安徽主體功能區公共服務均衡化的財政政策研究

趙 慧，鄒 蓉

（安徽財經大學 財政與公共管理學院，安徽 蚌埠 233030）

十八屆三中全會指出要堅定不移實施主體功能區制度，嚴格按照主體功能區定位推動經濟發展。此外，我國十一五規劃綱要明確提出了主體功能區的發展方向，賦予了區域理論新的內涵；而十二五規劃綱要則明確指出將主體功能區公共服務均衡化政策作為實現區域和諧發展的首要任務。安徽作為中部崛起的省份之一，應當及時與全國規劃相對接，加強安徽國土規劃，加強各區域經濟發展，努力形成合理的區域發展格局。

一、安徽主體功能區的概況

主體功能區建設的基本設想在統籌考慮各區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展能力、人口分布、經濟布局、國土利用城鎮化布局以及對內對外的經濟聯系的基礎上將我國的國土面積在空間上劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大主體功能區，根據不同的功能區實施不同的區域政策。優化開發區是指國土開發密度已經很高，資源承載能力開始減弱的區域；重點開發區是指資源環境承載能力較強、經濟和人口聚集條件較好的區域；限制開發區是指資源承載能力較弱，大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域；禁止開發區是指依法設立的各類自然保護區域。

2013年安徽省發改委正式發布《安徽主體功能區規劃》，按照重點開發區、限制開發區和禁止開發區將各地劃分主體功能，并為未來發展指明目標。

將合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城八大地區作為國家重點開發區，作為承接全國產業轉移的示范區；淮北平原主產區、江淮丘陵主產區和沿江平原主產區作為安徽省的“米袋子”被列為限制開發區；皖西大別山區和皖南山區被定位生態功能區；自然文化保護區和重要水源地則被劃上禁止開發紅線。

二、安徽主體功能區公共服務均衡化的現實考察

安徽省三類主體功能區能否平穩有效地進行關鍵在于各區域的居民基本公共服務均衡化的程度。而安徽現有的基本公共服務存在很多問題，特別是公共服務均衡化問題尤為突出，而財政政策對于實現主體功能區公共服務均衡至關重要。

（一）橫向的財政失衡導致的主體功能區公共服務不均衡

橫向的財政失衡是指同層級的地方政府的財政收入和財政支出之間的差異，這種差異的存在導致了地區間公共服務提供水平的差異。

根據2013《安徽統計年鑒》數據顯示，合肥市、毫州市、宿州市的財政收支差額分別為-182.79億元、-129.58億元、-140.50億元，遠大于淮北市-56.68億元、銅陵市-32.80億元、馬鞍山市-62.55億元、池州市-60.35億元的財政收支差額；再比照各自的醫療衛生的機構數可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的機構數分別為2100個、1532個和1774個，這三個城市的機構數上了四位數，而其余四個城市的機構數則相對較少。很顯然，財政收支差額對基本公共服務的提供有著一定的影響，財政收入與財政支出差額較大的城市所提供的公共服務也相對較大。因此，為了實現基本公共服務均衡化的目標，要平衡同階層區域政府的財政收支。

（二）財政收支結構變化導致了主體功能區公共服務非均衡

相比較傳統的以行政區為單位的發展模式的劃分，三大功能區的劃分更能突破行政區劃的界限，促進生產要素在區域間自由流動，從而促進區域協調發展。然而，主體功能區會使區域受到功能性的制約，限制開發區和禁止開發區的產業發展受阻、資源開發受控，財政收支結構改變，使得主體功能區的公共服務出現非均衡化的現象。主要表現在以下兩個方面：

1．限制開發區和禁止開發區的主體功能主要是生態建設和環境保護，成為了全國或者區域性的自然資源保護區，使得其相比于生態環境保護而言，經濟發展就居于次要地位。經濟發展受到限制會導致地方性的財政收入減少，同時再加上由于生態環境的保護和建設增加地方性政府的財政支出，使得財政投入公共服務的資金比重相對于重點開發區而言大幅度下降，從而產生提供基本公共服務水平的新差距。

另據2013《安徽統計年鑒》可知，黃山、池州的森林面積相對于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它們的幾十倍，森林覆蓋率也同樣如此，但是黃山、池州兩個市區的GDP卻比淮南、淮北、毫州的GDP低了很多。這也更加證明，由于黃山、池州為了生態環境的建設消耗了大量的資金，使得本地區的經濟發展跟不上其他區域的腳步。

2．限制開發區和禁止開發區開展生態建設和環境保護，對重點開發區有正外部效應。限制開發區和禁止開發區存在著因為放棄了經濟效益而損失的公共服務效益的補償需求。十八屆三中全會提出實行資源有償使用制度和生態補償制度，堅持誰受益誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償機制。

