新加坡警察制度及警務(wù)模式研究——兼論中國(guó)(上海)自由貿(mào)易區(qū)警務(wù)創(chuàng)新

楊 斌

(華東政法大學(xué) 政治學(xué)與公共管理學(xué)院，中國(guó) 上海 200000)

引言

2013 年9 月4 日，《2013—2014 年全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》(下稱(chēng)《報(bào)告》)對(duì)全球148 個(gè)國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行了全面的量化分析，基于大量數(shù)據(jù)對(duì)各國(guó)做出相關(guān)預(yù)測(cè)、判斷國(guó)情走勢(shì)。在《報(bào)告》中，新加坡在全球競(jìng)爭(zhēng)力中名列第二，其中，警隊(duì)服務(wù)可靠性(Reliability of police services)排名第五。新加坡警察部隊(duì)(Singapore Police Force，SPF)以高效運(yùn)轉(zhuǎn)的組織、良好的公共關(guān)系、多元的警力構(gòu)成、素質(zhì)過(guò)硬的隊(duì)伍為優(yōu)化本國(guó)制度框架、提升國(guó)家綜合競(jìng)爭(zhēng)力做出了不可磨滅的貢獻(xiàn)。

一、新加坡警察制度演進(jìn)與現(xiàn)狀

新加坡的政治制度是遵守儒家倫理道德的價(jià)值理念建設(shè)現(xiàn)代國(guó)家，奉行“好政府主義”，實(shí)現(xiàn)精英治國(guó)與現(xiàn)代民主相結(jié)合的半競(jìng)爭(zhēng)性一黨執(zhí)政體系。新加坡警察部隊(duì)擔(dān)負(fù)維護(hù)新加坡法律、維持國(guó)內(nèi)的秩序及和平的責(zé)任，其制度設(shè)計(jì)中也滲透了精英導(dǎo)向、政府強(qiáng)力、外強(qiáng)內(nèi)儒的政治傾向。

(一)傳承與借鑒:新加坡警察制度演進(jìn)脈絡(luò)

新加坡作為英屬殖民地于1819 年2 月6 日開(kāi)埠，作為新加坡警察部隊(duì)雛形，地方警察治安隊(duì)僅有成員14 名。在一百多年的發(fā)展進(jìn)程中，新加坡警察部隊(duì)可劃分為三個(gè)歷史階段:1819 －1900 年，警察部隊(duì)創(chuàng)建與職責(zé)范疇完善階段;1900 －1965 年，警察部隊(duì)執(zhí)法探索與組織成長(zhǎng)階段;1965 年至今，警察部隊(duì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力全面提升階段。

1819 －1900 年，警察部隊(duì)創(chuàng)建與職責(zé)范疇完善階段。此時(shí)的新加坡警察部隊(duì)警力有限，無(wú)法有效遏制人口膨脹帶來(lái)的犯罪事件上升。1826 年新加坡警察部隊(duì)并入了英屬海峽殖民地警察，警察部隊(duì)的成員逐步增至近150 名。20 世紀(jì)初，是新加坡警察部隊(duì)組織機(jī)構(gòu)基本完善和警力快速擴(kuò)張的時(shí)期，在職責(zé)范疇方面，新加坡警察部隊(duì)基本建立犯罪登記庫(kù)制度(criminal registry)、指紋信息錄入制度(fingerprint system)，在組織建構(gòu)方面，設(shè)立警察部隊(duì)總部(Police Headquarters)，建立海洋事務(wù)分部(Marine Branch)、犯罪情報(bào)部門(mén)(Criminal Intelligence)、交通管理部門(mén)(Traffic Branch)、警力訓(xùn)練(Police Force Training Depot)、通信部門(mén)(Communications Branch)，組織架構(gòu)進(jìn)一步健全。1857 年，《新加坡警察法》頒布，新加坡警察部隊(duì)維持社會(huì)和平與確保公眾生活平穩(wěn)有序的能力有了顯著提升［1］。

1900 －1965 年，警察部隊(duì)執(zhí)法探索與組織成長(zhǎng)階段。在這一階段，新加坡政局經(jīng)歷了英屬殖民地時(shí)期、日據(jù)淪陷時(shí)期(1942 －1945)、自治并邁向加入馬來(lái)西亞時(shí)期(1945 －1963)、脫離聯(lián)邦獨(dú)立建國(guó)時(shí)期(1963 －1965)。在這動(dòng)蕩時(shí)期中，易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的主要因素是種族沖突和罷工運(yùn)動(dòng)，針對(duì)此，新加坡警察部隊(duì)分別從擴(kuò)充警隊(duì)人力、增加公共服務(wù)項(xiàng)目、增設(shè)針對(duì)性處置機(jī)構(gòu)三個(gè)方面來(lái)應(yīng)對(duì)緊張的社會(huì)治安形勢(shì)。1946 年，警隊(duì)以特殊警察的形式參與到社會(huì)治安治理中，以彌補(bǔ)警隊(duì)人手不足。1948 年，增加公共服務(wù)項(xiàng)目，警隊(duì)設(shè)立警局電臺(tái)(the Radio Division)及警方緊急熱線(xiàn)“999”;針對(duì)海盜猖獗設(shè)立海上巡邏，即現(xiàn)今海上警察前身;1949年，新加坡警察部隊(duì)增設(shè)以快速處突能力聞名的廓爾喀特遣隊(duì)，平息種族沖突、工人罷工等社會(huì)不安定事件。

