西方近代社會以來政府管理模式學說的轉變

范慕喬

(黑龍江大學 政府管理學院，黑龍江 哈爾濱 150086)

西方近代社會以來政府管理模式學說的轉變

范慕喬

(黑龍江大學 政府管理學院，黑龍江 哈爾濱 150086)

西方近代社會在三次工業革命的引領下經歷自由資本主義、壟斷資本主義和“后資本主義社會”發展階段，政府管理模式學說也經歷了由“守夜人”體制到官僚制，到新公共管理然后是新公共服務的轉變。政府管理模式學說的轉變是多層次、多方面作用的結果。從歷史角度對幾種主要的政府管理模式學說進行邏輯表述，借以分析政府管理模式學說轉變的內在機理。

政府管理模式；新公共管理；新公共服務

西方近代社會自萌芽至今經歷短短不足七百年，卻創造了自人類誕生以來最豐碩的成果，這是歷史的車轍無法抹去的深深的烙印。政府，是人群關系誕生以來始終揮之不去的影像。前資本主義社會的政府模式起源主要集中于暴力說或民意說。隨著商品經濟的發展，契約思想深入人心并成為政府存在的前提依據[1][2]。雖然馬克思主義從對資本主義的把握和批判中發現了國家起源學說的最核心部分——階級學說，但文章僅從資本主義產生和發展的中心線路進行政府管理模式學說的轉變分析。

一、政府管理模式學說

政府管理模式是指在政府管理過程中存在的或者可供選擇的政府與社會之間的處理方式或者分工模式。政府對管理模式的選擇，直接關系到政府職能的定位以及政府管理的參與程度和參與方法。

政府管理模式學說是在一定時空界限內的個體思維假設和社會整體關注方向綜合作用產生的對政府與社會之間關系處理的方法論總結。這種方法論雖然存在一定的不足，但在特定時空條件下是合理性的體現[3]。所以，政府管理模式學說的存在和轉變在一定程度上體現著政府管理現象的有益總結并對政府管理進行有益指導。

政府管理模式學說在“政府再造”運動、公共事業及公共服務“私有化”改革浪潮的沖擊下成為當今政治科學的研究熱點。20世紀40年代—20世紀70年代中期盛行的“凱恩斯主義”的國家干預社會與市場的“行政國家”管理范式，無法解決資本主義社會“滯脹”的頑疾，以英國為代表的“西敏寺政府模式”( Westminster Model)逐漸為公共選擇經濟學家和私人部門倡導的市場化管理的改革理念所取代；歐美國家政府的擴張性財政政策也無法進一步滿足“福利主義”下選民“從搖籃到墳墓”的大福利的社會生活方式；消費社會與消費主義思想的彌漫使得傳統的“生產導向型”向著“需求導向型”轉變，“消費者主權”“消費者至上”成為社會科學界的流行話語；“公民至上”與“公民主權”在經歷了一個世紀僵化、繁文縟節式的、結構復雜規模龐大的官僚體制的扭曲，又重新占領公共空間的話語權高地；政府職能與業務的長期擴張和經濟增長放緩結合后，行政效率低下、政府能力堪憂成為人們詆毀傳統政府管理模式的通用語。以明確的層級節制關、清晰的責任歸屬、強調內部管制、固化的組織結構、官僚制度的統一性與可預見性等為特征的“西敏寺政府模式”，在更多的社會、更多的市場、更多的參與、更少的規制的口號下，悄悄地讓位于參與式政府、市場式政府、彈性化政府與解制型政府模式。

