加強河道監管推進黃河水生態文明建設

伍巍茜，秦曉明，賀喬靜

（1.濟南黃河河務局，山東濟南 250032；2.平陰黃河河務局，山東平陰 250000）

加強河道監管推進黃河水生態文明建設

伍巍茜1，秦曉明2，賀喬靜1

（1.濟南黃河河務局，山東濟南 250032；2.平陰黃河河務局，山東平陰 250000）

通過分析黃河濟南段河道水生態建設現狀，立足黃河水生態文明建設要求，分析了黃河濟南段河道監管存在的問題，探討了如何抓住水生態文明城市創建的有利時機，規范河道管理，為推進黃河水生態文明建設提供有力的法治保障。

黃河；水生態；河道監管；工程建設

黃河濟南段地處省會城市，該河段緊鄰城區，近幾年來，隨著濟南北跨戰略的實施，河道內開發利用活動日益增多，違規侵占河道、破壞防洪工程等違法行為屢禁不止，河道監管難度較大。2012年，濟南成為全國首家水生態文明建設試點市，黃河水生態文明建設被列為重點建設任務之一。如何抓住水生態文明城市創建的有利時機，嚴格依法監管河道，建立規范有序水事秩序，為黃河水生態文明建設順利進行提供有力法治保障，是加強濟南黃河河道管理的當務之急。

1 黃河濟南段河道水生態建設概況

黃河濟南段全長183.35 km，其中市區段河道為50.5 km、縣區段河道為132.85 km；長平灘區河道寬度5～10 km，有堤防河段河道寬度0.5～2 km；擁有灘涂約506.51 km2，其中城區段46.91 km2、長平灘區388.80 km2；濟南城區段濕地約2.15 km2；淤背區14.18 km2，其中城區段8.7 km2、縣區段5.48 km2。

按照《濟南市水生態文明建設試點工作實施方案》的部署要求，黃河干流濟南段被劃定為水生態保護區，重點建設區形成“一核、兩帶、三區、六廊、九點”的總體生態格局。“兩帶”主要建設黃河和小清河濱水景觀帶，要求清除行洪障礙，適當恢復河灘地原有濕地生境，維護天然生態系統；對沿黃河的濟西濕地、鵲山龍湖等地的生境、生物和生態系統結構與功能進行重點修復，建成國家級濕地公園，與堤內濕地互相構成沿黃濕地保育區。

目前，濟南黃河建成了集“防洪保障線、搶險交通線、生態景觀線”于一體的標準化堤防66.55 km。大力實施植樹造林，打造了以防浪林、行道林、適生林、護堤護壩林所組成的生物防護工程體系，先后建成了全國銀杏林標準化示范基地、解放軍青年林、中日友誼林等。依托黃河防洪工程建設的濟南百里黃河風景區集生態旅游、工程旅游、文化旅游、休閑度假于一體，現為國家級水利風景區及AAA級旅游風景區。

2 存在的主要問題

2.1 灘區管理缺乏法律依據

根據對槐蔭、天橋、歷城區黃河灘地的調查，目前，槐蔭區北店子以下西張、棉張、鄭店灘區近堤部分，每年汛期有季節性存水，形成濕地，后因有關部門實施土地整理項目，濕地基本消失。天橋區大魯莊灘區近堤處地勢低洼，每年汛期有季節性存水。歷城區埝頭村部分村民于2008年以后，自行開挖魚塘，形成濕地，用于魚類養殖。據初步調查統計，自槐蔭上界到歷城下界，長65 km的灘地內，已形成濕地2.15 km2。黃河灘區濕地對改善生態環境具有重要作用，是黃河水生態文明建設的重要組成部分，但現行法律、法規中缺乏對黃河灘區濕地管理的具體規定，發生侵占、破壞黃河灘區濕地等違法行為時，找不到法律依據，不利于灘區濕地開發、利用和保護。

2.2 黃河城區段監管難度大

槐蔭、天橋和歷城黃河河段緊鄰濟南市區，近幾年來，隨著城市建設步伐加快，侵占護堤地、堤防保護用地等破壞防洪工程的事件時有發生，該段黃河兩岸村莊林立，人口密集，在河道內違法亂建、亂植、亂放、亂傾倒垃圾渣土等侵占河道的違法行為屢禁不止，河道監管的執法阻力和難度較大。如2013-09，濟南河務局組織開展了河道清障專項整治行動，共清除阻水片林9.73 hm2、2.63萬株，拆除違章建筑512.8 m2、院墻30 m、違法廣告牌6處，清理垃圾渣土4 969 m3，沿黃7個縣（市、區）中，平陰、長清、濟陽、槐蔭河道內行洪障礙按照要求全部清除完畢，但截至目前，天橋、歷城、章丘仍分別剩余9處、31處、4處尚未清除。由于部分違法行為涉及多方主體利益及多個監管主體，僅靠河務部門難以解決，需要地方政府及相關部門支持和配合。