隨著國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口增加，社會(huì)治安情況日趨復(fù)雜，1958 年新加坡警察部隊(duì)的職權(quán)范圍得到擴(kuò)大:警察條例第8 條規(guī)定警察的職責(zé)是維護(hù)法律和社會(huì)秩序、維護(hù)社會(huì)安寧、防止和偵查罪案并逮捕違法犯罪人;第37 條規(guī)定警察具體執(zhí)行整頓交通，維護(hù)港口和機(jī)場(chǎng)秩序，保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)不受損失或傷害等［2］。

1965 年至今，新加坡警察部隊(duì)綜合競(jìng)爭(zhēng)力全面提升階段。新加坡脫離馬來(lái)西亞聯(lián)邦成立新加坡共和國(guó)，新加坡警察正式更名為新加坡共和國(guó)警察(Republic of Singapore Police)。建國(guó)初期，外有馬來(lái)西亞聯(lián)邦及東南亞各國(guó)環(huán)伺，內(nèi)有政府腐敗高發(fā)，社會(huì)分配不公，官民間對(duì)立情緒嚴(yán)重。本就匱乏的社會(huì)資源在二次分配的過(guò)程中被浪費(fèi)或貪沒(méi)，貧困與腐敗威脅著新加坡的政治穩(wěn)定和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。新加坡警察部隊(duì)通過(guò)完善警員選拔機(jī)制，增加警員背景調(diào)查及心理評(píng)估，提升薪酬待遇;加強(qiáng)警務(wù)人員培訓(xùn)，提升警員素質(zhì);敏感職位輪換制度;關(guān)注警員個(gè)人信貸情況等預(yù)防措施，有力打擊警隊(duì)內(nèi)部腐敗，至上世紀(jì)90 年代，新加坡警察廉潔指數(shù)已位居亞洲第一。

20 世紀(jì)80 年代至90 年代中，新加坡警察部隊(duì)立足本國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，在實(shí)用主義思想指導(dǎo)下，多方借鑒各國(guó)警察制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，充實(shí)、完善自身組織建設(shè)。在社會(huì)治安基本穩(wěn)定的背景下，新加坡警察部隊(duì)以維護(hù)社區(qū)治安為主要戰(zhàn)略，警力下沉至社區(qū)，提高街面見(jiàn)警率，有效實(shí)現(xiàn)由打擊犯罪到預(yù)防犯罪的目的。1983 年參考日本交番制度，建立了無(wú)處不在的鄰里警崗(Neighborhood Police Post，NPP)，1997年借鑒中國(guó)派出所制度設(shè)立社區(qū)居民服務(wù)“一站式”的鄰里警局制度(Neighborhood Police Centre，NPC)，借鑒歐美經(jīng)驗(yàn)，創(chuàng)立在社區(qū)以徒步及自行車(chē)巡邏為主要形式的勤務(wù)模式。在組織建構(gòu)模式不斷創(chuàng)新的同時(shí)，警察部隊(duì)也引入了績(jī)效考核制度，建立“工作表現(xiàn)管理系統(tǒng)”，其考核程序?yàn)?設(shè)定目標(biāo)，監(jiān)控進(jìn)度，評(píng)估績(jī)效，反饋溝通，工作改進(jìn);基礎(chǔ)目標(biāo)是:下級(jí)能夠從上級(jí)處明確了解其工作職責(zé)、任務(wù)目標(biāo)，在績(jī)效考核后，依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)每位警員的表現(xiàn)做出總體評(píng)價(jià)，并進(jìn)行本年度內(nèi)統(tǒng)一綜合排名。縱觀(guān)本階段，新加坡警察部隊(duì)從組織建構(gòu)、組織監(jiān)督、組織文化等方面全面提升自身綜合競(jìng)爭(zhēng)力，適時(shí)調(diào)整警隊(duì)發(fā)展戰(zhàn)略，借鑒各國(guó)較為成熟的警隊(duì)建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，成功實(shí)現(xiàn)經(jīng)驗(yàn)的本土化。2002 年至今，新加坡警察服務(wù)水準(zhǔn)及可靠性在全球競(jìng)爭(zhēng)力排名中始終名列前五，并維持了近10 年的罪案發(fā)生率歷年遞減的優(yōu)秀成績(jī)。

(二)組織架構(gòu)與職責(zé)范疇:新加坡警察部隊(duì)概況

根據(jù)《新加坡警察部隊(duì)年鑒2012》(下稱(chēng)《年鑒》)統(tǒng)計(jì)顯示:目前新加坡警察部隊(duì)共有警力35816 人，由正式警力與戰(zhàn)備警察兩部分組成，正式警力中有正規(guī)警員(regular officers)8469 人，文職人員(civilian officers )1262 人，特殊志愿警察(VSC)1146 人，國(guó)民服役警察(PNSF)4722 人，戰(zhàn)備警察(每年只從事2 周警務(wù)工作)20217 人。

組織架構(gòu)。新加坡警察部隊(duì)隸屬于內(nèi)政部，與中央肅毒局、內(nèi)安局、民防局(消防、安保)和監(jiān)獄局平行。新加坡警察部隊(duì)組織機(jī)構(gòu)簡(jiǎn)明，分工精細(xì)。設(shè)有13 個(gè)職能部門(mén)以保障警隊(duì)行政事務(wù)正常運(yùn)行:行政和財(cái)務(wù)部門(mén)、國(guó)際事務(wù)部門(mén)、警員注冊(cè)部門(mén)、警用技術(shù)研發(fā)部門(mén)、公共關(guān)系事務(wù)部門(mén)、志愿警察部門(mén)等。同時(shí)還設(shè)有15 個(gè)一線(xiàn)單位:7 個(gè)警署(6 個(gè)地方警署、1 個(gè)機(jī)場(chǎng)警署)、廊爾喀特遣隊(duì)、海岸衛(wèi)隊(duì)、保安指揮處、特別行動(dòng)指揮處、警官學(xué)院、培訓(xùn)局、交通警察。針對(duì)特殊領(lǐng)域犯罪及專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)的需求，設(shè)立有經(jīng)濟(jì)犯罪調(diào)查局、刑事罪案調(diào)查局、警察情報(bào)部。在縱向管理上實(shí)行警署——鄰里警局——鄰里警崗三級(jí)管理，全國(guó)共有35 所鄰里警局，鄰里警崗由于正在合并、重組之中目前并無(wú)確切統(tǒng)計(jì)數(shù)字。

