我國環境警察機構設置探析

呂中誠

(湖南警察學院，湖南 長沙 410138)

自2008 年11 月昆明市公安局成立我國首個公安局環境保護分局并在環境保護領域取得不小的成效后，全國不少地方紛紛效仿，組建了類似的機構，開始了環境警察的執法實踐。2013 年全國“兩會”期間，環保部副部長翟青同志表示，環保部已在河北省開始了組建環境警察的試點工作，一直從省里建到了市、縣，而且還將進一步擴大試點范圍。環境警察的出現，在很大程度上能夠有效克服我國環保領域長期存在的環境執法“難”與“軟”的頑疾。而科學合理的機構設置是環境警察執法的獨立性、權威性、專業性與高效性的基礎和保證，是組建環境警察必須首先要考慮的問題。目前有關我國環境警察的機構設置問題，理論界研究很少且觀點不一，實踐中的做法也不盡相同。為此，有必要對環境警察的機構設置問題進行探討，以期有益于我國環境警察制度的理論與實踐。

一、國外環境警察機構設置模式

自上世紀九十年代以來，世界許多國家和地區為了應對日益嚴重的環境問題，根據本國環境狀況紛紛建立了自己的環境警察制度。通過對國外環境警察機構設置的考察，主要有三種模式，即獨立模式、隸屬于警察機關模式及隸屬于環保機關模式。

(一)獨立模式

這種模式的代表是俄羅斯。早在1996 年，莫斯科就建立了一支能夠直接介入環境保護的警察隊伍，正式名稱為“莫斯科預防環境違法警察管理局”，簡稱環境警察局［1］。該局是由莫斯科市政府出錢，內務部出人的辦法組建的獨立機構。這種獨立的機構設置模式能夠把分散在各部門中的環境管理權和執法權集中起來，充分發揮警察的強制執行力，一改環境執法力度不夠的弊端，使得一些環保部門難以處理的環境違法犯罪案件得以迅速處理，有效地保證了環境警察執法的權威性和獨立性，提高了環境執法的效率，取得了可喜的成效。但這種模式也存在著不小的缺陷:其一，設置成本高。因為是獨立的機構，所以需要單獨且數額不菲的財政撥款，比如莫斯科市政府每年給環境警察機構的撥款就高達4000 萬盧布。其二，法律障礙大。獨立執法機構的設置不僅要有組織法上的依據，而且在執法上也需要具體法律規范的指引，存在著很大的法律障礙。比如俄羅斯的不少部門就認為環境警察局的成立缺乏法律依據，因為相關法律條款中都沒有這個機構的位置，進而對環境警察存在的合法性提出質疑，且關于環境警察的立法方案至今難以統一。其三，部門協調難。環境警察執法涉及多個部門甚至是警察機關內部所管轄的范圍，因職權交叉而產生的矛盾時有發生，這必然會導致環境執法工作或重復干、或沒人干、或搶著干的混亂局面，無法形成跨部門、跨區域的環境聯合執法機制，從而大大降低環境綜合執法的效能。其四，專業難保證。由于環境案件涉及面廣、專業性強且取證困難，使得環境警察不僅要掌握警察業務技能，又要精通環保領域的專業知識，而這些專業知識的獲得又非一蹴而就的，這是獨立模式下的環境警察機構必須面對的問題。這些缺陷使得莫斯科的環境警察曾一度遭到解散，后經過一定的改進才得以重建。

(二)隸屬于警察機關模式

其代表為法國和德國。法國的環境警察即所謂的綠色警察，全稱是“打擊環境違法行為中心局”，編制上隸屬于內政部［2］。這是一個部際警察局，受與環保有關的各部門的共同領導。德國的環境警察設置于聯邦內政部專門負責環境保護的環境司，并根據環保業務的不同設立多個不同的專門機構。這些發達國家的內政部在執法意義上相當于我國的公安部。這種機構設置模式有利于避開部門保護主義和地方保護主義，保證環境執法的獨立性和高效性。但這種模式也有一定的缺陷:其一，專業性問題。由于環境執法具有很強的專業性，需要專業的環保知識，而設置于警察機關的模式首先要解決的就是執法人員的專業素養問題，要么是執法人員的專業性不夠，要么是達到專業性的要求但卻需要付出大量的培養時間和成本。其二，執法協調問題。由于環境保護涉及多領域、多部門乃至多區域，環境執法綜合協調尤為重要，而單靠警察機關一己之力是很難保證的。其三，警力問題。由于警察機關擔負著眾多的社會職責，將環境警察專門設置于警察機關，勢必分散警察機關本來就不夠的警力，同時也很難保證環境警察環境執法的專職化。

