關于政府工程特點與質量監管的思考

徐 泉

(南通市建設工程質量監督站，江蘇南通226001)

當前，隨著建設市場的規范化，政府投資工程建設管理工作日臻完善。政府投資工程代建制已在全國很多城市全面推行，工程質量監督經過多年的探討與實踐，也逐步摸索出了一些行之有效的管理方法，積累了一定的管理經驗，政府投資工程總體質量水平有了大幅度提高。但是，客觀地說，政府投資工程及其質量監督管理仍然存在諸多不容回避的問題。深入研究并逐步解決這些問題，進一步提高政府投資工程質量水平，是建設管理工作者義不容辭的責任。

1 政府投資工程的主要特點

政府投資工程是指由中央或地方財政性資金、國家政策性貸款、外國政府貸款和國際金融組織貸款的資金進行的固定資產投資工程。其絕大多數是公共建筑、保障性住宅和市政公用工程。當前，政府投資工程的主要特點為：

(1)投資大。近幾年，隨著我國國民經濟的飛速發展，政府投資工程的規模越來越大，一般項目的投資額至少幾百萬元人民幣至幾千萬元人民幣，有的動輒達到上億元、甚至數十億元人民幣。

(2)較強的地方政策性。由于政府投資工程大多是為社會發展服務、非盈利性的公益項目，具有較高的政治影響力與廣泛的社會受益性，有部分項目關系到地方政府或其部門的工作目標與工作任務，關系到相關領導的領導水平與工作業績，因此，這些項目的政策性很強。

(3)較高的綜合目標。這種綜合目標被施工單位概括為“質量要優、進度要快、造價要低、資金要墊”，亦即所謂的“優質高效”。由于政府投資工程的固有屬性，其建設質量直接關系建設業主的工作業績，關系建設各方的社會信譽與經濟利益，因此，質量目標成為衡量工程建設成果的一個最重要的指標。

2 政府投資工程的主要問題及分析

目前，政府投資工程管理存在的主要問題有：

(1)在項目實施前期有關城市規劃、建設用地(包括前期拆遷問題)、環境保護、項目評估等論證有待完善，且耗時過多。

(2)在項目組織實施過程中，不能嚴格執行基本建設程序，急于破土動工，普遍存在“先開工建設，后補手續”現象。未能起到政府投資工程的示范作用，如無用地規劃許可、未辦理施工許可即提前開工、施工圖審查滯后、邊施工邊審圖等問題突出。

(3)在工程施工階段，不能科學地計劃施工工期和竣工時間，任意縮短工程施工周期，施工合同工期一般只有國家定額工期的60 %，有的甚至更低。建設、施工方在未采取相應措施前提下而盲目趕工期，不嚴格按程序進行工序驗收，部分項目未經竣工驗收投入使用，這種違反客觀規律的現象，導致了工程建設質量下降，增加了因工程質量問題引起的糾紛與投訴。

(4)監督與執法手段單一，沒有形成政府內部綜合監管的制衡約束機制。

3 政府投資工程存在問題的主要原因

政府投資工程存在問題的主要原因是管理體制、監督機制等方面不完善。主要有五方面原因：

(1)政府投資工程項目由于資金來源于財政，并且一般總體投資規模較大，對社會、環境的影響也較大，前期需要進行大量的論證工作，因此，項目從計劃立項到通過審批實施的周期一般都較長，并且通過審批后，要求實施完成的時間往往又是非常緊迫，這是大部分政府投資工程提前開工的主要原因。

(2)部分工程項目不能嚴格按照基本建設程序的要求進行組織實施，前期準備工作不充分，對勘察設計文件審查不嚴，設計深度不夠，工程倉促上馬，造成施工階段管理混亂，設計變更頻繁，乃至出現邊設計、邊變更、邊圖審、邊施工的現象，容易產生質量隱患。

(3)工程施工階段，因“形象工程、政績工程、獻禮工程”的需要，盲目壓縮施工工期，使得工程質量與施工進度的關系無法得到正確的處理，迫使工程壓縮必要的工序技術間隙，搞人海戰術，搶工趕工，給工程質量埋下了嚴重的隱患。

(4)當前建設市場自行調節機制尚未完全形成，市場競爭機制、價格機制、供求機制尚不健全，對建設市場主體行為缺乏足夠的制約。

第一，一些建設單位不按工程建設程序和科學規律辦事，任意壓級壓價，肢解工程，拖欠工程款，強行施工企業墊資、帶資施工，不僅嚴重擾亂了建設市場秩序，造成施工企業之間的惡性競爭，在一定程度上引發施工企業粗制濫造、偷工減料等現象的發生，以致造成質量安全事故或質量隱患。

第二，施工企業在激烈的市場競爭中，為迎合建設單位的各種不正當的要求，壓級壓價，違法分包、轉包，少數工程存在施工隊伍自接工程、掛靠資質等多種不正當競爭行為時有發生。

