防治腐敗:環節論

杜雄柏

(湘潭大學 法學院，湖南 湘潭 411105)

近些年來，隨著現代傳媒技術的快速發展，尤其是互聯網的廣泛普及和使用，使得微博等新型媒體在我國懲治腐敗的斗爭中也發揮了不小的作用。我們看到許多重大貪腐案件都是經由微博的披露、曝光而受到查處的，以至于不少人主張大力提倡和推廣微博反腐，甚至有人將反腐的希望寄托于微博等新聞媒體。而另一部分人則認為，微博的反腐作用盡管不能否認和低估，但也必須看到其所具有的諸多缺陷，因而也不應當不切實際地夸大，并認為從根本上講，反腐還得依靠制度。

防治腐敗必須依靠制度，這幾乎也成為社會的共識。不過，我們認為，對這一命題的認識不應僅僅停留在只要制定出一套完好的制度就行了，即把制度當做包治百病的靈丹妙藥而走向制度反腐崇拜論。如果是這樣，那么不能不說我們對問題的認識和理解還是十分膚淺的。因為如同所有的事物一樣，腐敗現象的產生和形成也有一個過程，這個過程還可以分為不同的環節或階段，而每一個環節無論是主觀惡性、行為表現、持續時間，還是危害程度和治理難度都各有鮮明的特點。我們常說，解決矛盾和問題應當對癥下藥，而所謂“對癥下藥”，也就是說，在處理問題時要根據問題本身的特點或特殊性采用相應的對策措施。因此，我們認為，就治理腐敗而言，僅僅依賴媒體或一些制度還是遠遠不夠的，還需要我們從其他諸多方面做出艱苦的努力，也就是要根據腐敗產生、發展變化過程中的每一個環節或階段所具有的特點，運用不同的措施或方法——既要做到全方位、多角度，又要有所側重地開展防治工作。

從系統的觀點來看，腐敗其實也是由腐敗意念的萌發、腐敗行為的運作以及腐敗后果的形成這樣一種前后相繼、相互關聯而又各不相同的三種要素，或者說三個步驟、環節構成的一個系統。由此我們認為，我們的防治工作要想取得理想效果，就必須針對腐敗演變過程中的每一個步驟或環節來進行。

一、加強思想教育，以阻止腐敗意念的滋生

腐敗意念，就是意欲實施腐敗行為的意識觀念，或稱念頭和想法。作為一種意識類型，盡管是精神性的存在，或者說觀念形態的東西，即還不具有實害性，但它卻是后續腐敗行為及行為后果得以產生和形成的前提或基礎。有言道，觀念是行為的先導，也就是說，沒有腐敗意念的存在就不可能有腐敗行為的出現。以至于我們還可以講，腐敗行為也就是腐敗意識的外化。這是因為在正常條件下，人的所有行為無不是由其思想意識所支配的。而思想意識的形成又無不與社會生活密切相關。俗話說，近朱者赤，近墨者黑。許多研究結果也表明，人是環境的動物。人生之初，其人格或品性并無善惡、好壞之分。后來之所以出現差別，完全是環境、教育等后天因素作用的結果。這一點，連曾頑固堅持“天生犯罪人論”而在犯罪學術史上享有盛譽的意大利學者龍勃羅梭，當他目睹諸多無法否認的事實之后，至其晚年也不得不放棄當初偏頗的理論觀點。