二、政府管理模式學說轉變

(一)守夜人體制的政府管理模式學說

自由資本主義時期，社會生產力不發達，雖然第一次工業革命業已進行，但社會生產力不發達，“它的主要代表是普羅米修斯式的資產階級企業家，擁有冒險、做投機生意和革新能力的工廠主”[4]，這種規模小、社會分工合作層次低的經濟形式使得整個社會結構較為簡單，社會活動的經濟自發性較強。每個人為追求個人利益、改善自身境遇所作的一貫的、恒長的努力是社會、國家和私人富裕得以產生的源泉。“每一個人，在他不違反爭議的法律時，都應聽其完全自由，讓他采用自己的方法，追求自己的利益，以其勞動及資本和任何其他人或其他階級相競爭。”[5]這種個人經濟自由的追求使政府成了自由商品經濟市場的“守夜人”“保護人”。這種“守夜人”的角色使政府完全“解除了監督私人產業、指導私人產業、使之最適合于社會利益的義務”[5]。政府按照自然自由的制度，只有三個應盡的義務，即“保護社會，使不受其他獨立社會的侵犯；盡可能保護社會上個人，使不受社會上任何其他人的侵害或壓迫；建設并維持某些公共事業及某些公共設施。”[5]對國家權力干預社會能力的不信任和對政府權力的極力限制使得政府幾近無事可做，而商品市場通過“一只看不見的手”去增進社會利益，國家和社會都能得到垂拱而治。

“守夜人”的政府管理模式學說是西方近代社會早期形成伴隨自由資本主義的發展和壟斷資本主義的產生而不斷完善的政府模式，對政府管理起到價值前提和理論指導的作用。

(二)官僚制的政府管理模式學說

第二次工業革命時期，生產效率大為提高和交流半徑的不斷擴大，社會經濟的合作分工突破了地域的限制，商品的集散能力提高，商品市場個體的自主性能力較低，市場資源呈現集聚和低效率配置的趨勢，市場個體和社會發展狀況要求政府在維護社會正常公平穩定的基礎上加強經濟管理的能力。

在社會對政府管理能力提升的要求和主體法治意識提升的基礎上，政府管理模式學說轉向在合法性規范基礎上的權力政府管制階段，即政府不再只是社會經濟的“守夜人”，而是直接參與甚至主導制定合法性規范，利用不斷增加的行政權力對社會經濟進行重新整合加工，以實現社會經濟的秩序化和有效化。“官僚制政府建立在專業官員制度和理性的法律之上，作為壟斷合法暴力和強制機構的統治團體，利用政治的領導和官員的統治進行管理”[6]，“即集權主義的、采用檔案制度的行政管理，精確、穩定、有紀律、嚴肅緊張和可靠，也就是說，對于統治者和有關的人員來說，言而有信，勞動效益強度大和范圍廣，形式上可以應用于一切任務”。[7]政府管理模式由自由放任轉變為全能管理，以政治控制經濟，政府機構迅速膨脹，職能隨著社會經濟管理的不斷規章化而不斷擴大。

(三)新公共管理的政府管理模式學說

官僚制政府單方面全能管理的程度不斷提高，尤其是二戰后主要資本主義國家廣泛實行福利國家政策，政府機構極度膨脹，政府職能無限擴張，導致政府存在巨大的危機。布坎南從自由資本主義“經濟人”出發，認為在私人領域，個人為了獲得利益最大化，往往以自我滿足程度最大化為最基本的動機，而政府的存在和發展也需要追求其效益的最大化，政府不是無所不知的神，而是由眾多個體人組成的組織，政府決定同個人決定一樣，也會犯錯誤。因此，必須將政府從一方面其成員是利己主義和狹隘個人利益所驅使的經濟人、另一方面政府組織是超凡脫俗的國家這一邏輯虛構中解脫出來，將調查市場經濟的缺陷和過失的方法應用于國家和公共經濟的一切部門，將政府重新置于“理性經濟人”的思維假設下。[8]

政府由政治控制重新回到市場經濟的效率、經濟下，隨著新公共管理運動的不斷嘗試，逐漸形成了市場化政府、參與式政府、彈性化政府和解制型政府等政府管理模式，強調政府的公眾導向、多向互動、運行靈活、組織解放、競爭有效等的管理模式，注重政府自身解放和社會治理的靈活統一，有效發揮政府在經濟社會中的調控、治理作用。