第三，施工企業管理不到位，未按相關要求建立企業質量保證體系或不能有效運轉、形同虛設，企業承接項目后，以包代管，工程的質量靠項目部或項目負責人個人自律，施工現場的質量管理處于松散的組織狀態，質量意識差，施工技術含量低，創優意識薄弱，不能嚴格按照規范和標準組織施工、檢查和驗收，工程質量得不到可靠保障。

第四，不少監理單位制度執行不嚴，履約能力低，監理收費壓價競爭的現象嚴重影響了監理效能的發揮，造成了監理人員素質低，行為不規范，監理工作不到位，同時監理單位從開發商直接取費的機制，使監理單位和人員聽命于建設單位的要求，獨立于“第三方”地位得不到有效保障。

第五，少數商品混凝土、瀝青混凝土企業質量管理松散，質量保證體系運轉不暢，導致商品混凝土、瀝青混凝土質量不穩定。

第六，個別檢測機構未能真正落實見證取樣、來樣封存制度，檢測行為不規范，存在弄虛作假，甚至檢測報告不真實，出具虛假報告。

(5) 政府投資工程管理體制也存在一些問題，各管理部門條塊分割，溝通、協調和監督機制沒有形成。監督部門之間的監督力量缺乏整合，未形成合力。

4 政府投資工程質量監督面臨的主要困難

目前，由于政府投資工程的特點及其存在的問題，“三不”狀況(管不了、管不住、管不好)雖然有所好轉，但是尚沒有徹底改變。政府投資工程通常由政府內設機構進行建設管理工作，因此質量監督管理機構事實上是以小管大、以下級管上級、以兵管將的情況，因此，質量監督機構對政府投資工程的監督管理工作仍然面臨很大困難。當前，質量監督機構面臨的主要困難有：

(1)違規建設程序的政府投資工程，質量監督機構不應管。少數政府投資工程不辦理施工許可證、不辦理質量監督手續，卻可以堂而皇之地進行建設活動。按照我國有關建設法規，這類不納入建設管理的項目本應受到相應的行政處罰。但現實情況是，由于這些工程是政府投資的，往往是重點項目，因此，不但相關管理部門不能對其實施行政處罰，而且質量監督機構還必須做好相關的技術指導與服務工作。

不應管卻不得不管，這是質量監督機構對于政府投資工程面臨的第一個尷尬問題。它給質量監督機構管理帶來諸多無奈，也給質量監督人員帶來諸多管理不安。對質量監督機構而言，如果拒絕介入管理，則顯然是違背行政命令，導致政令不通、管理不暢；如果介入監督管理，則明顯是違反國家有關建設法規，導致不作為或亂作為。對質量監督人員而言，由于現在要求介入管理的行政命令大多數是口頭指示，缺乏介入管理的文字依據，因此，質量監督人員普遍感到惶然與不安，抵觸介入與消極管理現象并不鮮見。

雖然違規建設的政府投資工程的數量有限，但是其造成的社會影響卻是極其惡劣的。不但嚴重擾亂了建設市場秩序，有損于政府在人民群眾中的形象，而且也極大地削弱了質量監督管理工作的公正性與權威性。在政府投資工程建設中，慎用行政命令，規范建設行為，凈化管理環境，已經刻不容緩。

(2)部分政府投資的工程，質量監督機構不敢管、管不了。在政府投資工程中，多為“政績工程”、“獻禮工程”。這些工程的最大特點是搶進度、趕時間，同時，領導意識濃厚，從工程設計、招標、材料選用均帶有明顯的首長意志，施工隨意性大，因此，野蠻建設施工的現象時有發生，而且質量監督機構對其缺乏有效的制約手段。質量監督人員只能采取丟卒保車的策略，確保工程無重大質量問題，退一步對于不合標準要求的不予通過，以求自保。

不敢管卻不得不管，這是質量監督機構對于政府投資工程面臨的第二個尷尬問題。它促使質量監督機構不得不深刻反省管理責任問題，也促使質量監督人員不得不嚴肅思考管理風險問題。質量監督機構及其人員的核心職責是保證工程質量安全，放任實體質量問題、漠視違規質量行為，就是質量監督機構及其監督人員的嚴重失職。失職行為的后果，不但是導致國家財產貶值，甚至是損失與浪費，而且也嚴重危及公共利益與公共安全；失職行為的代價，不但是管理公正與權威的喪失，而且相關人員也必將面臨法律的追究與懲罰。

因此，在政府投資工程建設中，充分保障質量監督機構及其監督人員合法、有效地行使管理職能，真正發揮質量監督機構應有的作用，顯得越來越重要。

(3)政府投資工程建設不能嚴格執行基本建設程序。建管、規劃、城監等執法部門不予查處已成為業內共知的默契，默契建設的政府投資工程，質量監督機構不好管、管不好。默契建設的共同點是運用行政資源，采取變相方法解決有關建設程序問題。其核心是人治而非法治，是滋生建設管理腐敗的一個重要原因。非常態的管理方式，造成了管理工作的不對稱性，不但嚴重影響質量監督機構的工作質量，而且也極大地降低了監督管理的嚴肅性與權威性，給監督管理全局工作帶來很大困難。

