來自其他國家權力的不當干擾。③例如，近30個法語國家均仿照法國1958年憲法設立“最高司法委員會”或類似委員會，對法官的選任、晉升、懲戒和職務保障等行使獨立的職權，參見孫謙、韓大元主編：《世界各國憲法》，中國檢察出版社2012年版?？梢?，法官的獨立性在各國憲法中乃是審判獨立的應有之意。

（二）法官獨立的內容與要求

法官依法獨立辦案，實際上包含三個方面：（1）基于法官個人的職業保障；（2）辦案責任制（“審”、“判”合一）；（3）司法公開（公開裁判文書等）。為法官個人提供職業保障是其職務獨立性的必要前提，它意味著法官具備了依法獨立審判的外部條件和物質基礎；辦案責任制是法官職務獨立性的核心，它意味著法官負責地進行法律推理和闡釋法律理性，法官在判決中應進行充分的說理和論證，并對自己的法律論理負職務上的責任；司法公開是法官職務獨立性的有效制約?，F行憲法在第125條要求“人民法院審理案件，除法律規定的特別情況外，一律公開進行”，但其中未明文提及裁判文書的公開，裁判文書公開則意味著法官的法律論理不僅要接受案件當事人的評判，還要接受整個法律共同體的檢驗，以及接受社會大眾的評判并最終受到人民的監督。上述三個方面是保障法官獨立的有機整體，如果能夠通過具體的司法管理體制滿足上述這三個方面的基本要求，法官的獨立性與審判獨立的目標就有可能實現。

我國當前一直困擾司法工作的“審而不判”、“判而不審”的現象恰恰說明，法官依法獨立行使審判權的配套制度還很缺乏。審判獨立原則雖然早已在憲法中得到確立，但這一原則一直沒有得到立法者和決策者的充分重視從而形成為具體的保障機制，尤其是審判獨立仍然偏向法院整體的獨立，而未深化為法官的獨立，甚至不承認法官的獨立。因此我們看到，《決定》當中分別提出：“建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官……統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官……職業保障制度”、“改革審判委員會制度，完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、讓裁判者負責”以及“增強法律文書說理性，推動公開法院生效判決書”，這些問題的論述是切中肯綮的。質言之，下一階段的司法改革，應當讓法官獲得更多的空間、更多的保障以及通過其專業知識承擔起更多的責任。

就目前的情形而言，裁判文書的公開已經進入實施階段，最高人民法院在2013年11月21日發布《最高人民法院關于推進司法公開三大平臺建設的若干意見》和《最高人民法院關于人民法院在互聯網公布裁判文書的規定》，要求除涉及國家秘密、個人隱私和未成年人犯罪等情形外，在互聯網平臺對人民法院的裁判文書進行全面、及時和真實地公布，從而保障公眾對司法的知情權和監督權。法官的職業保障和辦案責任制也會陸續出臺有力的舉措。筆者認為，未來的改革措施還需要注意以下兩點：一是法官獨立要求法官職業的去行政化，實現法官、審委會、院長在審理案件過程中地位平等，如果說他們之間的實際地位有高低之別，也應以法律執業水平的高低（即司法資歷）為準，而不應有行政級別之差異；二是裁判文書的公開，意在讓法官的法律論理接受外在的檢驗，而在事實上能夠接受檢驗的不可能是集體的論理，而只能是法官個人的論理，由此，裁判文書應體現法官的個性，不僅要公開法院判決的主文，還要公開判決主文的主筆法官姓名。

（三）法官獨立的制約與界限

法官依法獨立審判，是法治的應有之義，也是憲法第126條的審判獨立原則的組成部分。法官依法獨立審判，不應當被簡單地誤讀為法官可以不受約束以致于濫用其獨立地位。如前文所述，審判獨立乃是依照法律規定之下的相對獨立，法官的獨立審判、乃至審判獨立原則，都是以遵循憲法、法律為前提的，法官本身受法律的制約，并沒有絕對的獨立審判。事實上，正是憲法與法律給予法官以“法律下的獨立地位”，因此法官也不可能不受任何約束。獨立與責任從來都是一體的，法官依法獨立審判也意味著法官依法獨立地對案件負責——這里的負責是指法官以其專業能力與聲望來保證其履職的公正性。依法獨立行使審判權的法官不能將錯案歸咎于審委會或法院內的行政領導，而必須墊付進自己的聲望，這就是獨立的意義。