職能及職責(zé)范疇。根據(jù)《新加坡警察法》第4條第1 款警察機(jī)構(gòu)的職責(zé)規(guī)定，新加坡警察隊(duì)伍主要履行以下職能:維護(hù)法律及秩序;維護(hù)治安;預(yù)防、偵查犯罪;逮捕罪犯;行使《新加坡警察法》及其他成文法所賦予的所有其他職能;第4 條第2 款規(guī)定了新加坡警察隊(duì)伍應(yīng)履行以下職責(zé):維護(hù)治安;逮捕警察被授權(quán)逮捕的罪犯;管理在公路、公共場(chǎng)所或者鬧市區(qū)的集會(huì)、游行;管理交通要道的交通，排除公路上的障礙物;維持公共場(chǎng)所和鬧市區(qū)的大型集會(huì)和演藝活動(dòng)的秩序;協(xié)助貫徹執(zhí)行國(guó)家法律;協(xié)助維持新加坡的口岸、港口和機(jī)場(chǎng)的秩序;執(zhí)行由法院和治安法官做出的傳喚、拘捕、羈押及其他訴訟命令;向公眾發(fā)布相關(guān)信息和告知，提起訴訟;保管無(wú)人認(rèn)領(lǐng)和遺失的財(cái)物，并查找失主;發(fā)生火災(zāi)時(shí)，協(xié)助保護(hù)公民的生命財(cái)產(chǎn);保護(hù)公民人身生命及公共財(cái)產(chǎn)免受由于犯罪行為及其他原因造成的損傷或傷害;出席刑事法庭，如有特殊命令，也可以出席民事法庭，維護(hù)法庭秩序;押解和看守獄犯(包括還押人員);執(zhí)行其他成文法賦予警察的職責(zé)［3］。

綜上，可以發(fā)現(xiàn)新加坡警察部隊(duì)的職能與職責(zé)有一定的重合，他們是法律的執(zhí)行者和維護(hù)者，其職能職責(zé)可總結(jié)為:依法運(yùn)用法律所賦予的權(quán)力，承擔(dān)維護(hù)社會(huì)公共秩序及治安，保障公眾人身安全免受突發(fā)事故及犯罪行為的威脅，并配合其他職能機(jī)構(gòu)確保相關(guān)法律程序進(jìn)行。

二、新加坡警務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制與特點(diǎn)

(一)精細(xì)化作業(yè):基于社會(huì)動(dòng)員模式的社區(qū)治安運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

亨廷頓將社會(huì)動(dòng)員定義為:一連串舊的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和心理信條全部受到侵蝕或放棄，人民轉(zhuǎn)而選擇新的社交格局與行為方式的過(guò)程［4］。現(xiàn)代社會(huì)中，社會(huì)動(dòng)員本質(zhì)上是一定的國(guó)家、政黨或社會(huì)團(tuán)體，通過(guò)思想發(fā)動(dòng)充分激發(fā)和調(diào)動(dòng)社會(huì)成員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，廣泛參與社會(huì)實(shí)踐，共同完成社會(huì)任務(wù)的活動(dòng)［5］。基于此，社會(huì)動(dòng)員的基本模式可以總結(jié)為:以一定的目的為切入點(diǎn)，以思想動(dòng)員為初始驅(qū)動(dòng)，由公共部門(mén)有組織、有步驟地引導(dǎo)社會(huì)大眾參與到一定的公共事務(wù)實(shí)踐中，形成協(xié)同合作的合力，共同推動(dòng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。新加坡警察部隊(duì)的社會(huì)動(dòng)員策略，其重點(diǎn)項(xiàng)目就是當(dāng)前正在實(shí)施的“社區(qū)安全與保障計(jì)劃”(Community Safety ＆ Security Program，CSSP)，是新加坡新型社區(qū)警務(wù)的重要內(nèi)容，以社會(huì)成員參與和更多關(guān)注自身安全及保障為目標(biāo)，通過(guò)自助和互助的形式，引導(dǎo)社區(qū)成員做一個(gè)“積極公民”。截至2012 年，新加坡已成立鄰里守望小組(Neighborhood Watch Group，NWG)2600 個(gè)，已有525 位居民加入了社區(qū)巡邏小組，成為社區(qū)安全與保障的重要力量［6］。

