省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革的法律障礙

高 其 才

省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革的法律障礙

高 其 才*

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，這一改革設想可能與我國《憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《法官法》、《檢察官法》、《民族區域自治法》等規定不相符合，存在明顯的法律障礙。這一改革可能重新配置地方權力，涉及對人民代表大會制度和民族區域自治制度的修改。解決省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革的法律障礙需要慎重對待和廣泛討論，形成全社會的共識并穩妥地進行。

省以下地方；法院、檢察院；人財物；司法改革

一

司法體制是政治體制的重要組成部分。這些年來，民眾對司法不公的意見比較集中，司法公信力不足很大程度上與司法體制和工作機制不合理有關。2013年11月12日，中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下稱《決定》），將司法改革作為這次全面深化改革的重點之一。《決定》提出：“確保依法獨立公正行使審判權檢察權。改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。”①《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，載《人民法院報》2013年11月16日第2版。

對此，中共中央政法委員會書記孟建柱在《深化司法體制改革》一文中進行了進一步的解釋。他認為，我國是單一制國家，司法職權是中央事權。考慮到我國將長期處于社會主義初級階段的基本國情，將司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難。應該本著循序漸進的原則，逐步改革司法管理體制，先將省以下地方人民法院、人民檢察院人財物由省一級統一管理。地方各級人民法院、人民檢察院和專門人民法院、人民檢察院的經費由省級財政統籌，中央財政保障部分經費。②孟建柱：《深化司法體制改革》，載《人民法院報》2013年11月26日第2版。

由此，我們可以發現省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革是基于“保證國家法律統一正確實施”的考慮，而由于“司法機關的人財物完全由中央統一管理，尚有一定困難”，故“循序漸進”之下先進行省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。這是最終目標與現實狀況全面衡量的結果，司法管理體制改革的這一基本方向值得肯定。

雖然省以下地方法院、檢察院人財物統一管理的具體方案尚在討論之中，并不十分明確。不過，就筆者的認識，認為推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理這一改革設想，可能與現行憲法、法律之規定不相符合，存在明顯的法律障礙。

二

省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革的法律障礙來自由全國人民代表大會制定的《憲法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《人民法院組織法》、《人民檢察院組織法》、《民族區域自治法》和由全國人民代表大會常務委員會制定的《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《法官法》、《檢察官法》等。

在憲法層面，省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能涉及《憲法》第101條、第104條、第127條、第128條、第132條、第133條等條文。①《憲法》第101條第2款規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會選舉并且有權罷免本級人民法院院長和本級人民檢察院檢察長。選出或者罷免人民檢察院檢察長，須報上級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。”第104條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項；監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作；撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令；撤銷下一級人民代表大會的不適當的決議；依照法律規定的權限決定國家機關工作人員的任免；在本級人民代表大會閉會期間，罷免和補選上一級人民代表大會的個別代表。”第127條第2款規定：“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。”第128條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”第132條第2款規定：“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”第133條規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民檢察院對產生它的國家權力機關和上級人民檢察院負責。”這些條文規定了我國的基本地方政治制度，省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革與這些規定的內容可能不一致。

在法律層面，省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能涉及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》、《各級人民代表大會常務委員會監督法》、《人民法院組織法》、《法官法》、《人民檢察院組織法》、《檢察官法》、《民族區域自治法》等。

