對移民實行逐年長效補償，是水電開發構建民生工程的重大舉措

高盈孟，羅錦華

（云南金沙江中游水電開發有限公司，云南 昆明 650228）

0 引 言

水電工程建設征地移民安置工作具有面廣、點多、量大、復雜等特點，如何在國家現行法規政策框架內做好水電移民安置工作，是一個值得探討的問題。為此，中國華電集團公司 （以下簡稱 “華電集團”）積極與云南省政府共同研究創新了 “16118移民補償安置方式”，經過金沙江中游水電開發中6年多的實踐，在國際國內產生了積極影響。

1 水電開發中移民安置工作遇到的難題

水電工程建設難點在移民，關鍵在移民，成敗在移民，移民安置已經成為我國第一難事，無論政府還是水電項目法人都對此形成共識。究其原因，主要有以下幾個方面。

1.1 征地補償政策存在 “二元結構”，區域內補償安置不平衡

我國現行征地補償政策是一種 “二元結構”，即征地拆遷和征地移民，共同點是征收土地，不同點是補償安置方式不同。

（1）征地拆遷。如空港、海港、露天煤礦、舊城改造、旅游景區建設等，對土地征收實行 “一次足額補償”，將補償費和安置補助費一次性交給政府或農村集體經濟組織，由政府 “一條線”組織設計、審查、補償、安置。這種拆遷補償方式標準統一，只對地、不對人，安置成本相對較低，遺留問題少、便于執行。

（2）征地移民。限于水利水電工程建設，實行 “前期補償補助后期扶持”。對前期補償設立了“欄桿”，一般只能補償到土地征收前3年平均產值的16倍；對 “移民的搬遷補助”，由于國家沒有統一標準，只能通過審查移民規劃報告確定；對 “移民后期扶持”，每人每年 600元 （20年期限），大多數移民希望 “直補到人”，但不少地方熱衷于 “項目扶持”。水利水電移民安置政策 “既對地、又對人”，安置成本高、周期長、遺留問題多，較為復雜。

征地拆遷和征地移民同時存在，政策各異，被征地群眾相互攀比，加大了移民安置的難度。

1.2 移民安置管理體制 “多元化”

現行移民安置管理是一種 “網狀”體制。移民規劃及投資由主設單位編制，國家投資主管部門審定；移民安置實施由省到市、市到縣、縣到鄉、鄉到村、村到戶，戰線較長，其中移民專業項目改復建還得滿足行業主管部門要求。水電項目法人既要按審定的規劃設計出資，又要與政府一起承擔無限的搬遷安置責任。這種管理體制責任主體不明確，安置工作成本逐年攀高，已占征地移民總費用的20%以上。

1.3 移民安置方式單一，人地矛盾尖銳

傳統的移民安置方式主要以新開墾耕地和流轉承包耕地2種方式解決移民的生產生活問題，但我國耕地面積和可開發后備資源偏少，特別是水電資源富集的西部地區更是如此。云南省人均占有耕地約為1.3畝，四川省約為1.05畝，貴州省約為1.73畝，西藏自治區約為2.2畝，并且90%以上為山地，人地矛盾十分突出。國家實行退耕還林后，可開發整理成耕地的后備資源匱乏，無論走開發荒地還是調整承包地安置移民都受到了嚴重的制約。特別是《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》 （國務院471號令）第十三條明確規定: “農村移民安置后，應當使移民擁有與移民安置區居民基本相當的土地等農業生產資料。”如果墨守成規，堅持 “以土安置”，其結果必然產生移民搬遷量大、調整移民安置用地矛盾尖銳等問題，使移民安置工作始終處于社會矛盾焦點上。

1.4 水電富集區域少數民族眾多，民族區域性較強

我國水電資源富集于西部地區，少數民族眾多，金沙江、瀾滄江、怒江三江流域更是少數民族聚居區，由于歷史原因和各民族的風俗習慣不同，少數民族分布具有鮮明的區域性。金沙江中游虎跳峽至奔子欄段主要是納西族、藏族聚居區，金沙江上游是藏族族聚居區，怒江中游是傈僳族、怒族、獨龍族聚居區。歷史的沉淀使這些區域成為各民族文化的承載地，民族特色鮮明，安置難度大。