(三)隸屬于環保部門模式

其代表為澳大利亞、越南、以色列等。澳大利亞的環境警察隸屬于環保部門，是環保部門的一個內設機構，專門負責環境執法工作。越南于2007 年成立了環境管理警察機構，隸屬于自然資源和環境部。以色列的環境警察則是其環境保護部內主要的環境執法機構。將環境警察設置于環保部門的優點是有利于整合現有的環境執法資源，確保環境執法的專業性，但如果不能及時獲得警察部門的支持，環境警察的設置可能將流于形式。

二、目前我國部分地區環境警察機構設置模式

目前，我國不少地方已經開始了環境警察的執法實踐，綜合考察其機構設置模式，主要有以下兩種:

(一)設置于警察機關模式

其代表為“昆明模式”，即由公安部門設立隸屬于公安部門的環境保護機構，由公安部門領導，其人員編制也屬于公安部門。采取“昆明模式”目前是我國各地環境警察機構設置的主流。其執法模式基本上有兩種，即獨立執法和協同執法。獨立執法模式下環境警察的立案來源主要有三:其一是環保部門根據前期的監測，發現夠得上刑事案件標準的，交由環境警察偵辦。其二是環境警察對自行發現的案件主動實現介入調查取證，但仍然需要環保部門出具權威監測報告認定是否具備刑事立案的標準。其三是根據群眾的舉報，由環保部門鑒定后決定是否立案。顯然，這種執法模式下基本上是環境警察獨立辦案，環保部門只是做一些技術配合工作。協同執法是指對一些環境違法案件由環保部門作為執法主體，在執法遇到阻力時，環境警察予以協助。

(二)設置于環保機關模式

2012 年，河南省滑縣成立了環境警察大隊，是由環保局與公安局共同協商成立的，人員由縣環保局抽調4 人，縣公安局抽調2 人共同組成，辦公地點設在滑縣環保局。由環保局統一調配工作，履行環境執法職責，查處環境違法案件，加強日常巡查力度［3］。這種機構設置模式雖然目前在我國很少見，但卻能夠有效保證環境警察的專業性和專職化。

三、環境警察機構設置應遵循的原則

環境警察的機構設置應以其環境保護的職能為核心，以環境警察執法所應具有的權威性、專業性、綜合性和高效性的要求為目的，遵照“明晰職責、整合資源、優化配置、降低成本、提高效率”的總體指導思想。為此，應遵循以下基本原則。

(一)因地制宜，注重實際需要

由于我國各地經濟和社會發展水平存在較大差異，環境污染和生態破壞的狀況也各不相同，這就需要根據各地地情和環境實情采取不同的保護策略。因此，環境警察的設置應該遵循因地制宜、注重實際需要的原則。綜觀目前我國設置環境警察的地區，無一不是因為現實的迫切需要。這就要求環境警察機構在設置與否、組織架構、規模和人數等方面都要因地制宜、符合環保的實際需要，而不必要求上下級之間、地區之間都一致。

(二)明晰職責，注重資源整合

眾所周知，設置機構都是為了該機構能夠承擔某些職能，完成某些任務的。環境警察的機構設置也是如此。因此，設置環境警察機構必須充分考慮到環境警察的工作任務和基本職責，必須將環境警察與普通的人民警察及其他警種區別開來，以保證環境警察執法的專職化。同時，由于我國現有的環境保護實行的是環保部門主管、統管與其他相關部門分管相結合的體制，這就使得環境警察執法時必然會涉及環保部門乃至其他相關部門的管轄范圍，而且這些管轄范圍已有明確的法律規定，設置環境警察時如果不考慮這些因素，當其環境執法涉及與環保部門及其他部門的管轄范圍時，在法律依據上就輸了一大截，必然會遭遇法律上的尷尬。因此，設置環境警察機構時必須有利于環境警察執法時能夠充分利用現有的法律規定，有利于整合環保部門和其他各分管部門的資源，實現環境執法資源的優化配置，以便形成部門聯動的環境執法大格局。

