中國反壟斷法的競爭秩序價值實用化研究

陳 勝，林 琦

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

中國反壟斷法的競爭秩序價值實用化研究

陳 勝，林 琦

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

在經濟性壟斷、行政壟斷等現象頻繁出現的今天，為規(guī)范政府權力運行、加強對國家經濟的調控力度以及保障社會公共利益，針對競爭秩序價值未得到較好實現的具體情況，立法機構應積極完善中國反壟斷法并應陸續(xù)出臺相應的配套措施。著重闡述了競爭秩序價值未得到較好實現的具體情況以及促進競爭秩序價值實現相應的法律措施，并從促進反壟斷法其競爭秩序價值實現的角度，提出自身的建議，以期為立法者所采納、有益于法律的進步與完善。

反壟斷法；競爭秩序；實用化研究

一、引言

近些年，隨著我國經濟的進一步發(fā)展，企業(yè)之間激烈的競爭態(tài)勢越來越明顯。處于市場優(yōu)勢地位的大型企業(yè)，為了尋求、追逐更高的利潤，常常會采用不正當的競爭手段，諸如壟斷高價、壟斷低價、價格歧視以及強制交易等，嚴重損害了一些中小經營者以及消費者的合法權益，妨礙了中小企業(yè)的長遠發(fā)展。這種現象的大量存在將會并且已經嚴重危害到競爭機制功能的正常發(fā)揮。另一方面，洞察近幾年發(fā)生的“質檢總局被訴壟斷案”“中石油案”“郵政案”以及“律師炮轟小靈通退市決定”等相關報道，可見行政壟斷現象屢見不鮮。這些現象頻繁發(fā)生，不得不促使人們深思：我國政府該采取何種措施制裁、杜絕這些違法行為。

改革開放以后，我國經濟建設進入了一個新的快速發(fā)展時期。在這一時期，各種壟斷和限制競爭的現象頻繁發(fā)生，使得競爭秩序的維護工作顯得尤為重要和迫切。競爭秩序的維護一直是各個國家和地區(qū)反壟斷立法和司法實踐所關注的重點。如何有效地進行競爭秩序的維護，已成為學界關注的熱點。眾多學者對此問題已經進行了大量的研究和探析。從現有的情況來看，無論是理論工作者還是實踐工作者，在競爭秩序維護的研究上，重點都圍繞反不正當競爭的角度。毋庸置疑，前人的研究成果已經對競爭秩序的維護工作產生了較大影響并作出較大的貢獻。但我們應該注意到，反不正當競爭僅僅是研究競爭秩序維護問題的其中一個方向。為了進一步深入研究競爭秩序維護問題，從理論層面推動競爭秩序的維護工作，學者應該從更多的角度探究該問題。

鑒于實踐中行政壟斷和自然壟斷行業(yè)存在的諸多弊端嚴重損害競爭秩序這一事實，從行政壟斷規(guī)制和自然壟斷行業(yè)改革角度出發(fā)，也可以探析競爭秩序價值的維護問題。總體而言，從該角度出發(fā)，研究競爭秩序維護問題的論文并不多見。一些學者著重從行政壟斷規(guī)制必要性出發(fā)，對競爭立法與競爭秩序構建提出了自身看法。他們認為要構建競爭秩序，在經濟轉型國家，行政壟斷必須得到規(guī)制；并提出了規(guī)制行政壟斷的一些法律措施，如確保有足夠權威的專門機構進行反壟斷法執(zhí)法以及發(fā)揮行政指導的作用等[1]。但有所遺憾，這些學者提出的法律措施中并未涉及行政壟斷的法律責任問題。我國現行關于行政壟斷的法律責任規(guī)定非常不完善，這對規(guī)制行政壟斷行為、構建競爭秩序十分不利。也有學者從反壟斷法角度對競爭秩序維護問題進行分析，重點闡述了反壟斷法對市場競爭秩序的維護和保障作用；從宏觀層面提出反壟斷法的完善建議，如加強制定反壟斷法的配套措施建設以及培養(yǎng)反壟斷執(zhí)法的專業(yè)隊伍等[2]；同樣，這些學者所提建議也未具體涉及行政壟斷的法律責任問題，更談不上從自然壟斷行業(yè)改革角度研究其對競爭秩序價值維護的意義。