（三）財政轉移支付制度的結構導致基本公共服務不均衡

當前的財政轉移支付主要形式有稅收返還，一般性轉移支付，專項轉移支付三種，這三種形式分別存在一些問題。

1.稅收返還。其屬于以稅收優惠形式給予政府的一種補助，稅收返還制度存在著財政收入越多的地區獲得的稅收返還越多，相反，財政收入較少的區域獲得稅收返還就越少，結果加重了橫向的財政失衡，使得主體功能區公共服務均衡化的差距加大。

2.一般性轉移支付。一般性轉移支付按照各地標準的財政收入和標準的財政支出差額以及轉移支付系數來確定，因此，一般性轉移支出有利于縮小地區間財力差距，逐步實現公共服務均衡化。但目前安徽省限制開發區和禁止開發區可獲得的一般性轉移支付資金匱乏，不足以提供與重點開發區大致相等的公共服務。

3.專項轉移支付。是對委托地方政府代理的一些具體項目進行補償而設立的補助資金，主要用于促進各地協調發展和調整產業結構，一定程度上能解決了主體功能區公共服務均衡化的問題。而目前安徽省的專項轉移支付并不規范，往往被層層截留，不能很好地提高限制開發區和禁止開發區基本公共服務水平。

三、安徽推進基本公共服務均衡化的財政政策

在市場上，由于基本公共服務提供的是社會保障、基礎教育、公共衛生等公益性的項目，所以市場所能觸及到的范圍有限，此時財政政策特別是財政轉移支付制度就顯得尤為重要。

（一）調整財政轉移支付結構

安徽省應當將限制開發區和禁止開發區作為轉移支付的重點區域，原因有三個方面：第一個方面是限制和禁止開發區存在著因為放棄經濟效益來實現環境效益的補償需求；第二個方面是地方財政較為困難，憑借地區本身的力量無法平衡各地區的公共服務；第三個方面是相比較重點開發區而言，在公共衛生、公共安全、社會保障、基礎教育等社會服方面，限制和禁止開發區的水平教低，需要加快發展。同時根據兩功能區的標準財政收支差額、實施生態環境的增收減支等因素確定轉移支付系數和轉移支付規模。

（二）完善財政轉移支付形式

由于安徽各地方政府經濟發展不平衡導致地方政府可支配財力不一致，再加上一些客觀因素比如地理位置、自然條件造成的高費用，均導致公共服務成本的差異。這些因素造成的各地區財政凈收益差異成為不同地區公共服務水平差異的根本原因，需要利用財政轉移支付制度的完善來解決。

財政轉移支付應實行橫向轉移支付和縱向轉移支付相結合的形式，取消稅收返還和體制補助。目前安徽省各個區域間的差異較大，僅靠省中央對地方的縱向轉移，其他區域的公共服務均衡化很難實現。故應以橫向轉移支付為主，縱向轉移支付為輔，促進地區間經濟的發展，實現公共服務均衡化。

與此同時也可以推行產業轉移類橫向轉移支付，即在產業轉移過程中，轉移方政府為了促進產業轉移順利實施所付出的政策資金等支出，是市場與政府雙重機制的結合體，是增強安徽省貧困地區比如大別山地區自我發展能力的較好方式，也是促進貧困區在脫貧基礎上穩健致富的重要保障。

（三）建立健全轉移支付的監督管理行為

目前我國還沒有建立起完善的財政轉移監督制度，對于安徽省實現公共服務均衡化來說是很不利的，所以針對財政轉移的監督制度，安徽省可以做如下幾項工作：一方面對于擅自挪用轉移支付的資金的、上級截留的或者無正當理由應撥未撥的，以及貪污腐敗行為，給予相關責任部門嚴厲懲罰；另一方面要保障轉移支付的公開透明，及時向社會公布相關信息。

（四）完善稅收政策，平衡社會財富的支配

通過完善稅收政策，推動基本公共服務均衡化，有利于安徽省不同主體功能區的居民享受同等水平的公共服務。針對安徽省個人收入差距過大的趨勢，充分利用稅收調節收入分配的功能，可以緩解分配不公，促進社會公平。另外，稅收返還制度是舊制度延續下來的體制，它的存在與實現公共服務均衡化相違背，因此要采取溫和的方式盡快取消稅收返還制度。

（五）提高基層政府的可用財力

目前的財政轉移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是專項資金，具有專項用途，不能緩解基層政府可支配財力的不足。同時一些限制開發區域為了維持基層政權的運轉，往往挪用用于生態建設等方面的專項資金，嚴重影響了限制和禁止開發區的生態環境建設。

（六）完善財政預算管理制度

健全科學規范、注重績效的預算管理制度，是完善公共財政體系的重要內容，從而對于公共服務均衡化的實現也有一定的導向作用。因此要進一步加強財政預算管理體制的公開性、透明性和完整性，完善預算公開制度，健全公開機制。

安徽主體功能區的基本公共服務均衡化是一項長期的系統工程，必須在政府的主導作用下，把基本公共服務均衡化與其他政策目標相結合，通過改革各功能區的重點、績效考核、轉移支付形式，與功能區建設相輔相承，最終建立基本公共服務均衡化體系。

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