腐敗意念的萌發事實上有一個由無到有的產生過程，就是產生之后其實也有一個由微弱到強烈逐漸變化的過程。對于遏制腐敗意念的滋生和發展，我們認為，盡管因人有主觀能動性，或者說有意志自由，從而使我們無法徹底地予以扼殺和阻止，但也并不意味著我們對它就完全是束手無策，無可奈何。就一個人而言，其之所以產生腐敗意念或想法，在一些人看來，原因不外乎兩個方面:一是內有需求，二是外有條件。內在需求就是某種需要(名或利)還存在缺失(如認為其職位較低或財富偏少)，外部條件就是社會對其監管不力，存在可乘之機。但我們認為，所有這些也僅僅是腐敗意念產生的必要條件而非充分條件，最為關鍵或最具決定性的因素還是個人的思想覺悟和道德情操。因為一個人有了高尚的思想覺悟和道德情操，就會志存高遠，追求卓越，他不僅不會心生邪念，為蠅頭小利而蒙住雙眼，更不會為獲得某種利益而去巧取豪奪，違法亂紀。與此相反，他還會自覺抵制腐朽沒落思想的侵蝕，為形成良好的黨風、政風和民風做出自己的努力。

而思想覺悟的提高和道德情操的培育，實踐證明，是可以通過思想教育來實現的。思想教育，與影響和規范人的其他方式諸如政治、經濟、行政和法律的手段不同，它不具強制性，而是曉之以理，動之以情，即以說服、勸勉、引導的方式，讓人心悅誠服地接受絕大多數社會民眾認可的思想價值觀念，并內化為自己的人格或情操，進而以此約束、規范自己的言行，評價和影響他人的言行。毋庸諱言，思想教育對人產生影響作用，從時間上和方式上來講，的確遠不如政治、經濟、行政和法律等的手段那樣立竿見影，但須知，這種“潤物細無聲”地發揮作用的方式正是其魅力和優勢之所在。正如毛澤東所說:“凡屬于思想性質的問題，凡屬于人民內部的爭論問題，只能用民主的方法去解決，只能用討論的方法、批評的方法、說服教育的方法去解決，而不能用強制的方法，壓服的方法去解決。”［1］其原因就在于人有“吃軟不吃硬”的傲骨和稟性:壓制使人信而不服，溫情則可感天動地。

我們看到，無論是在奪取政權的戰爭年代，還是在和平建設時期，我們的黨歷來都非常重視思想教育工作在反腐敗斗爭中所發揮的作用。同其他政治組織相比，強調對公職人員的思想建設，既是我們黨的一個優良傳統，同時也是它不同于其他政治組織的一個鮮明特點。在長期的反腐敗工作中我們已經摸索出不少有效的教育形式，同時積累了許多寶貴經驗，如開門整風、定期學習、警示教育、群眾評議、任職考核、離職審計、黨員重新登記和重溫入黨誓言，等等。

對公職人員進行思想教育是防治腐敗工作中的一種主動性行為，提高公職人員防腐的自覺性是整個防治腐敗的基礎性工程。通過思想教育可以提高人們的政治敏感性和辨別真假、對錯和是非的能力，指導人們樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀和權力觀，正確看待責、權、欲、利，將公職人員培養成廉潔為民的公仆，將社會民眾教育成遵紀守法的公民。

在現實生活中，我們看到不少曾為黨和人民做過許多工作，甚至創造過輝煌業績、做出過巨大貢獻，而后來逐步走上腐敗之路的官員，考察其演變過程，便不難發現其中的一個很重要的原因，就是平時拒絕學習，放松了世界觀的改造，亦即未能牢固樹立立黨為公、執政為民的思想觀念，以至于讓自私自利、貪圖享樂的腐敗意識占據主動而蛻化變質。這真所謂:人的思想觀念一旦出現問題，其行為就將變得十分可怕。

有人在談到反腐方略時，認為思想教育可有可無，僅僅改一改體制，健全一下制度就萬事大吉了。在防治腐敗工作中，我們認為，誠然，體制、制度之功效不但不能忽視，而且必須加強，但是在腐敗意識萌發這一環節上，加強對國家公職人員的思想教育，應當是防治腐敗的首選方略，或者說是不得不予以重視的對策舉措，因為它不僅成本低廉，而且效果顯著。