(四)新公共服務的政府管理模式學說

新公共管理的政府管理模式提高了政府管理效率、節省了公共開支、削減了財政赤字、調動了公共管理人員的積極性，但隨著個體精神、政府價值和社會取向等方面的反思和重新認識，“效率主義”的新公共管理政府管理模式出現了與社會發展方向不相適應的因素，為以參與和服務為導向的新公共服務政府管理模式學說的提出提供了理論價值和實踐路線的選擇。新公共服務認為：人民是國家共同體的擁有者，政府是人民意志的執行者和保障者。人民不只是個人經濟利益的守護者，存在一種“公共精神”，通過對正義原則、公共參與和公共審議的不斷關注，這種“公共精神”會不斷得到培育和維護，個人會形成一種基于公民利益而非自身利益的公民權，公民會超越自身利益而關注更大的公共利益，積極了解公共事務、有歸屬感、關心整體并會為別人而承擔責任。政府在人民公民權的要求和督促下了解政府的擁有者是人民，政府的責任不是控制和執行，而是從比公民個人更大的范圍把握公共利益和政策方向，構建具有完整整合力和回應力的公共協調機構，注重公民的需要和利益，向公民放權，用于承擔責任，為公民服務，保持政府的“服務人”角色。

三、政府管理模式學說轉變的內在機理

(一)社會發展的不同階段是學說轉變的社會條件

三次工業革命以其卓越的生產力發展動力和非凡的傳播速度迅速征服了全球，創造了世界文明。在三次工業革命(在某種程度上說，知識和信息革命被稱為第四次科技革命)的直接推動下，資本主義作為一種經濟社會發展樣態形成了不同時期的顯著特點，而這種實踐特點的顯現又是理論學說轉變發展的不竭動力。

第一次工業革命方興未艾，革命成果被迅速作用于工具、生產過程和產品上，生產流程優化，生產工具效率大為提高，產品規模和質量取得重大突破，大量產品和工具流入市場并自由流通，市場經濟呈現一派欣欣向榮的自由發展態勢，市場中充斥著勇于冒險、勤勉革新的人。為了保護市場主體的革新能力和經濟利益、保證市場經濟的自由發展，人們對政府的認識和要求僅為市場框架的維護者和市場穩定的守護者，所以，在此基礎上的政府理論就是自由經濟理論，政府職能被極度削弱、政府作用被極度弱化、政府地位被極度邊緣化。

隨著大機器生產的不斷發展，自有商品貿易被19世紀下半葉的生產力革命帶來的動力、交通、通信革命性發展所替代，生產力得到突飛猛進的發展，商品生產產業化、產品流通半徑呈放射性擴張，市場主體個人已經沒有能力完全掌控相關經濟的動態信息和生產能力，市場呈現聚散的兩極分化趨勢，商品經濟的自由資本主義被產業集聚的壟斷資本主義所代替，這導致了市場主體自主性的聚散能力下降和主體地位的喪失，政府的自由放任政策已經不能滿足人們對其的要求，人們要求政府責任明確、干預得力，尤其是1929年資本主義經濟危機的爆發極大地加速了政府能力提升的步伐，政府一改自由放任的散漫氣息，以法律規范為準繩，全力介入經濟運行的方方面面，成為市場經濟的引導者、控制者，甚至是領導者。

在全面干預理論指導下的政府不斷推進的過程中，過度的干預使市場對政府產生了嚴重的逆反心理，第三次科技革命帶來的經濟高效率和行政低效率使政府不得不面對自身出現的問題并追溯其產生的緣由，在借鑒市場經驗的基礎上對政府的規制性管理重新考量，發現政府的過度干預是一種對市場的不信任和不經濟的行為，社會的發展不在于政治的引導和控制，而在于經濟的良性發展，政府要從政治的管制中放松出來，回歸到經濟的自我發展和協商上來。而由第三次科技革命帶來的不只是經濟發展的高效率，知識和信息作用的凸顯使資本主義從傳統的市場主導模式向知識主導模式轉變，資本主義生產方式和分配方式的轉變使個體與政府之間的關系由隸屬關系轉變為參與共同發展關系，這種所謂“后資本主義社會”的經濟方式和政治模式使政府重新回到了存在論的元命題上，對“政府為何產生？政府存在的意義是何？政府如何存在？政府價值和責任如何體現？”等問題的回答成為超越傳統資本主義社會的“后資本主義社會”政府新的管理模式學說的前提假設。人的價值被重新思考，市場經濟中理性經濟人的思維預設無法表達人的價值選擇的全部內涵，主體人的價值追求凸顯，由經濟反映出的政治領域民主化和對個體責任的呼吁成為“知識人”的追求主題之一，對政府管理模式的要求也從管理、治理、善治上升到公民主體權和參與權的訴求。