從根本上講，審判獨立并非為了獨立而獨立，而是為了依法公正審判而獨立，公平是目的，獨立只是實現公平必要的手段。審判實踐告訴我們，審判獨立并不一定帶來社會公平與正義。因此，必須以司法公正為目的為法官獨立設置制約與界限。最高人民法院在2013年10月28日專門出臺了《關于切實踐行司法為民大力加強公正司法不斷提高司法公信力的若干意見》，其中一方面特別強調“堅持依法獨立審判，忠實履行憲法法律賦予的職責”，另一方面也專章強調提高審判工作的“質量”，尤其是完善審判質量評估體系，健全和完善錯案評價標準和問責機制。就我國目前的法律體系而言，包括《法官法》、《國家賠償法》和《刑法》在內的法律，均對法官設置了特定的責任形式，以防止法官濫用其審判職責。從其他國家的經驗來看，針對審判人員的不法行為與犯罪行為設置刑事責任和特別責任，是法律為保證司法公正而對法官獨立所施加的限制，如日本專門制定《審判官彈劾法》對相關問題進行規定?？梢?，大可不必對法官獨立產生不必要的擔心。

五、實施憲法是審判獨立的根本保障

（一）憲法實施對審判獨立的作用

審判獨立是一項來源于憲法的原則，是人民法院審判工作的基本制度，是實現司法公正的不可缺少的機制。從各國憲法有關司法制度的規定出發，確認審判獨立是一種普遍共識和規律。各國之所以將審判獨立原則確認在憲法中，其原因就在于，憲法作為具有最高效力的根本規范，能夠為審判獨立提供根本的保障，為法院組織法等法律提供價值基礎和基本框架，為司法觀念提供最大限度的社會共識。其中，憲法作為審判獨立之根本保障的作用之所以能夠發揮，當然是要以憲法獲得實施作為前提的。習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話中提出，“憲法的生命在于實施，憲法的權威也在于實施”，“以憲法為最高法律規范，繼續完善以憲法為統帥的中國特色社會主義法律體系，把國家各項事業和各項工作納入法制軌道，實行有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，維護社會公平正義，實現國家和社會生活制度化、法制化”。此外，習近平總書記還專門提及在實施憲法的過程中保障司法公正的重要性，提出“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義，決不能讓不公正的審判傷害人民群眾感情、損害人民群眾權益”。反過來講，如果憲法得不到有效實施，就無法從根本上實現審判獨立，也無法為審判獨立提供制度上的保障。

因此，在處理憲法實施與審判獨立的關系時，必須首先認識到憲法實施對審判獨立的重要性，要處理好兩個問題：一方面，審判獨立是憲法原則，對以憲法為基礎的整個法律體系至關重要；另一方面，憲法是審判獨立的根本保障，只有實施憲法才能夠為審判獨立確立有效的制度基礎。

（二）審判獨立對憲法實施的作用

審判獨立對于在具體案件中促進憲法的實施亦有積極作用。如前所述，憲法所規定的審判獨立，是“依照法律規定”的審判獨立，此間的“法律”并不局限于狹義的法律，而是視情形包括憲法、法律、行政法規、地方性法規等規范性文件在內的社會主義法律體系的整體。憲法對于審判機關以及法官的約束力是無需質疑的，憲法第5條第4款即規定：“一切國家機關都必須遵守憲法”，作為行使審判權的法院自然也不例外。該條第2款更規定：“國家維護社會主義法制的統一與尊嚴”，就審判機關而言，其履職的方式——適用法律以解決具體爭議——就是維護法制統一與尊嚴的最直接、最普遍的方式；結合第3款對于憲法最高效力的規定可知，審判機關所適用的法律規范必須是不違反憲法，或者說符合憲法規定與原則。一言以蔽之，法院與法官必須受到憲法的約束，那種將憲法排除在憲法第126條所指的“法律”之外的觀點是值得商榷的。