二、健全制度規范，以遏制腐敗行為的蔓延

眾所周知，一個社會之所以要建立規章制度，其目的就是以此來約束或規范人的某些社會性行為。而腐敗行為的一個鮮明的特點就是違規，即違反社會普遍認可的為維護社會正常運轉而制定的規章制度。時至今日，幾乎所有的人都深刻認識到腐敗行為的這一特征，不少學者也正是從“違規性”這一角度來定義腐敗行為的。這種認識和理解無疑抓住了問題的要害，因而不失為一種科學、正確的認識。

就我國現實情況而言，腐敗行為的違規性主要體現在如下兩個方面:一是違犯了體現國家意志的法律、法規;二是違反了黨紀政紀及其他規則。有言道，違反制度規定的行為也只能用制度來規范和約束。因此，在腐敗問題比較突出的我國，強化制度的作用——加大制度對腐敗違規行為的約束和控制就顯得越發緊迫和重要了。

與思想教育相比較，制度有其鮮明的特點:一是制度具有客觀合理性，因而有利于約束個人的主觀合理性。就是說，制度一旦制定，便已取得了一種能讓人感知的外在形態，其內容規定明確，形式表達清晰，從而排除了任意曲解的可能。二是制度具有規范的強制力，即只要是范圍所及的任何一個人，如果違反制度則無一例外地都要受到制度的制裁，這是思想教育無法比擬的。三是制度的運作具有程序性。重要的制度，尤其是國家的法律法規，其制定、補充、修改和廢除，都要經過嚴格的程序，這就極大地增加了制度的穩定性、長期性和權威性。正因為制度具有上述特點，從而才使它對腐敗行為有強有力的制約。當代反腐敗的經驗證明，制度嚴密的地方，由于留給腐敗分子的機會或漏洞不多，因而腐敗現象也相應較少;制度不嚴密的地方，由于對人的行為約束少，所以且不說那些品性不端的人，即便思想品質原本比較純潔、端正的人，也比較容易蛻化變質而走向腐敗。①這是因為人有“嚴人寬己”的秉性，總希望甚至要求他人循規蹈矩、遵紀守法，而自己則只想無拘無束、無法無天。

正因為如此，所以我們認為，加強制度建設是防治腐敗必不可少的第二道防線。根據前文的劃分，腐敗行為是構成腐敗過程中的第二個環節。就防治腐敗的必要性而言，針對這一環節的防治尤為重要。其原因在于，腐敗行為作為一種行為，已具有外顯的特點，即一般都能看得見、摸得著，甚至可以精確計算和測量，亦即已在不同程度上具有實害性了，若不予以重視，嚴加阻擊，由其所產生的危害性勢必越來越大。

我們在此所說的制度，主要是指具體的行為規范、組織原則、工作程序和紀律，包括黨紀政紀和法律方面的規定。對于那些利欲熏心、唯利是圖、無法挽救的人，經驗告訴我們，單純依靠思想教育是不夠的，還必須給予制度的硬約束。

用制度約束公職人員的職務行為，不言而喻，首先必須有一個用材上乘、結構緊湊，亦即能經得起權力撕咬、沖撞的質地優良的制度籠子(或體系)。因此有必要對現有制度進行認真的清理:該設置的就要設置，該完善的就要完善，該廢止的就要廢止。比如，在當前貫徹中央“八項規定”、制止公款消費的工作中，一些人頂風作案進私人會所(或食堂)吃喝，之所以能夠讓公款“買單”，正說明公共財政開支需更加科學化，管理需更加精細化，因此完善制度規定以堵住公務報銷方面的漏洞就顯得特別緊迫和必要。有人頂風作案，正說明違規成本、落實監督、責任追究等制度設計仍有待完善。在完善防治腐敗相關制度的過程中，我們認為還要特別注意到各種制度、規定間的協調與配合——不留死角或空隙，力求做到對接無縫，滴水不漏。

