突發事件應急管理與政府公共政策制定

周振剛,杜言利

(1.中共張店區委黨校，山東 淄博 255023；2.山東理工大學 教務處，山東 淄博 255049)

一、公共政策制定在突發事件應急管理中的重要性

所謂突發事件，是“指突然發生，造成或可能造成重大人員傷亡、財產損失、生態環境破壞等嚴重社會危害，需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛生事件和社會安全事件”。[1]2突發事件具有四方面的特性：一是突發性，事件發生突如其來；二是具有緊急性，事件爆發后必須采取緊急措施，否則將會造成不可估量的損失和后果；三是不可預測性，事件在任何時間、形態下都可能發生，毫無規律可言，事先準確預測、判斷較為困難；四是危害性，存在對公共安全、人身、財產等的威脅和損害。當前，突發事件爆發呈現以下趨勢：一是突發事件頻發，應急處置成為政府常態化的工作；二是突發事件發生類型多樣化，波及范圍更廣泛；三是由于利益多元化，社會群體面對突發事件時心態更復雜，更容易引發群體事件。

政府的行政管理活動大多通過公共政策來實施，為防止突發事件的巨大沖擊力導致社會政治、經濟、人民生活秩序等嚴重失控，需要運用國家行政權力制定公共政策來調整緊急情況下國家權力與公民權利之間、公民權利之間的各種社會關系，以有效控制和消除危機，恢復正常的社會生活秩序。公共政策是社會公權運行的集中體現，是政府應對突發事件進行危機管理的重要途徑。政府的行政管理正確與否，關鍵在于相關政策的科學性、可行性。在突發事件情境下，在信息有限、資源有限、時間緊迫的情況下，政府應急管理的重心就在于如何有效、快捷、科學地制定政策及應對措施。為此，政府應不斷優化政策制定系統，從而提高政府管理水平。

二、突發事件狀態下公共政策制定過程中存在的問題

(一)突發事件防范意識淡薄

目前，在政府管理過程中還存在突發事件意識不強、應急管理意識不到位、思想認識麻痹、重視程度不夠等現象，反映到政府政策制定過程中，表現為存在僥幸心理、對突發事件的發生機率估計不充分、對其緊急程度和威脅性認識不夠等。

(二)信息披露缺乏公開和透明

知情權是現代社會公民的基本權利。公共信息具有社會性，與每一個公民的利益直接相關。政府有責任有義務讓社會公眾了解和知悉公共信息?，F階段，我國的突發事件處理機制存在嚴格控制信息傳播的現象：突發事件爆發后，信息傳遞交流基本上是在官方內部，以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。社會公眾、媒體對突發事件信息的了解基本依賴官方所公布。民間則主要以小道消息的形式進行傳播，容易滋生各種謠言。如果政府由于擔心信息披露會引起公眾恐慌，而采取了“信息壟斷”措施，就極易引發公眾猜測和社會混亂。

(三)預防機制不健全

預警是預防和處置突發事件的首要環節，必須樹立居安思危、防微杜漸的思想。當前，我國相應的突發事件預警機制正處于不斷完善之中，對各種突發事件還不能及時做出正確的分析和判斷，對事件可能造成的后果估計不足，容易導致對突發事件不能及時發現和采取有效措施，同時也會造成各地區、各部門以及各級政府之間協調處理的不當。

(四)政府人員應對突發事件的能力有待提高

對突發事件的處置，政府既是政策決策主體同時也是政策執行主體。從當前情況看，政府主體在以下兩方面的能力亟待提高：一是決策者的決策能力有待提高。由于突發事件的突發性和緊迫性，留給決策人員的決策時間有限、所依據的有關政策信息有限、備選方案也非常有限，決策者承受的心理壓力很大?，F階段，在緊急情況下能科學預見并快速作出決策的人員非常稀缺。二是突發事件狀態下制定政策時可依靠的專業技術人員相對缺乏。面對重大或一些技術性很強的突發事件，制定重大政策或采取措施時，需要有各方面的專家、科技人員提供必要的技術支持，否則，制定的政策或措施將是片面的甚至是非常危險的，可能會引起更大的危害。目前我國這方面的專業咨詢機構不健全，信息系統研發及應用能力較弱，再加上突發事件狀態下緊急決策的訓練和教育略顯不足，導致對突發事件缺乏準確的預警，從而引起被動“防災”情況。

(五)公共政策決策過程未完全制度化、規范化

突發事件的有效管理要求政府行為法制化、決策過程規范化。當前，在突發緊急狀態下，我國仍是行政命令優于法治。有專家指出：“從立法角度來看，我國先后制定了對付社會動亂的《戒嚴法》，對付重大自然災害的《防震減災法》《防洪法》和《消防法》等，但是法律與制度規范還沒有成為危機處理的主要規則，特別是在危機狀態下的政策制定過程主觀隨意性還很大，也缺乏危機管理機構設置和職權分配的法律法規。”[2]因此，今后應加強政府公共政策制定系統的建設。

三、完善政策制定系統的建議

(一)政策制定的科技化、知識化

1.以現代科學成果為指導，提高政策制定水平。

第一，充分利用各級各類培訓機構、高校、網絡、實驗室等渠道，加強理論、業務等方面的專業培訓，提高決策者的認識水平和業務能力，使決策研究制定過程更完善。第二，充分利用現代信息技術，建立公共信息共享平臺。加強對國內外各類典型突發事件信息的搜集、整理、研究，通過對信息的分析、鑒別、消化、吸收，加強政策決策系統的規范化建設。第三，建立突發事件“案例庫”，分析、研究各類突發事件的誘因及應對策略，積累決策經驗。同時，采用定量分析法與定性分析法，提升突發事件決策和管理的水平。