2 創新是推動移民搬遷安置工作的動力

2.1 促成移民逐年長效補償安置方式的出臺

云南是水電移民大省，“人地矛盾”高度集中，根本不具備 “以土安置”數10萬水電移民的條件。因此，探索研究出一條符合云南實際的移民安置新路子已成為必然。華電集團積極配合云南省政府開展創新研究，制定出臺了 “16118移民補償安置方式”，破解了云南省移民安置難題。在研究過程中，涉及需要項目法人承擔的重大問題，如在電站運行期如何解決逐年長效補償費用問題上，云南省政府在與其他水電流域公司協商無果、研究工作一度擱置的情況下，華電集團主要領導勇于擔當，及時召開會議作出決定，明確承諾自行承擔運行期移民逐年長效補償費用，才使研究工作順利推進。

與此同時，華電集團在貴州省董箐水電站也積極開展了以移民淹沒耕地為基礎的逐年補償安置方式的探索。以工程征用的耕地為補償基礎，以被征用耕地所涉及的承包農戶為補償對象，以國家或地方政府依法審定的庫區耕地年產值為補償標準，按照 “淹多少、補多少”的原則，由電站業主每年以谷物或現金的形式對移民進行補償，電站運行一年，補償一年，直至電站運行壽命結束。

2.2 “16118移民補償安置方式”是對征地移民安置規劃設計規范的豐富與發展

“16118移民安置補償方式”既與水電工程征地移民規劃設計規范一脈相承，又有其新思路。其主要內容是 “立足一個長效補償機制、實行六種安置方式并舉、建立一項庫區發展資金、享受統一后期扶持政策、采取八條移民安置措施”。

2.2.1 立足一個長效補償機制

按照 “淹多少、補多少”的原則，以被淹法定承包耕地前3年的谷物平均產量為基礎，依據所對應年分省糧食主管部門公布的糧食交易價格確定耕地平均畝產值，以貨幣形式對移民實行逐年長效補償，讓移民每月領取一份 “基本生活保障費”。

在電站建設期，移民長效補償費在審定的投資概算中列支；在電站運行期，由水電項目法人從發電收益中提取，交由地方人民政府負責兌付，補償期限與電站運行期限相同。移民去世后，其農村家庭主要成員可以繼續享受。

2.2.2 實行六種安置并舉

農村移民在享受長效補償的前提下，可以按照個人財產補償情況，自行在城市 （縣城）安置、城鄉結合安置、農業生產安置、分散安置、貨幣安置、就業安置6種方式中選擇其一。

2.2.3 建立一項庫區產業發展資金

電站發電后，將按國家規定繳納的庫區基金統籌用于庫區特色產業發展，由地方人民政府按照省發展改革委組織審定的 《金沙江中游庫區優勢產業及移民可持續發展規劃報告》，編制移民優勢產業發展和后期扶持規劃報告，經有關部門審查后實施。

2.2.4 享受統一后期扶持政策

對采取不同安置方式的農村移民，將移民后期扶持費 （每年每人600元），直接發放到移民戶。

2.2.5 采取八條移民安置措施

主要包括:①做好實物指標調查認定工作；②規劃建設特色小鎮安置移民；③因地制宜，實行開發性移民；④盤活農村集體財產補償費，讓移民得到實惠；⑤加快移民勞動力轉移；⑥重視移民安置區社會事業發展；⑦切實解決貧困戶的溫飽問題；⑧抓好庫區生態環境保護。

3 對移民實現“逐年補償安置方式”的重大意義

云南“16118移民補償安置方式”在全國率先建立了以承包耕地逐年補償為基礎的移民安置體系，經過阿海水電站的實踐后，已運用到金沙江中游各個梯級的移民安置工作中，獲得了社會各界的廣泛好評，得到了地方政府和廣大移民的擁護。按照云南省主要領導的要求，在云南全省水電開發中已經全面推廣實施。董箐水電站的移民逐年補償安置實踐經驗也得到了貴州省政府和移民主管部門的高度認可。