我國先賢哲人孟子說過:“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”［2］因而，在此需要指出的是，我們強調制度建設在防治腐敗工作中的重要性，并不是唯制度論。相反，對制度建設與包括思想建設在內的其他工作都必須予以高度的重視。也就是說就整體而言，有關每一個環節的防治工作都應抓緊抓好。比如，制度建設與思想教育兩項工作只有相互配合才能發揮出較好的效能。因為再嚴密的制度也是靠人來制定和執行的。由思想素質高、責任感強的人去制定或執行制度，才有可能制定出合格的制度規定，也才會使制度規定發揮出較大的效能;由思想品質不佳的人去制定或執行制度，就完全有可能出現截然相反的情形。也就是說，如果沒有思想建設的配合，那么，再好的制度也難以發揮出應有的作用。不僅如此，還有可能因思想教育的不及時或不到位而失去教育人、保護人和挽救人的絕佳機會，從而造成人才資源的巨大浪費。

三、違法必究，決不容許腐敗分子逍遙法外

腐敗后果的形成是腐敗整個產生發展變化過程中的第三個，也是最后的一個環節，它是由腐敗行為直接或間接引發的，具有多種嚴重社會危害性。因此，在我國，針對這一環節，無論是黨紀還是國法，應該說，都做出過不少處罰性規定。就處罰規定的嚴厲程度而言，有人做過比較研究之后認為，在世界范圍內我國都是相當嚴厲的，甚至可以說是最為嚴厲的。

意大利著名學者貝卡利亞說過:“對于犯罪最強有力的約束力量不是刑罰的嚴酷性，而是刑罰的必定性。”［3］由此我們認為，對于防治腐敗來說，即便我們所制定的制度規定再細密、再嚴厲，如果得不到嚴格的貫徹與落實，那么也只能是聾子的耳朵——擺設，沒有任何實際意義。

自改革開放以來，對于防治腐敗，恐怕誰都不得不承認，我們在制度建設方面是下了工夫的，所取得的成就也是有目共睹的。我們頒布了數不勝數的法令、法規和條例，然而腐敗現象不但沒有得到有效的遏制，相反，在相當長的一段時間內還呈現出越來越嚴重的勢頭。②曾幾何時，在描述有關我國官員腐敗現狀時，人們不約而同地都使用“形勢嚴峻，且越來越嚴峻”這樣的語詞或語句。我們不難發現，其中的一個重要原因就是違法不究和執法不嚴，從而使制度條款、法令法規失去了對腐敗分子應有的威懾力。曾幾何時，我們經常看到或聞知有些官員劣跡斑斑，甚至惡貫滿盈、罪惡滔天，且當其惡行被曝光后，不僅沒有受到應有的追究，反而被帶病提拔，官職官位不斷升遷。一些腐敗分子即便受到查處，大多最后也只是受到“從輕處罰”，或“免予處罰”。③有資料顯示，職務犯罪真正被法院做有罪判決的不到案件總數的40%，而在這一比例中，判處實刑的還不到30%。由此可見，條令制度(包括法律法規)易制定而難執行。出現這種情形的原因，我們認為，除了執行人員利欲熏心、以權謀私、貪贓枉法、不作為或亂作為之外，也與如下三個方面的因素有關聯:一是二者所花費的氣力存在大與小的差異。制定制度盡管也需要付出勞動，但更多的是腦力的付出，更為重要的是，假如制定人員責任意識不強的話，不必花太多的氣力，拍拍腦袋也可制定出一個在外人看來像模像樣的制度來;而制度的貫徹、執行就不同了，它是實打實、硬碰硬的工夫，來不得半點三心二意、投機取巧或偷工減料，而必須小心謹慎、兢兢業業和穩扎穩打，否則，既有可能放任、縱容腐敗分子，也有可能出現冤假錯案而難辭其咎。二是所涉及的對象存在抽象與具體的不同。制定制度無須針對特定的人，因而無所顧忌，即便是隨心所欲、率性而行，似乎也無關緊要;①大不了來個“修正案”或“補充規定”、“解釋”之類的東西即可，幾乎不存在責任的追究情況。而制度的貫徹、執行則必須面對具體的人，因而在執行中執行人即使想鐵面無私、秉公執法，也時常遭遇到來自各個方面的阻撓和干擾而舉步維艱。由前兩個“區別”而導致第三個方面的不同就是，二者所花費的時間有多少的不同。制度的制定所需時間較少，而制度的執行與落實所需要的時間較多。哲學家培根說過:“對于一切事物，尤其是最艱難的事物，人們不應期望播種與收獲同時進行。為了使它們逐漸成熟，必須有一個培育的過程。”［4］在實際生活中，我們時常聽到不少指責甚至埋怨防治腐敗的某些制度規定作用效果不明顯的聲音，這種痛恨腐敗，力求斬盡殺絕、置之死地而后快的心情不難理解，但也應當懂得，制度的落實的確不可能與制度的制定在時間上具有同步性，因為一項制度規定的貫徹與落實即便不是世界上“最艱難的事物”，而相對于制度的制定而言，恐怕也不得不承認是個非常“艱難的事物”。