《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定地方各級人民代表大會是地方國家權力機關，人民法院和人民檢察院由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能涉及《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條、第10條、第21條、第25條、第26條、第44條等條文。②《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第8條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會行使下列職權：……（六）選舉本級人民法院院長和人民檢察院檢察長；選出的人民檢察院檢察長，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準；……（九）聽取和審查本級人民政府和人民法院、人民檢察院的工作報告。”第10條規定：“地方各級人民代表大會有權罷免本級人民政府的組成人員。縣級以上的地方各級人民代表大會有權罷免本級人民代表大會常務委員會的組成人員和由它選出的人民法院院長、人民檢察院檢察長。罷免人民檢察院檢察長，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。”第21條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會的組成人員，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席，省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區長、副區長，鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長，人民法院院長，人民檢察院檢察長的人選，由本級人民代表大會主席團或者代表依照本法規定聯合提名。”第25條規定：“地方各級人民代表大會補選常務委員會主任、副主任、秘書長、委員，鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席，省長、副省長，自治區主席、副主席，市長、副市長，州長、副州長，縣長、副縣長，區長、副區長，鄉長、副鄉長，鎮長、副鎮長，人民法院院長，人民檢察院檢察長時，候選人數可以多于應選人數，也可以同應選人數相等。選舉辦法由本級人民代表大會決定。”第26條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務委員會或者十分之一以上代表聯名，可以提出對本級人民代表大會常務委員會組成人員、人民政府組成人員、人民法院院長、人民檢察院檢察長的罷免案，由主席團提請大會審議。省、自治區、直轄市的人民代表大會代表三十人以上書面聯名，設區的市和自治州的人民代表大會代表二十人以上書面聯名，縣級的人民代表大會代表十人以上書面聯名，可以提出本級人民代表大會常務委員會組成人員，人民政府領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長的候選人。鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會代表十人以上書面聯名，可以提出本級人民代表大會主席、副主席，人民政府領導人員的候選人。不同選區或者選舉單位選出的代表可以醞釀、聯合提出候選人。”第27條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會組成人員和人民政府領導人員，人民法院院長，人民檢察院檢察長，可以向本級人民代表大會提出辭職，由大會決定是否接受辭職；大會閉會期間，可以向本級人民代表大會常務委員會提出辭職，由常務委員會決定是否接受辭職。常務委員會決定接受辭職后，報本級人民代表大會備案。人民檢察院檢察長的辭職，須報經上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。”第44條規定：“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會行使下列職權：……（六）監督本級人民政府、人民法院和人民檢察院的工作，聯系本級人民代表大會代表，受理人民群眾對上述機關和國家工作人員的申訴和意見；……（九）在本級人民代表大會閉會期間，決定副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的個別任免；在省長、自治區主席、市長、州長、縣長、區長和人民法院院長、人民檢察院檢察長因故不能擔任職務的時候，從本級人民政府、人民法院、人民檢察院副職領導人員中決定代理的人選；決定代理檢察長，須報上一級人民檢察院和人民代表大會常務委員會備案；……（十一）按照人民法院組織法和人民檢察院組織法的規定，任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，批準任免下一級人民檢察院檢察長；省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會根據主任會議的提名，決定在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的中級人民法院院長的任免，根據省、自治區、直轄市的人民檢察院檢察長的提名，決定人民檢察院分院檢察長的任免；（十二）在本級人民代表大會閉會期間，決定撤銷個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務；決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。”

為保障全國人民代表大會常務委員會和縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會依法行使監督職權，我國制定了《各級人民代表大會常務委員會監督法》。省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能涉及《各級人民代表大會常務委員會監督法》的第8條、第9條、第11條、第12條、第13條、第14條、第27條、第34條、第35條、第44條、第45條等條文。①《各級人民代表大會常務委員會監督法》第8條第1款規定：“各級人民代表大會常務委員會每年選擇若干關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題，有計劃地安排聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告。” 第9條規定：“常務委員會聽取和審議本級人民政府、人民法院和人民檢察院的專項工作報告的議題，根據下列途徑反映的問題確定：（一）本級人民代表大會常務委員會在執法檢查中發現的突出問題；（二）本級人民代表大會代表對人民政府、人民法院和人民檢察院工作提出的建議、批評和意見集中反映的問題。……人民政府、人民法院和人民檢察院可以向本級人民代表大會常務委員會要求報告專項工作。”第11條規定：“常務委員會聽取和審議專項工作報告前，常務委員會辦事機構應當將各方面對該項工作的意見匯總，交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究并在專項工作報告中作出回應。”第12條第1款規定：“人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在常務委員會舉行會議的二十日前，由其辦事機構將專項工作報告送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見；人民政府、人民法院或者人民檢察院對報告修改后，在常務委員會舉行會議的十日前送交常務委員會。”第13條規定：“專項工作報告由人民政府、人民法院或者人民檢察院的負責人向本級人民代表大會常務委員會報告，人民政府也可以委托有關部門負責人向本級人民代表大會常務委員會報告。”第14條第1款規定：“常務委員會組成人員對專項工作報告的審議意見交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，向常務委員會提出書面報告。常務委員會認為必要時，可以對專項工作報告作出決議；本級人民政府、人民法院或者人民檢察院應當在決議規定的期限內，將執行決議的情況向常務委員會報告。常務委員會聽取的專項工作報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對審議意見研究處理情況或者執行決議情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。”第27條規定：“常務委員會組成人員對執法檢查報告的審議意見連同執法檢查報告，一并交由本級人民政府、人民法院或者人民檢察院研究處理。人民政府、人民法院或者人民檢察院應當將研究處理情況由其辦事機構送交本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構征求意見后，向常務委員會提出報告。必要時，由委員長會議或者主任會議決定提請常務委員會審議，或者由常務委員會組織跟蹤檢查；常務委員會也可以委托本級人民代表大會有關專門委員會或者常務委員會有關工作機構組織跟蹤檢查。常務委員會的執法檢查報告及審議意見，人民政府、人民法院或者人民檢察院對其研究處理情況的報告，向本級人民代表大會代表通報并向社會公布。”第34條規定：“各級人民代表大會常務委員會會議審議議案和有關報告時，本級人民政府或者有關部門、人民法院或者人民檢察院應當派有關負責人員到會，聽取意見，回答詢問。”第35條規定：“全國人民代表大會常務委員會組成人員十人以上聯名，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市人民代表大會常務委員會組成人員五人以上聯名，縣級人民代表大會常務委員會組成人員三人以上聯名，可以向常務委員會書面提出對本級人民政府及其部門和人民法院、人民檢察院的質詢案。”第44條：“縣級以上地方各級人民代表大會常務委員會在本級人民代表大會閉會期間，可以決定撤銷本級人民政府個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務；可以撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員和人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，中級人民法院院長，人民檢察院分院檢察長的職務。”第45條第1款規定：“縣級以上地方各級人民政府、人民法院和人民檢察院，可以向本級人民代表大會常務委員會提出對本法第四十四條所列國家機關工作人員的撤職案。”