2.加大培訓力度，完善應急管理培訓系統。

應急管理知識培訓是西方國家公務員的必修課程。我國必須重視對公務人員突發事件知識的培訓工作。一方面，要利用培訓機構對公務人員進行必要的課程培訓，幫助他們學習應急管理知識，掌握處理突發事件的方法；另一方面，要加強模擬實戰演練，提高政府公務人員的應變能力和實戰能力。

(二)政策制定的系統化、規范化

1.防控并舉，預防為先。

未雨綢繆，防患于未然是預防和應對突發事件的關鍵，就是要做“防疫員”而不是做“消防員”。我國對預警機制建設非常重視，黨的十六屆四中全會提出，要建立健全社會預警體系，形成統一指揮、功能齊全、反應靈敏、運轉高效的運轉機制，提高保障公共安全和處置突發事件的能力。要建立全國預警系統，就必須建立全國電子信息分布網絡，確保各級政府能迅速、全面掌握相關信息，從而做出及時、正確的判斷與決策。要建立定期考核機制，對實際運行情況進行有效的績效考評。

2.成立專門的危機處理核心機構。

黨的十八屆三中全會提出要“健全公共安全體系，健全防災減災救災體制，確保人民安居樂業、社會安定有序”。各級政府的危機處理核心機構要建立一個“條塊結合、分級管理、權責明確、指揮有力、密切合作的應急管理體制”。[3]省級以上政府職責是制定應急管理統一決策規劃，對地方應急管理提供指導和幫助。地方政府的職責主要體現在選擇政策方案、確定和執行政策方案，形成一種多中心決策體制。同時堅持誰授權誰負責的原則。有專家指出：“非典事件表明，我國傳統體制下，即高度集權政策制定和執行機制在處理突發事件時的效率是十分低下的。從中我們總結出經驗教訓是深刻的。所以，在突發事件情境下，構建一個條塊結合、分級管理的架構是十分必要和可行的?！盵4]102

3.掌控全局，及時公布災情。

現代信息技術為我們提供了收集、傳播信息的有效物質手段。要建立專門的應急管理信息政府網站，成立專門的信息機構和專業信息隊伍；在政策制定過程中要充分利用信息體系，減少信息傳播環節，做到及時、準確、最大化地公開信息；建立全國性的突發事件信息網絡平臺，做到資源共享，信息共享；充分發揮新聞媒體的作用，加強與新聞媒體間的溝通，讓新聞媒體在第一時間充當政府的喉舌，將突發事件的真實情況及時、準確地公之于眾。

(三)政策制定的公開化、法制化

1.政策制定要做到及時、公開。

突發事件爆發后，政府應及時通過各種渠道將真實情況公之于眾，特別是對一些重特大災害事件，應最大可能地及時、準確地告知社會公眾實情，以避免因為信息公開的滯后而導致無謂的恐慌。因此，政府應拓寬信息發布渠道，建立發言人制度，充分利用微博、微信等新興網絡手段，開放公共空間，形成開放的公共輿論空間。盡快建立健全政策公開的法律制度，將政策制定、修改的程序法制化、規范化、大眾化，做到政策制定的程序公開、透明。

應充分發揮非政府組織的作用，打破社會公共事務由政府完全壟斷的格局，鼓勵和支持各類非政府組織參與到社會事務中。要放開社會公眾對政策制定過程的監督渠道，讓公眾對政策制定的每一個環節都有知情權、建議權、批評權。

2.加強應急管理決策的法律、法規建設。

在現代社會，應急管理不是一個孤立的單純事件，“應急管理決策過程所依據的法律體系應滿足兩項相互關聯的標準：一是涉及社會各行各業，事無巨細。突發事件處置是一個復雜的社會系統工程，應急決策涉及的法律法規主要包括國家安全、物流運輸、物資保障、災民安置、媒體傳播等領域，而且要配套具體的實施細則。二是社會部門、單位之間要目標高度一致，相互協調，憲法與各部門規章、地方性行政法規等不能相互沖突，特別是不能與憲法相違背。這是對政策內容的一個根本性的指導原則”。[5]在這個系統的法律框架指導下，充分保證所制定的決策內容合法、合理，保證各政策之間目標一致，相互補充，相得益彰，形成協調一致的統一體。

政策制定實現法制化，能夠從根本上保證政策內容的真實性和合法性，從而保障政策的實現。突發事件決策因有其特殊性，所以，無需嚴格遵循常規決策時的程序和步驟，但突發事件狀態下政策制定過程必須符合相關法律和制度的要求。如果政策執行者出現違法違規行為時，必須為此付出代價，還要追究其法律責任。

[參 考 文 獻]

[1]丁文喜.突發事件應對與公共危機管理 [M].北京:光明日報出版社，2009.

[2]向玉瓊.論政府危機管理中的公共政策制定[J].云南社會科學，2005，(2)

[3]高小平.我國應急管理述評[J].中國行政管理, 2009,(10) .

[4]孔令棟,馬奔.突發公共事件應急管理[M].濟南:山東大學出版社，2011 .

[5]何海燕.政府決策參與體制設計研究[J].中國行政管理,2000，(4).