根據《立法法》第90條規定，最高人民法院有權向全國人大常委會提出針對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例的合憲性審查或合法性審查，而后者必須啟動相應的審查程序，理論上有可能導致被審查的規范性文件的修改或被撤銷。因此，最高人民法院提請啟動憲法監督的權力實質上是審判機關遵守憲法和實施憲法的必然邏輯延伸。除最高人民法院以外，在司法實踐中承擔了絕大多數一審與二審工作的地方各級人民法院，實際上處于比最高人民法院更有可能及時發現和處理規范性文件的合憲性或合法性瑕疵的地位，而地方各級人民法院并不享有最高人民法院根據《立法法》第90條規定而享有的違憲違法審查要求權。因此，通過建構法院系統內部的具體程序，來有效協調各級人民法院審判過程中遇到的合憲性問題，是以審判為基礎促進憲法實施的一條重要途徑。

在目前的司法實踐中，地方各級人民法院在審判實踐中對合法性和合憲性問題處理不一，既有如“河南種子案”①參見河南省洛陽市中級人民法院【2003】洛民初字第26號民事判決書，其中有謂：“《河南省農作物種子管理條例》作為法律位階較低的地方性法規，其與《種子法》相沖突的條款自然無效”。那樣的激進方法，即宣布與上位法沖突的下位法自然無效，也有如“福建漁政案”②福建省霞浦縣人民法院在審理一起行政案件時發現地方性法規的合法性瑕疵，后裁定中止審理，逐級提請最高人民法院征求全國人大常委會法制工作委員會意見，由最高院作出《關于人民法院審理行政案件對地方性法規的規定與法律和行政法規不一致的應當執行法律和行政法規的規定的復函》（1993年3月11日），然后由主審法院繼續審理實體問題。那樣的中規中矩的做法，即逐級提請最高人民法院征求全國人大常委會意見，當然也有因缺少行之有效的程序而對法律沖突視而不見的做法。筆者認為，基于依法獨立審判的要求，法官在法律適用的過程中，必須考慮到憲法規范的要求以及法律體系的整體和諧，既然法官是法制統一與尊嚴的維護者，同時也是具體爭議中的法律適用者，那么就必然以符合憲法的方式來理解并適用法律規范，或者說排除有可能違反憲法的法律適用方式。當然，法官的上述作用必須在特定的程序設計中才能有效發揮。在當前《立法法》修正的過程中，應當對各級人民法院如何處理合法性與合憲性問題設置簡便而有效的程序，通過特定的解釋程序和審查程序來保證憲法的實施和社會主義法律體系的融貫性。從國外的經驗來看，設置恰當的程序將普通司法過程中遇到的合憲性問題提交憲法解釋機關，對于維持法制統一具有重要作用。例如，法國在2008年設置專門的合憲性先決程序，“在普通訴訟中若發現已生效的法律侵害基本權利可終止案件審理，將合憲性問題提交憲法委員會”，①王建學：《從“憲法委員會”到“憲法法院”——法國合憲性先決程序改革述評》，載《浙江社會科學》2010年第8期。普通下級法院在合憲性先決程序中均能發揮有效的作用。

總而言之，無論是根據“憲法最高地位條款”的要求，還是根據“審判獨立條款”的要求，審判機關與法官都必須接受憲法的約束，而憲法的規范性也必須以恰當的方式體現在包括司法過程在內的國家公權力活動中。作為下一階段改革的綱要，今次的《決定》對司法體制著墨甚多，并且呈現出保障審判獨立這一明確的改革線索，正是在這個意義上，建設法治國家的遠景是值得期待的。但在具體的改革中，我們需要確定改革的憲法界限，以法治思維推動改革，樹立憲法和法律權威，以憲法凝聚改革的共識。

（責任編輯：許小亮）

The Constitutional Functions of Judicial Independence

Han Dayuan

The People’s Court is judicial organ of the State established by the Constitution，and it’s a constitutional principle to exercise the judicial power independently according to the laws. This principle is the guideline to the judicial works of the people’s court. The resolution of the Central Committee of CCP on Certain Problems of Thoroughly Deepening the Reforms，has put forwards some new measures to realize judicial independence and guarantee judicial justice，but these measures should follow certain constitutional principles and limitations，and treat appropriately certain constitutional matters in its implementation. Constitutional application and judicial independence could promote each other.

Judicial Independence；People’s Court；Constitutional Principle；Judicial reform

D926

A

2095-7076(2014)01-0001-10

*中國人民大學法學院教授，博士生導師。