《人民法院組織法》規定了地方各級人民法院的產生、報告工作和各級人民法院院長、副院長、庭長、副庭長和審判員的任免、撤換。省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能涉及與此相關的《人民法院組織法》第10條、第16條、第34條、第35條等條文。①《人民法院組織法》第10條第2款規定：“地方各級人民法院審判委員會委員，由院長提請本級人民代表大會常務委員會任免；最高人民法院審判委員會委員，由最高人民法院院長提請全國人民代表大會常務委員會任免。”第16條規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作。下級人民法院的審判工作受上級人民法院監督。”第34條第1款、第2款、第3款規定：“地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由地方各級人民代表大會常務委員會任免。在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的中級人民法院院長、副院長、庭長、副庭長和審判員，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會任免。在民族自治地方設立的地方各級人民法院的院長，由民族自治地方各級人民代表大會選舉，副院長、庭長、副庭長和審判員由民族自治地方各級人民代表大會常務委員會任免。”第35條第2款規定：“各級人民代表大會有權罷免由它選出的人民法院院長。在地方兩次人民代表大會之間，如果本級人民代表大會常務委員會認為人民法院院長需要撤換，須報請上級人民法院報經上級人民代表大會常務委員會批準。”

與此相應，省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能涉及《法官法》第11條、第14條等條文。②《法官法》第11條第3款、第4款、第5款規定：“地方各級人民法院院長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由本院院長提請本級人民代表大會常務委員會任免。在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的中級人民法院院長，由省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會根據主任會議的提名決定任免，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由高級人民法院院長提請省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會任免。在民族自治地方設立的地方各級人民法院院長，由民族自治地方各級人民代表大會選舉和罷免，副院長、審判委員會委員、庭長、副庭長和審判員由本院院長提請本級人民代表大會常務委員會任免。第14條規定：“對于違反本法規定的條件任命法官的，一經發現，做出該項任命的機關應當撤銷該項任命；上級人民法院發現下級人民法院法官的任命有違反本法規定的條件的，應當建議下級人民法院依法撤銷該項任命，或者建議下級人民法院依法提請同級人民代表大會常務委員會撤銷該項任命。”