社會(huì)治安一線(xiàn)工作主要由鄰里警崗(NPC)與鄰里警局(NPP)承擔(dān)，鄰里警崗制度是出于改善警民關(guān)系，其核心是增強(qiáng)居民和警察在預(yù)防和打擊犯罪方面的合作，立足社區(qū)一線(xiàn)，承擔(dān)基礎(chǔ)性警務(wù)工作。1997 年，新加坡警察部隊(duì)著手改革鄰里警崗制度，通過(guò)整合、重組鄰里警崗，建設(shè)功能更加強(qiáng)大、組織更加嚴(yán)密、服務(wù)更加高效的機(jī)構(gòu)，即鄰里警局。進(jìn)一步突出對(duì)公眾的服務(wù)屬性，通過(guò)服務(wù)承諾，走訪(fǎng)入戶(hù)，聽(tīng)取意見(jiàn)，為社區(qū)制定安全計(jì)劃，提供一站式警務(wù)服務(wù)。在社區(qū)治安方面精細(xì)化運(yùn)轉(zhuǎn)主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:首先，建立警察質(zhì)量管理體系。新加坡警察部隊(duì)根據(jù)ISO9000 標(biāo)準(zhǔn)建立質(zhì)量管理體系，規(guī)定統(tǒng)一的服務(wù)流程和工作標(biāo)準(zhǔn)。承諾999 報(bào)警電話(huà)10秒鐘應(yīng)答，緊急事故接警15 分鐘后到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，非緊急事故30 分鐘到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，對(duì)社會(huì)投訴、意見(jiàn)或建議必須于5 個(gè)工作日做出反饋，對(duì)于罪案受害者必須7 個(gè)工作日內(nèi)告知案件進(jìn)展情況，民眾在鄰里警局的業(yè)務(wù)等待時(shí)間不得超過(guò)15 分鐘等。其次是警務(wù)實(shí)踐規(guī)范與創(chuàng)新。為了更好地開(kāi)展警社互動(dòng)，增強(qiáng)對(duì)社區(qū)治安情況的把握能力，鄰里警局主要以徒步、自行車(chē)巡邏的方式進(jìn)行，每個(gè)警務(wù)人員在執(zhí)行勤務(wù)中都會(huì)配備一本工作手冊(cè)，對(duì)于各情形下的警務(wù)均有明確規(guī)定。警務(wù)人員必須按規(guī)定提交工作記錄與報(bào)告，反映實(shí)際工作情況，并由一線(xiàn)指揮官進(jìn)行逐項(xiàng)批閱，指出工作方向和工作中的漏洞與不足［7］。在警務(wù)實(shí)踐的創(chuàng)新方面，新加坡警隊(duì)提倡“工作7 +1”的工作模式，即7 小時(shí)用以執(zhí)行警務(wù)，最后1 小時(shí)用以警員自修，提升警員綜合素質(zhì)。最后，升級(jí)技術(shù)配置保障。為更好偵破罪案、打擊社區(qū)犯罪、提供更好的公共安全保障，在全國(guó)安裝高清警用攝像頭(Police Camera)，主要安裝區(qū)域有樓宇大堂、樓梯口、車(chē)輛進(jìn)出入口。截至2013 年底，已在全國(guó)政府租屋(HDB BLOCKS)和多層停車(chē)場(chǎng)安裝攝像頭逾2000個(gè)，預(yù)計(jì)高清警用攝像頭在2016 年全國(guó)安裝總數(shù)將達(dá)到10，000 個(gè)。

(二)正規(guī)化管理:立足法治的內(nèi)部監(jiān)察與對(duì)外執(zhí)法

新加坡警察部隊(duì)的管理可由管理對(duì)象不同區(qū)分為對(duì)內(nèi)監(jiān)察與對(duì)外執(zhí)法兩大部分，嚴(yán)格的監(jiān)察制度保證了警隊(duì)廉潔，樹(shù)立執(zhí)法權(quán)威為警隊(duì)依法維護(hù)法律秩序與社會(huì)治安提供了保障。

警察腐敗意味著擁有公權(quán)力的警察，通過(guò)自身?yè)碛械墓珯?quán)力，為自己或他人謀取不合法利益，損壞社會(huì)利益，破壞法律危險(xiǎn)的不道德行為［8］。新加坡警察部隊(duì)形成了一套完整的反腐監(jiān)察機(jī)制。在法律法規(guī)方面有《防止貪污法》《公務(wù)員法》《公務(wù)員指導(dǎo)手冊(cè)和紀(jì)律條款》等作為反腐監(jiān)察的制度保障，外部監(jiān)督機(jī)構(gòu)有調(diào)查權(quán)限極大的貪污調(diào)查局。在警察部隊(duì)內(nèi)部，主要依靠3 個(gè)方面來(lái)構(gòu)成完整的反腐體系:首先，嚴(yán)把進(jìn)口，以高標(biāo)準(zhǔn)甄選警務(wù)人員，進(jìn)行徹底的背景調(diào)查:家族史、社會(huì)背景、個(gè)人品德、周邊評(píng)價(jià)、心理評(píng)估。嚴(yán)格審查制度能夠從源頭上基本篩選掉一些道德不良的人進(jìn)入警隊(duì)。通過(guò)審查和面試后，必須申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)，包括負(fù)債情況，借款額不得超過(guò)警務(wù)人員3 個(gè)月工資總額等。其次，廣泛發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾，形成強(qiáng)有力的輿論監(jiān)督氛圍，接受服務(wù)投訴并承諾在規(guī)定時(shí)間內(nèi)給予反饋。最后，以職業(yè)培訓(xùn)的形式向警員灌輸職業(yè)價(jià)值觀(guān)，新入警人員必須在入警初期接受6 個(gè)月的警察基礎(chǔ)課程培訓(xùn)，該課程的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是價(jià)值觀(guān)培訓(xùn)，樹(shù)立“國(guó)家至上，社會(huì)為先，服務(wù)民眾，關(guān)注民生，廉政勤政，高效質(zhì)優(yōu)”的職業(yè)價(jià)值觀(guān)。