(三)適應實戰，注重執法實效

環境警察的出現不是偶然的，也不是為了趕時髦，而是為根治我國環境執法領域長期存在的“軟骨癥”應運而生的。因此，適應環境執法實戰、注重執法實效是其存在的正當性基礎。這就要求環境警察在機構設置上要考慮如何最大限度地發揮其剛性執法作用。比如，我國相關的一些法律都將一些環境污染和生態破壞行為界定為犯罪，并要求追究行為人的刑事責任，但在實際中，一般是環保部門先管，發現夠得上刑事案件的標準時才移交司法機關，這就使得公安機關很難及時介入，導致很多環境案件的責任追究僅停留在行政制裁上，環境污染和生態破壞行為的違法成本較低，無法有效遏制環境違法犯罪案件的發生;另一方面，即便是公安機關直接立案的，是否構成環境刑事案件，技術上還得依賴環保部門，這也是“昆明模式”下環保公安分局面臨的問題之一。因此，環境警察的機構設置必須著眼于適應實戰、注重實效，使環保和公安能夠真正做到“雙劍合璧”。

(四)講究專業，注重人員素質

環境問題的復雜性決定了環境執法的專業性，也決定了環境警察機關應該是一個由高素質、專業化的人才組成的專業性很強的機關。盡管世界各國環境警察的機構設置各不相同，但大都具有強有力的執法手段，其原因之一就是環境警察的專業化和精英化，能夠適應環境執法的需要和不同的環保任務，從而有效地開展環境執法工作。因此，設置環境警察機構時要其組成人員的專業知識背景尤為重要，這樣才能有效保證環境執法的專業性和高效性。而目前就環保專業知識而言，環保部門的優勢是公安部門無法相比的，對環境案件中環境污染和生態破壞程度的判斷，只有環保部門能夠做到。這些都是環境警察機構設置時應該考慮的因素。

四、我國環境警察機構設置模式的構想

目前，關于環境警察機構設置問題，理論界大都認為應設在公安機關，踐行環境警察的地區絕大部分也將其設置在公安機關。筆者認為，環境警察的機構設置是否科學合理是環境警察能否高效執法的關鍵。為此，必須對環境警察的機構設置進行充分的論證和精心的構思。

(一)明確設置的宗旨、原則和管轄范圍

環境警察的機構設置必須首先考慮環境警察設立的宗旨，即是為了強化環境執法的力度，更好地打擊環境違法犯罪行為，以便更為有效地預防和解決環境問題。因此，設置時應當緊緊圍繞最有利于實現該宗旨的原則進行。除了應遵循上述原則外，還要確保環境警察能夠對環境違法犯罪行為作出迅速反應，有權依法進行相應的檢查、調查和強制。在管轄范圍上不宜過于寬泛，應主要限于環境行政和刑事執法。

(二)理順隸屬關系、組織層級及與其他相關部門的關系

在我國現行體制下如何理順環境警察機構的隸屬關系、確立其相應的法律地位，使其能夠充分發揮應有的作用也是一個很關鍵的問題。從現有的觀點來看，有的認為應在公安部門中設立獨立的環境警察大隊或者公安環保分局，隸屬于公安部門單獨管轄，并將部分警員分駐到環保、城建、土地規劃等相關部門［4］;有的認為應設立獨立的環保警察機構，使其隸屬于我國公安部，采取與相關政府部門聯合執法辦案的方式［5］;有的認為應將環境警察置于警察機關和環境行政主管部門雙重領導之下，行政歸屬隸屬于雙方，或者行政歸屬上隸屬于警察機關，而在業務上接受環境行政主管部門指導的模式［6］。而筆者認為，由于環境警察是從事環境保護的警察，應該將其設置在環保部門內，隸屬于環保部門，受環保部門和公安部門的雙重領導。眾所周知，我國的公安機關承擔著廣泛而又重要的社會職能，如果再將環境保護中十分繁雜而又極具專業性的事務完全交由公安機關，勢必會在一定程度上分散本來就十分有限的警力，進而影響到公安機關維護國家安全和社會治安秩序、打擊各種違法犯罪活動等基本職能的發揮。而且，就公安部與其他部委對警察領導管轄劃分的已有經驗來看，將適當的專業化警察管理權限外放，有利于各部門之間通力協作，也有利于各自發揮專門職能、提高行政效率，如鐵路警察、航運警察、林業警察、緝私警察等。因此，將專業性很強的環境警察交由環保部門直接管理，使其隸屬于環保部門，人事財政及日常管理由環保部門負責，業務上受環保部門和公安機關的雙重領導。這種機構設置既可以整合現有的環境執法資源，也可以整合公安機關和環保部門的力量，執法和司法力度最佳，能有效避免設置在公安機關而受到的人員、經費和環保業務水平的限制。