《人民檢察院組織法》規定了地方各級人民檢察院的產生、報告工作和各級人民檢察院院長、副檢察長和檢察員的任免、撤換。省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能涉及《人民檢察院組織法》第2條、第3條、第10條、第22條、第23條、第24條、第26條等。③《人民檢察院組織法》第2條第3款規定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院，根據工作需要，提請本級人民代表大會常務委員會批準，可以在工礦區、農墾區、林區等區域設置人民檢察院，作為派出機構。”第3條第2款規定：“各級人民檢察院設立檢察委員會。檢察委員會實行民主集中制，在檢察長的主持下，討論決定重大案件和其他重大問題。如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定。” 第10條規定：“最高人民檢察院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責并報告工作。地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作。最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”第22條規定：“省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長和人民檢察院分院檢察長由省、自治區、直轄市人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。”第23條規定：“自治州、省轄市、縣、市、市轄區人民檢察院檢察長由本級人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由自治州、省轄市、縣、市、市轄區人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。自治州、省轄市、縣、市、市轄區人民檢察院檢察長的任免，須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。”第24條規定：“省一級人民檢察院和縣一級人民檢察院設置的工礦區、農墾區、林區人民檢察院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員，均由派出的人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。”第26條規定：“全國和省、自治區、直轄市人民代表大會常務委員會根據本級人民檢察院檢察長的建議，可以撤換下級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員。”

同時，省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能涉及《檢察官法》第5條、第12條、第15條、第16條、第17條等條文。④《檢察官法》第5條規定：“最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。”第12條第3款、第4款、第5款規定：“地方各級人民檢察院檢察長由地方各級人民代表大會選舉和罷免，副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由本院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。地方各級人民檢察院檢察長的任免，須報上一級人民檢察院檢察長提請該級人民代表大會常務委員會批準。在省、自治區內按地區設立的和在直轄市內設立的人民檢察院分院檢察長、副檢察長、檢察委員會委員和檢察員由省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長提請本級人民代表大會常務委員會任免。”第15條規定：“對于不具備本法規定條件或者違反法定程序被選舉為人民檢察院檢察長的，上一級人民檢察院檢察長有權提請該級人民代表大會常務委員會不批準。”第16條規定：“對于違反本法規定的條件任命檢察官的，一經發現，做出該項任命的機關應當撤銷該項任命；上級人民檢察院發現下級人民檢察院檢察官的任命有違反本法規定的條件的，應當責令下級人民檢察院依法撤銷該項任命，或者要求下級人民檢察院依法提請同級人民代表大會常務委員會撤銷該項任命。”第17條規定“最高人民檢察院和省、自治區、直轄市人民檢察院檢察長可以建議本級人民代表大會常務委員會撤換下級人民檢察院檢察長、副檢察長和檢察委員會委員。”

此外，由于省以下地方包括民族自治地方，省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革還可能涉及《民族區域自治法》第46條的規定。①《民族區域自治法》第46條第1款、第2款規定：“民族自治地方的人民法院和人民檢察院對本級人民代表大會及其常務委員會負責。民族自治地方的人民檢察院并對上級人民檢察院負責。民族自治地方人民法院的審判工作，受最高人民法院和上級人民法院監督。民族自治地方的人民檢察院的工作，受最高人民檢察院和上級人民檢察院領導。”

《憲法》和法律的這些規定主要涉及省以下地方法院、檢察院的產生、報告工作、接受監督與人員的任免、撤換、辭職，多與人員管理相關；省以下地方法院、檢察院的財、物管理方面則基本沒有涉及。

三

雖然具體的改革方案尚不清楚，但省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能涉及《憲法》的6個條文、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的6個條文、《各級人民代表大會常務委員會監督法》的11個條文、《民族區域自治法》的1個條文、《人民法院組織法》的4個條文、《法官法》的2個條文、《人民檢察院組織法》的7個條文、《檢察官法》的5個條文。總體而言，此次改革所關涉到的憲法與法律的相關條款具有層級高、范圍廣、數量多的特點，因而直接涉及我國人民代表大會制度和民族區域自治制度的修改問題。

人民代表大會制度是我國的根本政治制度。按照我國憲法的規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。人民代表大會制度的基本內容是：全國人民代表大會和地方各級人民代表大會都由民主選舉產生，對人民負責，受人民監督；人民代表大會是國家權力機關。國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監督。在人民代表大會統一行使國家權力的前提下，各國家機關又分工協作，既避免權力過分集中，又可以使國家的各項工作有效地進行；中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。地方各級人民代表大會是地方國家權力機關。地方各級人民法院對本級人民代表大會及其常務委員會負責并報告工作，地方各級人民檢察院對本級人民代表大會和本級人民代表大會常務委員會負責并報告工作；地方各級人民代表大會選舉、罷免本級人民法院院長、人民檢察院檢察長和接受本級人民法院院長、人民檢察院檢察長的辭職，任免人民法院副院長、庭長、副庭長、審判委員會委員、審判員，任免和撤銷任命人民檢察院副檢察長、檢察委員會委員、檢察員，批準任免下一級人民檢察院檢察長。省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革可能與此相背，存在明顯的法律障礙。這顯然是一個非常重大而嚴肅的修改《憲法》和法律的活動，需要認真對待。