新加坡的法律以“嚴(yán)刑峻法，鐵面無(wú)私”著稱(chēng)。嚴(yán)重的量刑與高額的罰款有效震懾了犯罪分子，同時(shí)最大限度將公民的行為制約在法律范圍之內(nèi)［9］。依據(jù)《新加坡警察法》等相關(guān)條例法規(guī)，新加坡警察部隊(duì)堅(jiān)持以嚴(yán)刑峻法對(duì)抗違法犯罪，相關(guān)法律內(nèi)容詳細(xì)，界定明確，處罰和規(guī)定異常嚴(yán)厲，適用條件完備。新加坡警察在執(zhí)法過(guò)程中具有相當(dāng)大的權(quán)力:根據(jù)《新加坡警察法》第25 條規(guī)定，警察可不為受命所為負(fù)責(zé)，即在對(duì)警察的訴訟案件中，如當(dāng)事人有證據(jù)表明是按照上級(jí)主管授權(quán)所為，法院應(yīng)當(dāng)做出有利于被告人的判決;在處置突發(fā)事件的過(guò)程中，若罪犯暴力拒捕，警察擁有依法使用武器的自決權(quán);在執(zhí)行行政處罰的過(guò)程中不直接與被罰人接觸，而是通過(guò)書(shū)面?zhèn)鬟_(dá)的形式，若被罰人拒絕執(zhí)行，警察不得強(qiáng)制執(zhí)行，需向法庭提出檢控，經(jīng)法律程序進(jìn)行判決。不直接與行為人接觸確保了執(zhí)法的公正性，通過(guò)法律過(guò)程裁決爭(zhēng)議進(jìn)一步確認(rèn)了處罰的權(quán)威性。

(三)多元化警力構(gòu)成:完善的輔助警察制度，彌合警力短板

輔警制度最早發(fā)源于海洋法系國(guó)家，海洋法系國(guó)家認(rèn)為社會(huì)治安應(yīng)該由政府和民間共同維護(hù)，創(chuàng)立輔警隊(duì)伍與正式警察協(xié)作維護(hù)社會(huì)秩序平穩(wěn)運(yùn)行［10］。輔助警察是新加坡警察部隊(duì)的重要組成部分，主要目的是彌補(bǔ)警力不足的短板，擴(kuò)大在社會(huì)上的警力覆蓋范圍，達(dá)到預(yù)防犯罪、偵查犯罪、打擊犯罪的目的。

根據(jù)《新加坡輔助警察》條例規(guī)定，輔警的雇傭方即設(shè)立主體只能是政府部門(mén)、公司、法人或其他組織。公司和其他組織對(duì)輔警的雇傭性質(zhì)類(lèi)似于私人安保公司，新加坡警隊(duì)通過(guò)雇傭資格審查、控制對(duì)雇傭單位高級(jí)管理人員任命、控制雇傭單位工作規(guī)程三方面，限制雇傭主體范圍及其行為，如若經(jīng)調(diào)查認(rèn)為雇傭單位的行為違反相關(guān)條例規(guī)定，新加坡警察部隊(duì)可立即撤銷(xiāo)其設(shè)立輔助警察機(jī)構(gòu)的授權(quán)并處以經(jīng)濟(jì)處罰。

新加坡輔助警察具有較高的機(jī)動(dòng)性。當(dāng)正規(guī)警力不足時(shí)，經(jīng)內(nèi)政部長(zhǎng)批準(zhǔn)，總監(jiān)可行使職權(quán)調(diào)動(dòng)輔助警察執(zhí)行規(guī)定內(nèi)容的勤務(wù)。在此期間輔助警察享有與正式警察相同的職權(quán)，履行相同的義務(wù)，且享受同等的豁免權(quán)及保護(hù)。在履職過(guò)程中，輔助警察必須通過(guò)考試并參加專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)才可正式履職，并設(shè)有類(lèi)似正式警察的警銜，可通過(guò)工作表現(xiàn)獲得雇傭單位下晉升委員會(huì)提名晉升的機(jī)會(huì)，當(dāng)通過(guò)晉升考試，并符合總監(jiān)認(rèn)為適宜的其他標(biāo)準(zhǔn)后，就可獲得晉升，并且享有優(yōu)渥的薪金、福利等保障制度。盡管是非正式警察，輔助警察也有一套完整嚴(yán)格的紀(jì)律管理制度，用以應(yīng)對(duì)輔助警察的違紀(jì)違法行為，如，輔助警察可能涉嫌違紀(jì)的情況下，紀(jì)律研訊程序就會(huì)啟動(dòng)，這一程序由級(jí)別高于被調(diào)查對(duì)象或與其平級(jí)的紀(jì)檢警察主持。紀(jì)律研訓(xùn)期間，被調(diào)查者有權(quán)為自己申辯，紀(jì)律研訓(xùn)程序結(jié)束后，出具調(diào)查結(jié)論，無(wú)罪則撤銷(xiāo)案件，有罪則向雇傭單位提出處罰建議［11］。

(四)社會(huì)化定位:搭建良好公共關(guān)系平臺(tái)，提升警隊(duì)社會(huì)形象

警察公共關(guān)系戰(zhàn)略是指警隊(duì)的長(zhǎng)期發(fā)展軌跡和目標(biāo)確定，以及為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)所需要開(kāi)展的具體工作和警務(wù)資源配置，是警隊(duì)?wèi)?zhàn)略的一個(gè)組成部分，為實(shí)現(xiàn)警隊(duì)的總體戰(zhàn)略服務(wù)［12］。新加坡警察部隊(duì)負(fù)責(zé)公共關(guān)系的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)是公共事務(wù)部(Public Affairs Department，PAD)，其主要職責(zé)是:向公眾展示警察形象，積極推動(dòng)預(yù)防犯罪，向公眾公示及提供非機(jī)密警隊(duì)信息，宣傳并維護(hù)警隊(duì)發(fā)展戰(zhàn)略，搭建警隊(duì)與公眾聯(lián)系的媒體與社會(huì)平臺(tái)，確保警民溝通渠道順暢，維持警民良好關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)治安質(zhì)量提升。