為實現民族偉大復興的中國夢，為保證黨的事業興旺發達，執行黨紀國法，遏制腐敗，我們必須毫不含糊，動真格。古今中外防治腐敗的歷史經驗一再表明，對于那些害群之馬，對于那些頑固分子，如果心慈手軟，不嚴加懲處，那么無異于養虎為患。因為輕描淡寫、懲罰過輕，甚至不予處罰，讓其檢討一陣子而享福一輩子，與其說是遏制和處罰腐敗，倒不如說是放縱和鼓勵腐敗。

貝卡利亞還告訴我們，刑法的“必定性要求司法官員謹守職責，法官鐵面無私，嚴肅認真，而這一切只有在寬和法制的條件下才能成為有益的美德”［5］。在防治腐敗的過程中，為了做到違法必究和執法必嚴，我們認為，除了努力建立一支政治合格、業務過硬、作風優良、紀律嚴明的高素質專業人才隊伍之外，還必須為執法人員的正常執法、公正執法營造出一種良好的社會環境。為此，應當抓緊做好如下幾項工作:一是嚴禁政府部門，尤其是上級行政機關和領導人員對司法活動的干預，使司法真正獨立;二是嚴懲司法腐敗，堅決杜絕司法活動中營私舞弊、貪贓枉法之類的現象，讓司法機關及其工作人員真正成為清正廉潔、遵紀守法的表率;三是實行“陽光工程”，加強對司法活動每一個環節的監管，尤其是要提高諸如減刑、假釋、監外執行、保外就醫等司法活動的透明度，以切實把握住懲治腐敗的最后一道關口;四是逐漸關閉信訪之門，讓社會民眾養成通過訴訟途徑依法維權的意識和行為習慣，也為全面落實依法治國的基本國策創造一定的條件。

“違法必究，執法必嚴”是一項龐大的系統工程。它涉及面廣，關系盤根錯節，工作難度之大不言而喻，但是我們別無選擇，必須盡力而為，否則，將使整個腐敗防治工作前功盡棄。

腐敗產生的三個環節同防治腐敗的三種對策方略，其實是相互關聯、相互配合的。盡管這些對策方略在實際運用中各有側重，但就總體而言又不可絕對分開，各自為政。完整的腐敗防治體系應當是思想教育、制度規范以及嚴厲懲處三種措施的有機結合。思想教育能提高人的道德素養和行為自覺而使人不愿腐敗;制度規范因控制嚴密、管理到位而使人難以腐敗，嚴厲處罰則以巨大的威懾力而使人不敢腐敗。由此，我們認為，加強這三個方面富有成效的結合，應當成為我們今后腐敗防治工作努力的重點。

［1］毛澤東選集(第5 卷)［M］．北京:人民出版社，1977:368．

［2］《孟子·離婁上》．

［3］［5］(意)貝卡利亞．論犯罪與刑罰［M］．黃風譯．北京:中國法制出版社，2002:68．

［4］(意)貝卡利亞．論犯罪與刑罰［M］．黃風譯．北京:中國法制出版社，2002:卷首語．