另外，基于競爭秩序價值是反壟斷法的基本價值追求，在競爭秩序的維護問題上，就可從行政壟斷規(guī)制以及自然壟斷行業(yè)改革角度切入進行探析。筆者著力于上述角度探尋競爭秩序的維護對策，這也符合我國此次十八屆三中全會提出“建設統一開放、競爭有序的市場體系”的戰(zhàn)略部署及要求[3]。筆者將針對我國競爭秩序價值未得到較好實現的具體情形，提出相應法律措施以實現該價值。

二、反壟斷法的基本價值——競爭秩序價值

反壟斷法的基本價值追求是維護、保障競爭秩序。諸如德國《反限制競爭法》第一條首先提出了競爭秩序不可能由企業(yè)自身創(chuàng)造出來的觀念，美國《克萊頓法》第二條、第三條規(guī)定確立了競爭秩序不得損害的規(guī)則，日本《獨占禁止法》第一條則著重表達了競爭秩序具有統領功能、價值功能的觀念等[4]。競爭秩序不可能由企業(yè)自身創(chuàng)造出來，這意味著它需要通過法律這一手段加以維護并保障。縱觀以上各國的反壟斷立法，可知反壟斷法的基本價值追求是維護、保障競爭秩序。

(一)競爭秩序價值的基本內涵

它的基本內涵就是維護、保障競爭秩序。競爭是指經營者之間的一種對抗，在這種對抗中，每一主體均會受到其他主體經營行為的限制或者他們均不具備單獨影響市場的一般條件的能力[4]。在市場經濟條件下，秩序和競爭二者是相輔相依的關系。最先闡述競爭秩序的思想當屬亞當斯密的競爭理論，他指出，在市場的作用下，價格機制會調解和約束經濟人，競爭會引起它自身的和諧，市場也會自己發(fā)生相應調整，競爭增加了共同體的穩(wěn)定性，在混亂的背后確實存在著秩序[5]。何為競爭秩序？德國《反限制競爭法》把它分為兩層含義：第一層含義是“完全競爭秩序”，即應然的競爭秩序，是指符合事物的自然本性或人的理性的一種秩序；第二層含義是實然的競爭秩序，是指現實經濟領域競爭的條理性[4]。它強調競爭的合理性、合法性以及條理性，且壟斷和限制競爭的情形不會出現或發(fā)生，即有序競爭。這里的秩序在狹義上指經濟秩序，即具體運行的經濟狀態(tài)。個人的自身調節(jié)無法形成這種秩序，需要構建競爭秩序并通過限制私人權利的濫用以保證制度的順暢運行。

(二)確立競爭秩序價值的現實意義

首先，該價值的確立有助于維護、保障社會公共利益。該價值中的秩序，具體而言是指經濟秩序，侵害經濟秩序的行為，則直接妨害了社會公共利益。所以，競爭秩序是反壟斷法所彰顯的社會公共利益。因此，在很大程度上，維護它就是維護、保障了社會公共利益。其次，該價值的確立有助于維護、保障消費者合法權益，促進經濟的穩(wěn)定發(fā)展。反壟斷法之所以將秩序作為價值目標，因為競爭是一種理想的資源配置方式。競爭所產生的效果有兩個方面。第一，那些效益好的企業(yè)將獲得利潤，效益差的企業(yè)會被市場淘汰出局。第二，競爭能夠讓消費者有選擇經營者的機會，并能夠以最低的價格接受服務或者選購商品。第二個方面的效果對消費者有利，它以第一個方面效果為基礎；一定范圍和程度的企業(yè)破產或虧損是市場規(guī)律發(fā)生作用的正常表現，維持這種程度的競爭就是經濟學上所稱的有效競爭。但是，市場中若出現企業(yè)大量破產的情形，就是過度競爭。它通常是由壟斷引發(fā)的，在企業(yè)集中到一定程度的時候，最有可能發(fā)生中小企業(yè)大面積破產的情形[4]。這對整個社會經濟的發(fā)展十分不利，嚴重的甚至會導致經濟、政治危機。因此，該價值的確立對于防止過度競爭、維護有效競爭以及經濟的可持續(xù)發(fā)展是非常重要的。