不好管卻不得不管，這是質量監督機構對于政府投資工程面臨的第三個尷尬問題。它使質量監督機構在建設法規與行政管理的夾縫中難以抉擇，使質量監督人員在原則性與靈活性之間難以判斷。選擇堅持，則意味著與上級或平行管理部門和人員的對抗，造成管理關系的不和諧；選擇妥協，則意味著與建設法規或標準的沖突，且造成對其他管理對象的不公平。質量監督機構對這類工程的管理工作可謂進退兩難。

(4)“優質高效”的政府投資工程，質量監督機構不易管。建設工程作為一種產品， “慢工出細活”是產品生產過程中的基本常識；“既要馬兒跑，又要馬兒不吃草”有悖于生產及生活常理。沒有合理工期與合理造價，工程質量很難達到優質標準。政府投資工程管理是質量監督機構的工作重點，政府投資工程質量倚重于質量監督機構，但是，面對政府投資工程優質高效的目標，面對質量、工期、造價之間的碰撞，質量監督工作談何容易?

不易管卻不得不管，是質量監督機構對于政府投資工程的第四個尷尬問題。它過度地消耗了質量監督機構有限的監督資源，極大地增加了質量監督人員的工作強度與工作內容。優質監督資源向政府投資工程傾斜，對量大面廣的非政府投資工程不公平。即便如此，也只能緩解一些暫時的矛盾，而對于建設基本常識問題與生產常理問題，仍然是無法解決的。政府投資工程建設呼喚科學發展，政府投資工程質量管理需要理性思考。

(5)工程質量監督資源薄弱。政府投資工程建設任務重、規模大、工期緊、質量要求高、專業涉及面廣，再加上非政府投資工程項目，形成目前我省建設工程質量監督人少任務重的局面。據統計，我省監督員人均監督面積達百萬平方米，蘇南地區及部分蘇中地區更甚，遠超過國家規定監督員人均監督面積3 000～5 000m2，同時各站監督經費緊張、職工待遇低，造成專業人員外流，高素質人才引進困難，監督資源難于滿足當前工程質量監管需要，質量監督員疲于應付，一定程度上將影響政府投資工程質量監管。

5 加強政府投資工程質量監督管理的思考意見

針對政府投資工程的特點及其存在的問題，如何解決質量監督工作面臨的困難，以提高政府投資工程質量監督工作水平與效果，核心問題是解決好法治問題。當前，要樹立系統工程的觀點，采取標本兼治、綜合治理的方法，重點做好以下幾方面的工作：

(1)要繼續開展整頓與規范建設市場工作，進一步凈化建設市場環境。虛假招標問題是市場混亂的源頭，合同問題與造價問題是市場混亂的核心，無證施工基本上是政府投資工程的專利，建設市場決定施工現場，這些建設市場混亂的表象問題，其最終造成的后果必然反映到工程質量上。整頓與規范建設市場秩序，凈化建設市場環境，政府投資工程責無旁貸，甚至責任更大。只有規范政府投資工程建設行為，質量監督機構才不會面對 “不應管卻不得不管”的尷尬問題。

(2)要加強行政效能監察，防止行政資源濫用。行政權力需要約束，需要制衡，更需要監督。沒有約束與制衡的權力，是十分危險的。在政府投資工程管理中，國家有關部門要制定、完善相關監督工作規定，同時，加強綜合監督稽查與專項執法檢查工作。地方政府及其相關部門要完善監督機制，加強各級行政監督工作，切實貫徹執行國家有關行政監督工作規定，堅決懲治濫用行政資源的部門與人員，提高自我監督能力與監督效果。只有這樣，質量監督機構才能避免“不敢管”、“不好管”的問題。

(3)要探索差別化管理辦法，提高監督管理工作實效。在當前，針對政府投資工程建設與管理現狀，質量監督機構應積極探索差別化管理方式，重點做好三個方面的工作：一是監督資源適度傾斜。要抽調一批思想素質高、專業技術能力強和行政執法水平高的人員，組成工程質量監督小組，保證監督工作質量。二是監督工作程序適度靈活。要在堅持核心工作職責的前提下，盡力妥善處理建設法規與行政命令、原則性與靈活性、全局性與局部性之間的關系，簡化程序、優化程序，努力做好監督與服務工作。三是監督工作深度適度拓展。要適當加大監督頻度與工作深度，以日常巡查和驗收相結合的方法，確保政府投資工程質量。

(4)要充分運用綜合監督資源，促進政府投資工程建設發展。要充分運用群眾監督、行業監督、輿論監督等社會監督手段，強化對政府投資工程建設的全方位監督，增強工程建設的透明度。要建立政府投資工程建設信譽檔案，通過質監網站等傳媒，建立公示、通報機制，倡導誠信守法建設，曝光違法違規行為，保證政府投資工程依法建設與依法管理。