一方面，由公共事務(wù)部運(yùn)營(yíng)的新加坡警察部隊(duì)官方網(wǎng)站上，主要內(nèi)容有:每日警訊，電子服務(wù)(E －services)，《新加坡警察部隊(duì)年鑒》，社區(qū)警務(wù)概況，經(jīng)濟(jì)犯罪警示，犯罪情況月報(bào)，滅罪舉報(bào)熱線(xiàn)，尋人啟事等。《新加坡警察部隊(duì)年鑒》除各職能部門(mén)的年終總結(jié)報(bào)告外，還將公示本年度警隊(duì)經(jīng)費(fèi)使用及分配情況，民眾反饋情況統(tǒng)計(jì)，如2011 年共收到反饋50，460 條，2012 年共收到反饋72，325 條，2012年較之2011 年反饋量上升了42．8%，以統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的形式使之更具比較意義和說(shuō)服力。

另一方面，通過(guò)現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的警務(wù)實(shí)踐加以鞏固。新加坡警隊(duì)在警民關(guān)系實(shí)踐方面的主要做法是:其一，警察與社區(qū)居民進(jìn)行一對(duì)一交流，以網(wǎng)絡(luò)和手機(jī)短信方式發(fā)布犯罪預(yù)防簡(jiǎn)報(bào)和罪案預(yù)警，通過(guò)全國(guó)學(xué)生警察團(tuán)開(kāi)展宣傳推廣活動(dòng)，鼓勵(lì)警務(wù)人員積極參加義務(wù)工作和社區(qū)工作，實(shí)現(xiàn)警民關(guān)系良好互動(dòng)。其二，與媒體保持順暢的溝通，警隊(duì)主動(dòng)與媒體接觸，通過(guò)與媒體建立各種長(zhǎng)期和短期的合作，搭建良好的警察與媒體關(guān)系的平臺(tái)。如有突發(fā)事故或罪案，新加坡警隊(duì)并不會(huì)選擇全面封鎖信息，而會(huì)經(jīng)過(guò)研究及評(píng)估后，向媒體提供相關(guān)信息的同時(shí)還會(huì)向媒體提供全面的背景資料，便于媒體全面權(quán)衡后作出較為全面的報(bào)道，同時(shí)將背景資料列為秘密不得向公眾提供，這樣既避免了突發(fā)事件下造成的媒體信息混亂，發(fā)出不實(shí)報(bào)道引起恐慌，同時(shí)規(guī)范了媒體的報(bào)道行為，不為后續(xù)調(diào)查造成阻礙［13］。其三，與社會(huì)組織及機(jī)構(gòu)開(kāi)展廣泛合作，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極性。新加坡的全國(guó)學(xué)生警察團(tuán)既類(lèi)似于志愿者性質(zhì)，同時(shí)也是警務(wù)人員的“延長(zhǎng)臂”，類(lèi)似組織還有全國(guó)罪案防范理事會(huì)。

三、自貿(mào)區(qū)時(shí)代背景下新加坡警察制度的借鑒意義

自2013 年9 月29 日，中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(下稱(chēng)自貿(mào)區(qū))正式成立，在自貿(mào)區(qū)時(shí)代背景下，應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，提升公安隊(duì)伍服務(wù)能力，創(chuàng)新警務(wù)實(shí)踐，直接關(guān)系到自貿(mào)區(qū)內(nèi)的治安秩序平穩(wěn)性、金融業(yè)務(wù)合規(guī)性、物流流轉(zhuǎn)可靠性。新加坡警察部隊(duì)有著國(guó)際頂尖業(yè)務(wù)水平，并已探索出一套合理健全的運(yùn)行機(jī)制。通過(guò)比較和提煉，可從以下幾個(gè)方面加以借鑒，實(shí)現(xiàn)在特定區(qū)域和背景的警務(wù)實(shí)踐創(chuàng)新。

(一)精細(xì)警務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)，優(yōu)化服務(wù)管理模式