(三)競爭秩序價值的立法體現

該價值在《中華人民共和國反壟斷法》(以下簡稱《反壟斷法》)中的具體規(guī)定中得以體現。首先，《反壟斷法》第一條“保護市場公平競爭”和第四條“健全統一、開放、競爭、有序的市場體系”的規(guī)定充分體現了該價值。其次，該價值在《反壟斷法》第六條有關經濟性壟斷規(guī)制以及第八條有關行政壟斷規(guī)制中也得到了體現，即政府將經濟性壟斷和行政壟斷作為法律禁止的行為以維護、保障競爭秩序。此外，該法第十一條“行業(yè)協會應當加強行業(yè)自律……維護市場競爭秩序”之規(guī)定，也體現出該價值。

三、競爭秩序價值未能較好實現的現實表征

(一)行政壟斷未能及時有效地規(guī)制

競爭秩序價值要求維護、保障競爭秩序，這必然要求實施行政壟斷的主體承擔相應的法律責任。有關其法律責任的規(guī)定主要是在《反壟斷法》第五十一條。該規(guī)定的不足之處有兩點。第一，僅規(guī)定由上級機關對行政壟斷的實施主體進行責令改正，但沒有予以配套規(guī)定操作的具體程序和方式，主要包括沒有規(guī)定發(fā)出責令改正的期限和方式、下級機關改正情況的回復期限以及下級機關拒不改正情況下的救濟和處罰措施等；第二，僅規(guī)定對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分以及責令改正這兩種行政責任[6]。但未直接涉足規(guī)定該違法行為承擔相應的刑事責任和民事責任。

僅規(guī)定行政處分達不到威懾行政壟斷實施主體的作用，其原因有兩個方面：

首先，未規(guī)定該違法行為應承擔的刑事責任和民事責任。這意味著在目前的這種法律框架下，行政壟斷實施主體僅負有行政責任，即使某種違法行政壟斷行為性質極其惡劣，后果極其嚴重，仍不大可能會被處以刑罰或承擔其他相應刑事責任。此外，遭受損害的經營者和消費者的合法權益在現行法律框架下很難獲得應有的民事賠償。制裁措施如此軟弱，因而無法真正使行政壟斷實施主體的內心產生恐懼和擔憂。

其次，由于下級機關與上級機關之間還存在特殊的利益關系，在實際操作層面，往往會出現相互袒護的現象，如許多必要的行政處分措施沒有及時作出或者經常出現領導人徇私而僅僅對違法人員處以較輕行政處分的情況。因此，沒能夠及時有效地規(guī)制、制裁行政壟斷行為，這使得自由競爭市場機制與競爭秩序遭到嚴重破壞，使得社會公共利益被嚴重忽視、損害，競爭秩序價值難以得到實現。

(二)自然壟斷行業(yè)改革進展緩慢

自然壟斷是指在特定的市場需求和技術條件下，只需一家企業(yè)反而就能以更低的成本來滿足全部市場需求的一種結構狀況[7]。也就是說，如果允許由多家企業(yè)經營并展開競爭，極可能會造成自然資源的不必要浪費。一些特殊產業(yè)和公用事業(yè)為自然壟斷行業(yè)。針對該行業(yè)的特點，常常由政府創(chuàng)立一家或幾家國有企業(yè)，由其單獨經營，從而排除其他經營者經營此類業(yè)務的可能性。

為社會公眾所熟知的是，自然壟斷企業(yè)同時具備營利性和公益性的特征。從其創(chuàng)設之日起就注定其必須以公益性為主要特征，即該行業(yè)企業(yè)應將為社會公共利益服務視為最終目標和宗旨。這是因為，該行業(yè)企業(yè)的創(chuàng)設常常是為了克服市場失靈以及實現國家經濟決策和經濟目標。而這些目的實現與社會公共利益密切相關，有助于社會公共利益的保障和維護。