在組織層級上，不必像一般的政府組成部門那樣自上而下層層組建，各地可以根據各自的經濟和社會發展水平以及環境質量現狀因地制宜地靈活設置。具體可以在環保部門內環境監察機構的基礎上進行設置，同時將其作為公安機關的序列機構。

在與相關部門的關系上，首先要理順與環保部門其他內部機構的關系，要注意分工合作，環境警察應當只針對需要強力執法的情形;而在與公安機關的關系上，要接受公安機關在警察業務上的領導。其次，在與其他具有資源保護與污染防治監督管理權的部門的關系上，要建立相應的聯合執法制度，在環境警察執法時如遇到與其他相關部門的管轄有交叉時，由于環境警察隸屬于環保部門，是主管和統管者，可以根據相關法律的規定確定由誰主管以及由誰協助配合，以便切實形成部門間環境執法的合力。在與司法機關的關系上，應當建立環境保護執法聯席會議制度，由環境警察作為執法協調的主體，與司法機關定期不定期地就環境違法犯罪案件進行交流、溝通和協調，及時解決環境執法中出現的矛盾和問題。

(三)注重人員的組成及相關保障措施的跟進

為保證我國環境警察的素質和執法效率，應當嚴格限定環境警察的任職條件。要求不僅要懂一般的警察業務，又要懂得環境與資源保護法、環境科學、生態學、化學等相關學科知識。同時，在技術裝備上，很有必要為環境警察配備先進的現代化儀器和設備，利用一些特殊的高科技手段來阻止和偵辦環境污染和生態破壞的違法犯罪案件。國外的經驗表明，這樣的裝備能為環境警察帶來十分高效的執法。此外，在工資報酬及晉級晉職上，可以比照環保部門和公安機關的情況，采取就高不就低的辦法，以鼓勵、調動環境警察執法的積極性。

(四)完善執法依據、規范執法程序

在公權力領域，“法無授權即禁止”是公權力行使必須恪守的準則，環境警察行使執法權時也不例外。目前，關于環境警察環境執法權直接的法律依據主要有《刑法》中關于破壞環境資源保護罪的規定、《治安管理處罰法》中關于危害環境安全與秩序的規定以及《大氣污染防治法》《環境噪聲污染防治法》《水污染防治法》中對有關污染實施監督管理權和處罰權的規定等。此外，還有一些法規規章等也有關于公安機關環境執法及環境管理的規定。這些規定對于環境警察執法來說顯然是不夠的，而最重要的兩部法律《人民警察法》和新修訂的《環境保護法》中都沒有環境警察執法的直接依據，因此，還需要修訂或者制定相關的法律法規為環境警察順暢執法提供足夠的法律支撐。在執法程序上，環境警察作為一個新警種，在執法辦案時一般情況下應當遵守公安部門有關辦案程序以及環保部門有關執法程序的規定，并應考慮環境案件的特殊性，在程序上還可依法作出一些特殊安排，以適應辦理環境案件的需要。

總之，環境警察機構設置問題是建立環境警察制度的起點，也是環境警察能否高效執法和健康發展的關鍵。在設置環境警察機構時應遵循其設置的基本原則，做好比較與借鑒，盡力克服現有模式的不足，努力建立符合各地地情和環境問題實情、符合環境執法實際需要的環境警察機構。

［1］王國琦．俄羅斯環境警察［J］．人民公安，2007，(19):46．

［2］徐輝．法國擬設立綠色警察［J］．全球科技經濟瞭望，2004，(11):58．

［3］陳志山．滑縣成立全省首支環境警察大隊［N］．豫山新聞，2012 －05 －07．

［4］李攀誠等．關于江西省設立生態警察的若干思考［J］．江西公安專科學校學報，2010，(11):29．

［5］曾文革，陳娟麗．國外環保警察及啟示［J］．環境保護，2010，(21):66．

［6］孫磊．我國環境警察制度構建研究［D］．哈爾濱:黑龍江大學，2010:33 ～34．