華電集團對移民 “逐年補償安置方式”的一系列探索和實踐，對全國的水電移民安置工作產生了巨大影響。2011年，國家發展改革委對 “四川大渡河兩河口水電站”核準文件中，首次明確批準對移民實行 “長效補償”。2012年1月，在華電集團的大力推薦下，金沙江中游公司實施 “16118移民補償安置方式”受到中宣部高度關注，將其納入 “走基層、轉作風、改文風·國有企業改革發展”系列報道；2012年12月，被聯合國授予 “聯合國2012全球契約促進社會發展最佳實踐獎”，這是我國水電移民工作獲得的最高獎項。

“移民逐年補償安置方式”是我國水電工程建設水庫移民工作的重大創新，根本在于把 “以新換舊”的實物補償轉變成 “長效貨幣補償”；把 “單一的以土安置”發展為 “多渠道多形式安置”。經過6年多的實踐檢驗，其重要意義在于:①建立了以不降低移民原有生活標準為前提的長期生活保障制度，為移民安居樂業打下了堅實基礎；②可以少配或不配耕地，只要不淹住房，就沒有必要搬遷移民，極大地減少了移民搬遷人數；③緩解了高度緊張的 “人地矛盾”，把移民勞動力從耕種土地中解放出來，從事其他產業，為致富奔小康開辟了新途徑；④民族文化、民族特色得以保護和傳承；⑤移民老有所養、病有所醫、學有費用，促進了和諧社會建設，完全符合黨的 “十八大”精神，是一項重大的民生工程。

4 “逐年補償安置方式”的適應性分析

“逐年補償安置方式”適合在具有以下特征的地方應用。

（1）“人地矛盾”高度集中的地方。長效逐年補償安置方式極大地減輕了移民安置對土地的依賴性，有條件的地方可適當為移民配置少量耕地，沒有條件的地方可不配置耕地，緩解了人地矛盾。

（2）少數民族區域性較強的地方。由于歷史原因，少數民族普遍生活在高山峽谷地帶，形成了獨特的民族文化區域。采取 “逐年補償安置方式”可以不動遷或少動遷，民族文化和民族特色也可以得到有效保護和傳承。

（3）具有 “大裝機、小移民”特點的水電工程。西南地區的水電工程大多為 “V”形河谷地帶，普遍具有 “大裝機，小移民”特點；而東北、華中、華東、華南等省份水電站大多處于 “U”形河谷地帶，普遍具有 “小裝機、大移民”特點。以長江為例，水電工程建設越往源頭延伸，移民人數越少。三峽水電站裝機1820萬kW （不含地下電站）、移民約84.62萬人，每萬kW移民465人；溪洛渡水電站裝機1386萬kW，移民6.1萬人，每萬kW移民44人；金沙江中游阿海水電站裝機200萬kW，移民3007人，每萬kW移民約15人；延伸到西藏，移民人數更少。如果水電工程建設具有 “大裝機，小移民”優勢，就為實行長效補償安置移民提供了得天獨厚的條件。

5 采用“逐年補償安置方式”的幾點思考

廣大移民群眾依法補償所得與日益增長的物質文化需求不相適應是移民工作的主要矛盾，解決這一矛盾必須經過各級政府、水電項目法人和移民群眾長期努力，不可畢其功為一役。清晰的產權制度，是政治、社會穩定的根本。對移民實行長效補償安置有以下幾點思考。

5.1 “實物指標”和 “谷物作價”是長效補償的兩塊基石

“實物指標”和 “谷物作價”是移民 “逐年補償安置方式”的 “兩塊基石”，任何時候不可動搖。國家移民條例規定補償的 “量”是實物指標，耕地補償的 “質”是谷物產值。如果動搖 “實物指標”，補償就沒有法定 “量”；如果動搖 “谷物作價”，補償就沒有法定參照物，各級政府及移民部門、水電項目法人必然陷入被動局面。