但是，一些自然壟斷企業(yè)卻普遍出現嚴重侵害消費者合法權益、低效率、阻礙技術創(chuàng)新等弊病，這與最初設立該行業(yè)企業(yè)的初衷嚴重相背離。該行業(yè)企業(yè)其壟斷性地位以及政府監(jiān)督不力共同決定了其較易實施壟斷高價行為，使得處于弱勢地位的大眾消費者變成了壟斷高價的買單者和受害者。該行業(yè)出現了諸多濫用市場支配地位的行為。

比較典型的例子，當屬電力和煤氣企業(yè)強制用戶購買其指定的產品如電表、煤氣灶具，還有供水企業(yè)強制用戶使用其指定的水表的行為等等[8]。這顯然和政府最初設立自然壟斷企業(yè)的初衷相違背。也就是說，不斷提高公共服務或產品的質量并逐步降低價格，以使更廣大的社會群眾從中受益，這本應是該行業(yè)企業(yè)追求的最終目標，然而可悲的是它們卻頻頻成為侵害消費者權益的兇手。

所以，越來越多的公民殷切呼吁應加快此類行業(yè)的改革。從目前來看，盡管此類行業(yè)的改革已經提上了議事日程且國家也采取了一些改革措施。但從總體上看，相關改革進展仍然相當緩慢，非常不利于消費者合法權益和競爭秩序的保障、維護。

四、促進競爭秩序價值實現的建設性法律措施

(一)加大政府反壟斷執(zhí)法力度

對于行政壟斷以及經濟性壟斷如濫用市場支配地位等行為，反壟斷執(zhí)法部門應加大其執(zhí)法力度，以打擊該違法行為、維護競爭秩序。一方面，應對反壟斷執(zhí)法工作人員定期開展法律知識和專業(yè)技能培訓，使其工作效率得到實質提高；另一方面，還須加強與社會公眾的溝通和聯絡，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。具體措施如下：反壟斷執(zhí)法部門可以在其網站上加大與反壟斷相關的法制教育和宣傳，如及時公布并更新最高人民法院的司法解釋、相關的法律法規(guī)以及一些典型案例等；還應當出臺獎勵辦法和保密規(guī)定，對此類違法行為舉報有功的人給予相應獎賞，并采取必要的措施保護舉報人員的身份信息，防止其受到惡意報復。

此外，政府部門應當主動幫助、引導企業(yè)構建一系列完整的競爭合規(guī)制度，這就要求相關部門應及時通過各種途徑公布競爭合規(guī)指南和競爭政策；定期組織經濟法專家學者對各類企業(yè)的領導人和骨干人員進行競爭合規(guī)法律知識培訓。這樣就能夠起到事前預防的作用，降低企業(yè)的實施限制競爭行為的風險和幾率，避免或減少企業(yè)因行政罰款而蒙受的不必要損失。當然，反壟斷執(zhí)法部門還可務實地通過定期召開研討會和聽證會等形式聽取各類專家、企事業(yè)單位對政府反壟斷執(zhí)法的意見及建議。一方面，有助于改進反壟斷執(zhí)法手段，及時發(fā)現反壟斷執(zhí)法過程中存在的問題；另一方面，虔誠地接受社會公眾對反壟斷執(zhí)法工作的監(jiān)督，一定程度上能夠降低權力尋租現象的發(fā)生概率，確保社會公共利益不受嚴重侵害。

總之，及時調查并查處這些違法行為，是維護競爭秩序的重要手段，也是實現競爭秩序價值的主要途徑。這對于充分發(fā)揮市場機制作用、繁榮經濟而言，其意義十分重大。

(二)進一步完善行政壟斷的法律責任規(guī)定

制定完備的法律體系是政府部門加大反壟斷執(zhí)法力度的重要前提。進一步完善行政壟斷的法律責任規(guī)定，這對及時有效地遏制行政壟斷、維護競爭秩序，具有非常重大的意義。筆者以為，可以從行政責任、民事責任和刑事責任三個層面來設置該違法行為的法律責任，且需合理明確地處理好三個責任之間的關系。