但是，從總體來說，傳統資本主義的發展僅局限于本國產品和科技的進步，政府管理模式學說也主要服務于一國經濟社會的發展和進步。隨著經濟全球一體化的不斷深化和政治一體化進程中的溝通交流不斷加深，單純的一國政府管理模式已經無法適應不同經濟發展方式、不同文化發展模式的滲透交融，未來的政府管理模式學說更多地會從全球的角度而不是一國的立場反思和建構，不同國家的政府管理模式學說會走向融合甚至統合。

(二)理性主義訴求維度的轉移是學說轉變的心理基礎

理性主義作為西方文化中的核心體現早在古希臘時期就已盛行并一直延續，資本主義萌芽的產生和近代社會制度的創立也是在理性主義大旗的指引和領導下完成的。從西方社會發展史來看，理性主義經歷了由個體理性主義向公共理性主義轉移，這導致了個體和政府行為的心理預設發生了變化，進而導致了政府管理模式學說理論預設的轉變。

個體與政府關系導向的優先性矛盾一直是理性主義發展中無法回避的問題之一。筆者認為，西方社會發展歷程中的理性主義存在著個體理性主義與公共理性主義相互交織的問題。從近代社會初期崇尚個體自由發展、限制政府權限開始，個體理性在經濟社會生活中泛濫，追求個體的行為價值，對以政府為代表的公共部門的公共理性不以為然，以個體“經濟人”衡量社會經濟價值。這種過分強調個體理性的價值取向在西方社會由自由發展向壟斷發展轉變時發生了偏差，個體理性的狹隘性和能力的有限性已經無法與資本主義經濟的大范圍、深層次發展相適應。個體理性的泛濫反過來影響到個體經濟社會行為的有效性，這需要政府作為公共理性的社會統籌機構和協調機構進行調節。在公共理性的制度規范性和價值正義性的作用下，公共理性逐漸覆蓋個體理性，成為社會經濟行為的主要價值取向。但是，公共理性的無限擴大又使政府行為在個體理性的有限干預下幾近毫無制約，政府官僚主義、財政危機、信任危機頻發。為了糾正公共理性和個體理性的相互制約問題，政府和公民分別從公共理性和個體理性兩個方向相互推動，在公共理性中添加個體理性的有效成分，使公共理性和個體理性形成治理合力，最終實現合作互贏。

〔1〕 〈英〉霍布斯.利維坦[M].北京：商務印書館，2008:132.

〔2〕 〈英〉洛克.政府論(下篇)[M].北京：商務印書館，2008:54.

〔3〕 〈美〉歐內斯特·內格爾.科學的結構：科學說明的邏輯問題[M].上海：譯文出版社，2002.

〔4〕 郭強.新新相映：新資本主義——新社會主義[M].北京：中國時代經濟出版社，2010：114.

〔5〕 〈英〉亞當·斯密.國民財富的性質和原因的研究(下卷)[M].郭大力，王亞南，譯.北京：商務印書館，1974:252-253.

〔6〕 〈德〉馬克斯·韋伯.經濟與社會(下卷)[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館，2006：719-736.

〔7〕 〈德〉馬克斯·韋伯.經濟與社會(上卷)[M].林榮遠，譯.北京：商務印書館，2006：248.

〔8〕 丁煌.西方行政學說史[M].武漢：武漢大學出版社，1999:343.

(責任編輯 吳 星)

Theory Transformation of Government Management Mode from Modern Western Society

FAN Mu-qiao

(Heilongjiang University,Haerbin,Heilongjiang 150086)

The development of modern western society has gone through free capitalism,monopoly capitalism and "post capitalist society" stages under the guidance of the three industrial revolutions.The theory of government management mode also experienced from the "night watchman" system to the bureaucracy,the new public management and to new public service transformation.The theory transformation of government management mode is multi-level,multi effect.This article hopes to make logical expression for several major government management model theories from historical perspective in order to attempt to analyze the internal mechanism of the transformation of government management model theory.

government management model; new public management; new public service

2014-02-13

范慕喬(1989—)，女，黑龍江伊春人，黑龍江大學政府管理學院碩士研究生，研究方向為：政府管理。

C916

A

1007-6875(2014)02-0072-04