2.3 河道內阻水片林清除阻力大

為確保河道暢通，濟南河務局將禁止河道內違章種植阻水片林作為監管重點，采取有力措施，組織進行了強力清除。2003年，按照黃河防總、省局統一部署，濟南河務局在全局范圍內組織開展了河道內阻水片林清除工作，共清除阻水片林606.27 hm2、110.5萬株。2007年，長清河務局對下巴、潘莊、小侯、許道口、王坡等6處控導工程及管護地內的違章阻水片林進行了強行清除，共清除樹株20余萬株，收回工程用地30.67 hm2，解決了長達30多年侵占黃河工程及管護地的歷史遺留問題。2008年，清除阻水片林90.13 hm2、13萬余株。歷史上濟南黃河河道內曾存有部分村莊，沿黃群眾在河道內種植了大量違章片林，河務部門雖明令禁止，但由于直接涉及沿黃群眾的切身利益，違法行為屢禁不止。

2.4 與河爭地問題日益突出

由于城市建設用地緊張，不少地方將黃河灘區的土地劃入了基本農田保護區，并有進一步擴展的趨勢。《防洪法》第二十二條規定：河道、湖泊管理范圍內的土地和岸線的利用，應當符合行洪、輸水的要求。《河道管理條例》第二十一條規定：在河道管理范圍內，灘地的利用，應當由河道主管機關會同土地管理等有關部門制定規劃，報縣級以上地方人民政府批準后實施。山東省土地管理局《關于對已劃入基本農田保護區內的黃河灘地進行調整的通知》（魯土規字[1999]126號）中，要求對于黃河灘地的利用，應按照《河道管理條例》的規定，在土地規劃利用時，應征求河道主管機關的意見。對已劃入基本農田保護區內的黃河灘區耕地，要按有關法律法規盡快進行調整。2.5河道內涉河建設項目管理難度大

隨著沿黃經濟社會的快速發展，濟南黃河河道管理范圍內的非防洪工程建設項目日益增多，主要包括：跨河橋梁、浮橋、穿堤（河）管線等，截至目前，濟南河道內擁有跨河橋梁28座，其中公路橋6座、鐵路橋3座、浮橋19座，在建工程包括石濟公鐵兩用橋，擬建工程包括濟齊、長清2座黃河公路橋。這些項目的建設和運行，拓寬了城市發展空間，促進了當地經濟的發展，但也給黃河防洪工程造成了一定的安全隱患，增加了防護工作的難度和強度。1993年水利部《河道管理范圍內建設項目管理的有關規定》出臺之前，河道管理范圍內修建的非防洪工程都沒有履行審批手續，難以落實其相應的涉及防洪安全部分的責任。非防洪工程建設項目建成運行期間的監管規定比較籠統，不便于操作，需進一步細化。

3 加強河道監管采取的措施

3.1 加強黃河配套法規建設

立足濟南黃河實際，制定出臺《濟南市黃河河道管理辦法》，進一步明確黃河河道主管機關與沿黃各級人民政府及有關部門在黃河河道管理方面的事權關系；依照水生態文明城市建設要求，確立濟南黃河城區段治理與開發利用制度；依據上位法規定，細化河道內非防洪工程建設項目施工、竣工驗收及運行期間的監督管理制度；補充完善河道管理范圍內各類開發利用活動管理和黃河水污染防治的規定。

3.2 健全完善執法工作機制

開展專職水政監察隊伍試點建設，進一步推進綜合執法，逐步建立事權清晰、分工明確、行為規范、運轉協調的水政執法工作機制，提高執法人員專職化水平，加大水行政執法力度。完善水政監察隊伍與黃河派出所協作配合機制建設，建立健全落實各項規章制度，組織開展聯合巡查、執法活動，及時查處各類水事違法行為，切實維護好黃河水事安全和沿線治安秩序。

3.3 廣泛開展普法宣傳活動

圍繞黃河水生態文明建設主題，面向沿黃社會各界，廣泛開展以水法規、最嚴格水資源管理制度以及節約、保護黃河水資源為主要內容的普法宣傳活動，不斷提高沿黃群眾水法制觀念、水憂患意識。創新普法形式，加強黃河法治文化建設，組織開展法制文藝演出、法治文化陣地建設、法治書畫作品征集等活動，不斷增強法制宣傳教育的覆蓋面和影響力。

3.4 加大河道巡查力度

建立健全組織，明確責任分工，嚴格落實河道巡查登記和報告制度，促進河道巡查工作正規化、規范化。明確河道巡查范圍和重點，加強對堤防、險工、控導、涵閘以及水事違法案件易發、多發河段的巡查，將水事違法行為消除在萌芽狀態，切實做好防范工作。推進河道網格化管理，建立橫到邊、縱到底監管網絡，實現河道管理無遺漏、無死角。

3.5 組織開展河道專項執法活動

充分發揮水政監察大隊、黃河派出所聯合執法優勢，加大執法力度，依法查處違法亂建、亂占、亂植、亂堆、亂放、亂傾倒垃圾渣土等違法行為，維持河道正常水事秩序。圍繞阻水片林清除、浮橋整治等執法重點、難點，組織開展執法專項整治行動。創新執法模式，加強與地方國土、城管、辦事處等單位（部門）的協作配合，開展聯合執法，保障黃河水生態文明建設順利進行。

（責任編輯 趙其芬）

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2014-08-12

伍巍茜（1973—），女，經濟師