首先，應當明確規(guī)定行政壟斷的受害人享有提起民事訴訟的資格，且實施該違法行為的主體應承擔相應的損害賠償責任，以彌補受害人的損失。這一規(guī)定，對于遭受行政壟斷損害的經營者、社會大眾等具有非常重要的意義，不僅能夠對受害者的損失進行彌補，還可以借此告誡、警示這些違法主體，以避免其再次出現類似違法行為。其次，進一步完善反壟斷法中現有的行政責任規(guī)定。尤其是要清楚規(guī)定責令改正的具體操作程序，包括改正的方式和期限、下級機關改正情況的回復期限以及下級機關如果拒不改正的處罰和救濟等。反壟斷法中現有的行政責任規(guī)定越清晰、完備，就越能夠起到事前預防的作用。主要作用體現為：促使相關政府部門的領導人及決策者在制定規(guī)范性文件和作出行政決定時，能取更加謹慎態(tài)度，主動對其作出的行政行為是否違法、是否涉嫌行政壟斷等進行事先審查；因為，一旦實施了行政壟斷行為，在完善的行政責任規(guī)定面前，行政壟斷實施主體將無法逃避行政責任的追究和制裁。最后，還應規(guī)定實施該違法行為的刑事責任，對于具備犯罪構成要件的，應當處以刑罰或者說承擔相應刑事責任。

(三)加快推進自然壟斷行業(yè)改革

如前所述，我國自然壟斷行業(yè)改革進展非常緩慢，非常不利于競爭秩序的保障、維護。為實現競爭秩序價值，我國應該加速推進該行業(yè)改革。該行業(yè)應適時適當引入競爭機制，以保證其活力，提高其效率和效益。第一，要針對一些傳統自然壟斷行業(yè)如郵政、電信等，其經營和建設成本大幅度削減、下降的現實，就可以有條件地有序引進競爭機制。第二，其他仍屬自然壟斷的行業(yè)，就其某些業(yè)務如油氣銷售網絡營銷等，也可以加大引進競爭力度以促進競爭機制健康成長；對于某些產業(yè)集中度要求很高的行業(yè)，也可以適時恰當地引進競爭機制，如電力行業(yè)實行輸配電分開、拆分獨家專營的行業(yè)以形成若干個經營者等等[9]。

以我國鐵路業(yè)的改革為例，2013年3月該行業(yè)改革傳出了一個好消息，即創(chuàng)立中國鐵路總公司，承擔鐵道部的企業(yè)職責；把鐵道部擬定鐵路發(fā)展政策和規(guī)劃的行政職責劃歸交通運輸部；創(chuàng)建國家鐵路局，承擔鐵道部的其他行政職責，不再保留鐵道部[10]。這體現了政府要對鐵路業(yè)實行政企分開的決心，此措施有效地解決了該行業(yè)長久以來因政企不分出現的大量弊病。鐵路總公司宣稱，從2013年6月15日開始，著手改革貨運組織，讓鐵路貨運全面走向市場[11]。實力相當雄厚的鐵路總公司就要大舉進入物流業(yè)領域，將對該領域產生深遠的影響，這也意味著它有可能濫用其優(yōu)勢地位、限制競爭。

英美等國在鐵路業(yè)規(guī)制改革領域取得很大的成就。以英國為例，其創(chuàng)造了“網運分離”模式，其主要目標是引入競爭機制、提高效率以及解決企業(yè)效益不好的問題。經過改革后，其鐵路業(yè)服務質量得到提升，效率大大提高，競爭力明顯增強，且企業(yè)效益越來越好了[12]。我國鐵路業(yè)改革的做法與英國大不相同，我國的做法產生了一個實力非常雄厚的鐵路總公司，這不利于物流、客運等領域開展充分的競爭，因為一個實力相當雄厚的經營者很容易濫用自己的優(yōu)勢地位來限制競爭，進而獲得更高的利潤。因此，筆者以為應采納英國的做法，即將自然壟斷和非自然壟斷業(yè)務區(qū)分開，采用“網運分離”模式。具體方法分為兩個步驟：第一，區(qū)分具有競爭性的鐵路客貨運輸經營與具有自然壟斷性的國家鐵路網基礎設施，創(chuàng)辦若干家貨運企業(yè)和客運企業(yè)以及一家統一的國家鐵路路網企業(yè)；第二，由鐵路路網企業(yè)向上述企業(yè)收取線路使用費，并且讓上述企業(yè)之間開展競爭[12]。很顯然，和我國的做法相比，英國的這種做法顯著降低了實力雄厚的鐵路公司實施違法性壟斷行為的概率，有利于眾多經營者在客運、物流等領域進行充分的競爭，有助于競爭秩序的形成、保障和維護。當然，鐵路交通安全管理上的問題亦會接踵而至，出于萬全考慮安全保障制度改革也須一并跟上。