公安機(jī)關(guān)的行政管理是日常警務(wù)工作的重要部分，是指有關(guān)公安機(jī)關(guān)自身組織運(yùn)作的行政管理活動(dòng)，包括對(duì)公安機(jī)關(guān)的管理和公安機(jī)關(guān)對(duì)自身的管理兩個(gè)方面［14］。行政審批是行政管理的重要一環(huán)，在這一環(huán)節(jié)，公安機(jī)關(guān)直接面對(duì)來(lái)自社會(huì)的個(gè)人、組織、機(jī)構(gòu)。深化行政審批制度改革可從三方面入手:首先，轉(zhuǎn)變思維，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。公安機(jī)構(gòu)應(yīng)實(shí)現(xiàn)由管理者向服務(wù)者的轉(zhuǎn)變，做出服務(wù)承諾，用承諾倒逼服務(wù)各環(huán)節(jié)進(jìn)行優(yōu)化。如，承諾審批流程，細(xì)化各流程所需工作日;承諾通告申請(qǐng)者可網(wǎng)上查詢(xún)審批進(jìn)度及定制短信通告業(yè)務(wù);承諾保障申請(qǐng)者合法權(quán)益，在規(guī)定工作日內(nèi)回復(fù)投訴、建議及意見(jiàn)。其次，解放警力，廣泛推行電子政務(wù)。隨著電子政務(wù)廣泛推廣，一些例行性資料上傳及維護(hù)，初期審批資料準(zhǔn)備等工作均可嘗試線(xiàn)上平臺(tái)操作，為自貿(mào)區(qū)內(nèi)組織、機(jī)構(gòu)及個(gè)人提供自助柜臺(tái)式的審批體驗(yàn)。同時(shí)也可將警力從審批初期的資料收集整理的繁瑣工作中解放出來(lái)，更多地將警力下沉到地面，與自貿(mào)區(qū)內(nèi)服務(wù)對(duì)象更直觀(guān)地進(jìn)行互動(dòng)，交流。最后，與自貿(mào)區(qū)管委會(huì)緊密合作，探索高效審批模式。國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案》(下稱(chēng)《方案》)提出要建立一口受理、綜合審批、高效運(yùn)作的服務(wù)模式。同時(shí)，自貿(mào)區(qū)管委會(huì)根據(jù)相關(guān)規(guī)定將設(shè)立集中辦理行政審批的場(chǎng)所，公安機(jī)關(guān)需和自貿(mào)區(qū)管委會(huì)及時(shí)協(xié)調(diào)，確保政策一致，口徑統(tǒng)一，形成共識(shí)，簡(jiǎn)化行政審批門(mén)類(lèi)、步驟。

(二)確定公共關(guān)系發(fā)展策略，完善警察公共關(guān)系建設(shè)體系

加強(qiáng)警察公共關(guān)系建設(shè)是適應(yīng)政府信息公開(kāi)形勢(shì)的需要，是適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景下維護(hù)公安機(jī)關(guān)形象的需要，是適應(yīng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的需要［15］。自貿(mào)區(qū)內(nèi)的高度自由，金融貿(mào)易，國(guó)際物流活動(dòng)頻繁。完善自貿(mào)區(qū)內(nèi)警察公共關(guān)系建設(shè)體系可從以下幾點(diǎn)入手。首先，建立警務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)，完善網(wǎng)絡(luò)警務(wù)模式，公開(kāi)如下信息:(1)自貿(mào)區(qū)公安機(jī)構(gòu)的設(shè)置、具體職責(zé)等事項(xiàng);(2)公安刑事、行政執(zhí)法的主要法律依據(jù)(尤其是需要外資企業(yè)和個(gè)人知曉的我國(guó)法律規(guī)定的犯罪行為和違反治安管理的行為等)以及公安行政審批事項(xiàng)的法律依據(jù)、審批條件、審批時(shí)限、工作機(jī)構(gòu)等事項(xiàng);(3)除涉密、涉?zhèn)€人隱私等案事件之外，需要主動(dòng)公開(kāi)涉及公共安全的刑事、行政案事件的過(guò)程性信息［16］。其次，與媒體建立良好合作關(guān)系，及時(shí)溝通，利用媒體發(fā)布公安機(jī)關(guān)動(dòng)態(tài)及預(yù)備推動(dòng)的戰(zhàn)略規(guī)劃，廣而告之，增加公眾對(duì)公安機(jī)關(guān)認(rèn)知的深度和廣度;同時(shí)，加強(qiáng)自身新媒體建設(shè)，開(kāi)展警務(wù)“微公關(guān)”，在自媒體平臺(tái)上常規(guī)與特色并重，加強(qiáng)服務(wù)建設(shè)，突出多向互動(dòng)，樹(shù)立警察形象，贏得民眾信任［17］。最后，推進(jìn)公民警察學(xué)校工作，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)開(kāi)展普法、犯罪預(yù)防、群眾動(dòng)員等工作。早在2010 年上海公安機(jī)關(guān)就借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家公民警察學(xué)校的經(jīng)驗(yàn)，在全國(guó)公安系統(tǒng)中首創(chuàng)了上海“公民警校”，并利用世博會(huì)的契機(jī)為會(huì)場(chǎng)志愿者進(jìn)行了第一批培訓(xùn)，完成培訓(xùn)后這些志愿者可以輔助進(jìn)行一些會(huì)場(chǎng)治安維護(hù)、安全檢查工作，取得了良好效果。自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)可于自貿(mào)區(qū)內(nèi)開(kāi)展“公民警校”活動(dòng)，組織園區(qū)內(nèi)公司機(jī)構(gòu)、工會(huì)組織等，以進(jìn)行普法課程、自貿(mào)區(qū)警務(wù)座談等形式開(kāi)展具有自貿(mào)區(qū)特色的“公民警校”，強(qiáng)化自貿(mào)區(qū)內(nèi)公司機(jī)構(gòu)、個(gè)人在社會(huì)治安中的主體意識(shí)，引導(dǎo)公民意識(shí)的培育。