不容置疑，改革是打破現有的束縛社會發展的不合理制度，我國需要進一步深化包括司法管理體制在內的改革。但是，修改法律特別是修改《憲法》應當在非常必要且非常成熟的條件下慎重進行，切忌草率從事、倉促推進。

省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革所遇到的法律障礙應當以法律思維、法治方式進行解決。修改憲法和法律是一項嚴肅的法律制定工作，必須堅持法治原則。省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革是對我國人民代表大會制度和民族區域自治制度的重新安排，是地方立法權、司法權、行政權的重新配置。這一修改憲法、法律并不是最終性的，僅僅是階段性的，以后還需要為此進行再次大的修改，這對憲法、法律的權威性必定產生一定的影響。《決定》強調要維護憲法法律權威。憲法是保證黨和國家興旺發達、長治久安的根本法，具有最高權威；要進一步健全憲法實施監督機制和程序，把全面貫徹實施憲法提高到一個新水平；建立健全全社會忠于、遵守、維護、運用憲法法律的制度。堅持法律面前人人平等，任何組織或者個人都不得有超越憲法法律的特權，一切違反憲法法律的行為都必須予以追究。因此，思考和解決省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革所遇到的法律障礙必須按照《決定》提出的“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”原則進行。

解決省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革所遇到的法律障礙需要謹慎進行，爭取付出最小的社會代價和法律代價。修改憲法和法律是對有限的社會資源進行制度性的分配，是對社會資源的第一次分配，反映了社會的利益傾向性，需要考慮社會的承受力，避免引起廣泛的社會震蕩。特別是省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革涉及中央與地方關系的調整、地方權力安排的明顯改變，需要法學界、法律界和全社會進行廣泛的討論，需要中央與地方取得共識，需要地方權力機關、司法機關、行政機關的協商一致。這需要充足的時間、周密的論證和進行詳盡的探討，從而達成最大程度的理解和共識。缺乏社會共識的司法體制改革和憲法、法律修改是較難成功的，且極易出現后遺癥。

據此，考慮省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革為階段性改革，且顧及改革的復雜性而先進行部分地區的試點，以及最終目標將是司法機關的人財物完全由中央統一管理，筆者認為，從理想與現實結合的角度思考，解決省以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革所遇到的法律障礙，宜采用積極穩妥、逐步解決的思路，先由全國人民代表大會進行特別授權的方式處理試點地區的改革，全國人民代表大會依照《憲法》規定通過專門的授權決定來應對，待條件成熟時再全面、系統的修改《憲法》和相關法律。

（責任編輯：許小亮）

The Legal Obstacles in Unified Management of Staff Members and Properties of Courts and Procuratorates below the Provincial Level

Gaο Qicai

The Decision on Major Issues Concerning Comprehensively Deepening Reforms decides to unify management of staff members and properties of courts and procuratorates below the provincial level. This reform is not consistent with Constitution of the People’s Republic of China，Organic Law of the Local People’s Congresses and Local People’s Governments of the People’s Republic of China，Law of the People’s Republic of China on the Supervision of Standing Committees of People’s Congresses at Various Levels，Organic Law of the People’s Courts of the People’s Republic of China，Organic Law of the People’s Procuratorates of the People’s Republic of China，Judges Law of the People’s Republic of China，Public Procurators Law of the People’s Republic of China，Law of the People’s Republic of China on Regional National Autonomy and other regulations. There are obvious legal obstacles. This reform may reallocate local powers，which relates to modify the system of People’s Congress and the system of Regional National Autonomy. For settling these legal obstacles，it is necessary to take the reform seriously，to extensively discuss it and form a consensus，and to perform it discreetly.

Below the provincial level；Court；Procuratorate；Staff members and property；Judicial reform

D926

A

2095-7076(2014)01-0011-06

*清華大學法學院教授，博士生導師。