五、結語

作為保障競爭秩序、實現競爭秩序價值有利武器的反壟斷法，應該且必須及時地得到完善并加以實施貫徹，以維護公共利益。縱覽各國或各地區(qū)反壟斷立法史，可知諸多國家和地區(qū)往往也是在本國出現嚴重損害競爭秩序等重大事件以后才開始反思，然后制定法律或者對現有法律進行補充和修改，以規(guī)制違法性壟斷行為。我們應該借鑒外國的歷史教訓，同時結合我國的基本國情，吸收國外反壟斷立法中的有益、精華部分。所以，筆者從實現競爭秩序價值的角度，提出自身的看法，希望能夠被立法者所采用、有益于法律的完善與發(fā)展。

〔1〕 葉衛(wèi)平.競爭立法與競爭秩序建構—以行政壟斷規(guī)制必要性為中心[J].深圳大學學報，2007，24(1):110.

〔2〕 陳蓉.淺談反壟斷法對市場競爭秩序的維護[J].東方企業(yè)文化，2012(6):185.

〔3〕 曹開林.18屆三中全會部署15方面改革(公報全文)[EB/OL].(2013-11-20).http://blog.sina.com.cn/s/blog_6499737c 0101ipwm.html，2013-11-12.

〔4〕 劉繼峰.反壟斷法[M].北京:中國政法大學出版社，2012:18-85.

〔5〕 王珊.市場競爭秩序法律問題研究[D].太原：山西大學，2011.

〔6〕 束景明.淺談我國〈反壟斷法〉的不足與完善——從〈反壟斷法〉一年多來的實施情況談起[J].經濟研究導刊,2010(11):172.

〔7〕 唐欣瑜.自然壟斷適用除外—從法經濟學角度分析[J].知識經濟，2010(2):1.

〔8〕 左凡一.自然壟斷行業(yè)[EB/OL].(2013-08-25).http://baike.baidu.com/view/2392800.htm,2013-05-06.

〔9〕 吳強.改革壟斷行業(yè)需從三方面著手[J].武漢宣傳，2012(19):57.

〔10〕 陜甘寧賢.中國鐵路總公司[EB/OL].(2013-06-21).http://baike.baidu.com/view/10199518.htm,2013-10-27.

〔11〕 NBAthlon.中國鐵路總公司6月15日將正式實施貨運組織改革[EB/OL].(2013-08-27).http://bbs.sjtu.edu.cn/bbscon,board,TrafficInfo,file,M.1370526782.A.html,2013-06-06.

〔12〕 張慧卿,趙棟等.中國自然壟斷產業(yè)規(guī)制改革方向研究—以鐵路業(yè)為例[J].理論研究，2011(9):14.

(責任編輯 吳 星)

Practical Research of the Competition Order Value of Chinese Anti-trust Law

CHEN Sheng,LIN Qi

(Fuzhou University,Fuzhou,Fujian 350108)

Monopoly in economy and administration frequent appears today.In order to regulate government power and strengthen efforts to control the national economy and protect the public interest,legislature should improve antitrust law actively and formulate appropriate complementary measures gradually for specific circumstances of the competition order value.In this article,the authors focus on the specific circumstances of competition order value that not get better realization,and on the appropriate legal measures value which can promote the competition order value to be achieved.From the promotion of competition order value of antitrust law perspective,some suggestions are put forward for legislators to adopt them improve the law.

antitrust law; competition order; practical research

2014-02-18

陳勝(1973—)，男，福建福清人，法學博士，福州大學副教授，碩士研究生導師，主要從事國際私法(國際民事訴訟與國際商事仲裁)等研究。

D922.29

A

1007-6875(2014)02-0110-05