(三)強(qiáng)化輔警作用，創(chuàng)新自貿(mào)區(qū)警力構(gòu)成

根據(jù)《方案》，自貿(mào)區(qū)將擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開(kāi)放領(lǐng)域，暫停或取消投資者資質(zhì)要求、股比限制、經(jīng)營(yíng)范圍限制等準(zhǔn)入限制措施(銀行業(yè)機(jī)構(gòu)、信息通信服務(wù)除外);推進(jìn)貿(mào)易轉(zhuǎn)型升級(jí)，建立整合貿(mào)易、物流、結(jié)算等功能的營(yíng)運(yùn)中心。深化國(guó)際貿(mào)易結(jié)算中心試點(diǎn)，拓展專(zhuān)用賬戶(hù)的服務(wù)貿(mào)易跨境收付和融資功能。支持試驗(yàn)區(qū)內(nèi)企業(yè)發(fā)展離岸業(yè)務(wù)。先行先試外貿(mào)進(jìn)出口集裝箱在國(guó)內(nèi)沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)。支持浦東機(jī)場(chǎng)增加國(guó)際中轉(zhuǎn)貨運(yùn)航班。這對(duì)自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)提出了三重挑戰(zhàn):(1)服務(wù)業(yè)的開(kāi)放，投資者資質(zhì)要求降低可能會(huì)出現(xiàn)魚(yú)龍混雜，良莠不齊，出現(xiàn)新形式的“黃賭毒”犯罪;(2)金融業(yè)務(wù)多樣化可能帶來(lái)新型經(jīng)濟(jì)犯罪，隱蔽性高，專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，為偵查帶來(lái)阻礙;(3)國(guó)際航運(yùn)業(yè)務(wù)的轉(zhuǎn)型升級(jí)帶來(lái)物流倉(cāng)儲(chǔ)繁榮，物資安全檢查、安保措施，物流渠道的安全暢通，對(duì)自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)安全保衛(wèi)能力、交通管理能力都提出了挑戰(zhàn)。自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)可面向社會(huì)及具有相關(guān)資質(zhì)的安保公司，強(qiáng)化輔助警察的作用，引入具備相當(dāng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)素養(yǎng)的輔助警察，以應(yīng)對(duì)可能的新型經(jīng)濟(jì)犯罪。通過(guò)警務(wù)承包將物資安保工作和自貿(mào)區(qū)內(nèi)交通安全管理進(jìn)行有效分?jǐn)偅C合緩解警力不足、專(zhuān)業(yè)知識(shí)儲(chǔ)備不充分問(wèn)題，擴(kuò)大有效管理范圍，保障公共秩序平穩(wěn)運(yùn)行。

(四)強(qiáng)化制度保障，積極推進(jìn)配套法規(guī)出臺(tái)

自貿(mào)區(qū)成立的意義在于讓市場(chǎng)在較為寬松自由的環(huán)境下進(jìn)行二次發(fā)育，釋放出更多改革紅利，提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)管理經(jīng)驗(yàn)，具有重要的試驗(yàn)意義，但是也面臨著法制領(lǐng)域制度保障不健全的困境。根據(jù)《方案》，一些國(guó)家法律已經(jīng)做出相關(guān)調(diào)整。在自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)進(jìn)行警務(wù)管理和刑事執(zhí)法過(guò)程中，保障執(zhí)法主體的合法性，確保執(zhí)法過(guò)程有法可依，執(zhí)法結(jié)果有法可循，以及保證執(zhí)法主體在法律制度的范圍與監(jiān)督之下，推進(jìn)自貿(mào)區(qū)配套的法規(guī)制度出臺(tái)，是自貿(mào)區(qū)公安機(jī)關(guān)在警務(wù)實(shí)踐中所要重視的問(wèn)題。

［1］Singapore Police Force Forec Annual Report 2012［EB/OL］，http://www．police．gov．sg/prints/annual/2012/index．html，2014，(6)．

［2］余寧，陳默．新加坡警察制度比較研究［J］．云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)．2011，(2)．

［3］劉伯祥．外國(guó)警察法［M］．李仙翠等譯．北京:中國(guó)法制出版社，2007:76．

［4］(美)塞繆爾·亨廷頓．變化社會(huì)中的政治秩序［M］．北京:三聯(lián)書(shū)店，1989:31．

［5］甘泉，駱郁廷．社會(huì)動(dòng)員的本質(zhì)探析［J］．學(xué)術(shù)探索，2011，(12)．

［6］余定猛．新加坡社區(qū)警務(wù)制度研究——兼論我國(guó)大城市社區(qū)警務(wù)制度建設(shè)［J］．上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2013，(2)

［7］徐漢明．新加坡社區(qū)警務(wù)制度的考察及啟示［J］．湖北警官學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，(5)．

［8］盧軍．論警察腐敗的遏制與預(yù)防——以新加坡警察反腐敗為例［J］．消費(fèi)導(dǎo)刊，2010，(4)．

［9］胡渝．新加坡治安管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒意義［J］．重慶交通大學(xué)學(xué)報(bào)，2009，(5)．

［10］王金鑫．對(duì)國(guó)際輔警制度的考察與有效借鑒［J］．成都大學(xué)學(xué)報(bào)(社科版)，2008，(2)．

［11］張寶春．新加坡輔助警察制度研究［J］．大慶社會(huì)科學(xué)，2012，(10)．

［12］張業(yè)志，劉偉．警察公共關(guān)系戰(zhàn)略?xún)?nèi)涵解讀——以警務(wù)機(jī)制建設(shè)為視角［J］．公安研究，2012 ，(10)．

［13］王劍強(qiáng)．從新加坡經(jīng)驗(yàn)看我國(guó)公安機(jī)關(guān)的警察公共關(guān)系建設(shè)［J］．江西公安專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2007，(11)．

［14］楊龍，蔣成會(huì)．新時(shí)期公安行政管理原則探析［J］．公安研究，2012，(8)．

［15］張民．淺論新時(shí)期警察公共關(guān)系發(fā)展策略［J］．上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2010，(6)．

［16］金黎鋼，張丹丹．中國(guó)(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)公安警務(wù)工作實(shí)踐研究［J］．上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)，2013，(6)．

［17］楊駿．警務(wù)“微公關(guān)”遠(yuǎn)景發(fā)展探究［J］．公安研究，2014，(1)．