5.2 “前期補償對地不對人、后期扶持對人不對地”是逐年補償的生命線

（1）前期補償對地不對人，沒有 “統一標準”。土地法是移民條例的上位法。 “對地不對人”是《土地法》的重要原則。比如移民承包耕地的多少、好壞、耕作半徑的遠近是歷史形成的，維持這種產權制度的合法性和長期穩定性是黨的十八屆三中全會確定的重要原則。采用 “逐年補償安置方式”，切忌打破 “農村土地承包到戶”產權制度，建立帶有 “平均色彩”的產權制度。這種 “大而統的補償制度”一旦確立，不僅沒有起到分解、緩和社會矛盾的作用，反而會使矛盾更集中、更突出。對移民實行逐年補償的生命在于始終堅持 “淹多少補多少”、“谷物產量作價確定貨幣補償”、“農村土地承包到戶”等政策不動搖。補償沒有 “統一標準”，是依據實物和國家法律規定折算為貨幣的過程，屬于移民戶享有的合法權益，不得隨意打破。按照國家法律規定，征收移民的承包土地，其征地補償費屬于農村集體經濟組織所有，規劃設計中可以 “調平”均等用于移民；安置補助費屬于移民戶所有，規劃設計中不得 “調平”，應保留戶與戶之間的差異性。與此同時，對移民人口的計算也應堅持到戶不到人。

（2）移民搬遷補助費可以有 “統一標準”。此項補助是依據國家一定階段經濟社會發展情況，經有關部門審定，由水電項目法人出資，用于鼓勵地方政府和移民支持水電工程建設的費用，與移民產權無直接關系，可以作為移民安置中的 “平衡調節”手段。通過規劃設計手段調節，逐步實現移民貨幣補償的相對平衡。如果把 “補償標準”與 “補助標準”混為一談，難于理順實行長效補償方式下的移民安置工作。

（3）后期扶持堅持 “對人不對地”。水電工程建設征地補償費的確定按照國家法規是有限制的，因此才建立移民后期扶持制度。移民后期扶持費應優先選擇 “對人不對地”，以 “直補到人”為佳。

5.3 建立以庫為單元的相對平衡補償機制

每個水電站淹沒的實物量、移民擁有的耕地資源是不同的，“淹多少補多少”是土地法和移民條例的基本法則。因此，建立省 （區）、流域河段統一的長效補償標準是不現實的，既無法律依據，又不符合水庫淹沒的客觀實際。但在一個庫區如果移民長效補償所得差異較大，確實難以平衡移民群眾。

“實惠、公平”是處理農民問題的落腳點，建議以庫為單元，把征收移民承包耕地中的土地補償費平均，安置補助費保留戶與戶之間的差異。經測算，這種方式分解到月后，移民長效補償所得懸殊很小。在此基礎上，再用農村集體財產補償進行調整，以實現全庫區移民的公平。

5.4 用好用足現行政策，解決移民增收問題

移民條例規定補償標準一般只有水電工程建設征用土地的16倍，沒有執行到 《土地法》的上限30倍，因此才制定了移民后期扶持和建立庫區基金政策。依據移民后期扶持政策規定，移民每人每年享有600元的后期扶持，扶持期限為20年。按照庫區基金政策規定，庫區基金從有發電收入的大中型水庫發電收入中籌集，按不高于0.008元/kW·h的標準征收，用于移民遺留問題處理、庫區和移民安置區基礎設施建設、移民優勢產業發展，期限與電站運行期相同。 《土地法》沒有規定土地征收補償可以有增量，移民政策應與其上位法相一致。移民為水電工程建設作出了貢獻，給移民按周期增加生產生活補助費理所應當，擬從庫區基金中解決。

5.5 發展庫區優勢產業是 “逐年補償安置方式”的關鍵

加快庫區產業發展，妥善解決移民群眾的安居就業、發展致富、民生保障等問題，不僅是移民群眾的熱切期盼和強烈愿望，也是推動庫區與移民安置區和諧發展的需要。

電站庫區優勢產業發展與逐年長效補償相輔相成。金沙江中游公司以梨園水電站施工區作為庫區產業發展試點，以香格里拉縣政府為實施主體，項目法人、地方政府和移民群眾聯合出資在梨園水電站施工區種植133 hm2（2000畝）油橄欖。移民群眾經過產業勞動技能培訓，不但可以管理庫區產業，解決就業問題，而且可以從產業上獲得收益。梨園水電站的產業發展嘗試為 “逐年補償安置方式”的深化提供了有益的借鑒。