網絡輿情下我國地方政府的“三種不適應”癥狀
——基于政府公信力建設角度

楊美勤，呂培亮，趙楊陽

(1.華中師范大學 政治傳播學院，湖北 武漢430079； 2.華中師范大學 繼續教育學院，湖北 武漢430079)

網絡輿情下我國地方政府的“三種不適應”癥狀
——基于政府公信力建設角度

楊美勤1，呂培亮1，趙楊陽2

(1.華中師范大學 政治傳播學院，湖北 武漢430079； 2.華中師范大學 繼續教育學院，湖北 武漢430079)

伴隨網絡時代的來臨，中國進入了一個“網絡輿情”的飆升期，在網絡輿情迅速滲入到社會各個領域和波及各個主體的今天，地方政府在面對網絡輿情暴雨般襲擊時，出現了“三種不適應”的癥狀：不適應老百姓、不適應網絡媒體、不適應社會組織，從而造成地方政府公信力下降，陷入一個“缺失-彌補-提升”再到“缺失-彌補-提升”的惡性循環之中。“三種不適應”癥狀的“醫治”作為地方政府公信力建設的基礎和前提，應當引起地方政府的高度重視，只有徹底“根治”其自身的這“三種癥狀”，政府公信力建設才會打破當前惡性循環的困局，進入良性循環發展的軌道。

網絡輿情；政府公信力；地方政府；“三種不適應”

“政府公信力”第一次被寫入中央正式文件是溫家寶總理在2006年3月十屆人大四次會議上所作的《政府工作報告》中，報告明確指出“要加快推進行政管理體制改革，建立健全行政問責制，提高政府執行力和公信力”，這標志著“政府公信力”建設正式被納入國家綜合治理的范疇。“政府公信力”一經提出就得到黨內外的一致認可，不久，黨的十六屆六中全會首次闡述了“政府公信力”的概念，并明確要求“加強政府公信力建設”。胡錦濤總書記在黨的十七大報告中進一步明確，要“確保權力正確行使，完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度和公信力”。隨后，黨的十七屆六中全會再次強調要將“政務誠信”與商務誠信、社會誠信、司法公信作為誠信建設的四項舉措大力推廣，并把“政務誠信”建設置于首位。黨的十八大報告，進一步重申要通過創新行政管理方式提高政府公信力和執行力。這些論述表明，中國共產黨在改革開放的新時期，尤其是在網絡輿情日益成為民意“晴雨表”的今天，高度重視自身建設并緊緊抓住“公信力”來做文章，代表了人民的呼聲、順應了時代的潮流。

一、網絡輿情內涵及其影響

當前，針對“網絡輿情”的定義，學術界尚未達成一致意見，但是從網民與政府、社會互動的角度來看，網絡輿情形成呈現“三部曲”：一是參與主體受到社會影響而借助網絡等媒體工具表達自己的看法或態度，帶有目的性和主觀傾向性；二是在社會各種力量和因素綜合作用下，某些觀點得到支持和認可，從而得以擴散形成“網絡輿論”(它是網絡輿情最集中、最強烈、最顯性體現)；三是經過媒體工具(例如QQ、短信、微博等)進一步發酵和匯聚，從而實現虛擬社會輿論轉化為現實社會的影響。可見，網絡輿情是包括個人、群體和相關組織在內的參與主體，就社會生活中新近發生的關涉自身或社會利益的熱點和焦點問題借助互聯網媒介公開表達各種信念、態度、意見和情緒的總和，是個體集合意識在網絡媒體中的反映。從某種程度說，網絡輿情是社會輿情在互聯網上的一種特殊反映，是干部群眾對國家經濟、政治、文化和社會發展趨勢以及人們普遍關注的社會熱點難點問題在網上的集中反映。[1]從“網絡輿情”形成的影響來看，分為三個層次：其一，一個比較長時期內，在網絡媒體輿論中都體現出來的各個方面的意見、情緒和行為傾向，即為“整體輿情”；其二，一定時期內，某一個領域、部門、行業存在的問題和情況，作用在網絡媒體所呈現出來的意見、情緒和行為傾向，即“局部輿情”；其三，就某一個具體的問題、具體的人、具體事件所表現出來的情緒、意見和行為傾向，即“個別輿情”。當前，我國網絡輿情呈現出一種趨勢，即當基層組織尤其是地方政府解決不了相關問題或解決失當時，網民就會通過網絡把它鬧大，讓個別輿情升級進而借助虛擬社會的影響來傳達給上層，基層政府在應對網絡輿論時，如果反映遲滯或不得法就會起到推波助瀾的作用。實際上，在危機處置上，最好是事件發生12個小時內做出反應和啟動應急預案，但是地方政府往往是“千呼萬喚始出來”，[2]從而造成了地方輿情危機的升級，最終波及到地方政府的公信力和公共權威。

從哲學角度看，任何事物的存在都具有兩面性，即積極一面和消極一面。網絡輿情也不例外，是把“雙刃劍”在影響著社會各個主體。對地方政府而言，從其公信力建設角度來看，積極影響大于消極作用，是一種挑戰更是一種機遇。表面上看，網絡輿情在改變著中國民主政治和傳統“話語權”，對地方政府的不作為、亂作為、作為失當是一種批評和沖擊，對地方政府的權威和信用是一種挑戰和危機；實際上，網絡平臺正起著“以民制權”的作用，潛移默化地影響著地方政府與民眾的關系，推動和引導著地方政府重構地方權威和人民信任。具體來講，公眾作為公共權力的初始委托人，是國家真正的主人，理所當然擁有公眾事務的“知情權”以及對“政府代理人”實行監督的基本權利，而網絡媒介則為中國的民眾提供了這種權利實現的機會和平臺，進而對地方政府的公信力建設和政治合法性起著轉“危”為“機”的作用，關鍵在于地方政府如何把握和應對網絡輿情。總之，互聯網正通過網絡輿情聚集起來的能量在改變著中國社會，大到激發整個公民社會參政議政的活力進而營造出生機勃勃的參政、論政、評政、督政氛圍，小到影響著社會關注點的變化和一些具體事件的發展動向，尤其是在促使地方政府轉變作風、勤政為民、樹立法制思維、依法行政執政等方面起著一種特殊的制衡和監督作用。可以說，網絡輿情正在影響著中國，改變著中國人的思維，不論是當前還是長遠，對地方政府的公信力建設都起著不可忽視、日顯重要的作用。當然，網絡輿情也暴露出其不足、消極的一面，比如事關民族、宗教、腐敗等敏感問題，一經網絡的轉載和發酵，容易使局部問題擴大化、對立化、嚴重化，使一般問題升級為政治問題，部分偏激言論擴展為非理性的社會情緒，從而影響到國家安全和社會穩定；當然也存在不少人借機發泄情緒、聚眾鬧事、抨擊政府等不良企圖。對此，地方政府宜從宏觀把握，一分為二地去看待網絡輿情，在把握輿情演變規律和動因的基礎上，克服網絡輿情下三種“不適應癥狀”，才能做到“看得清、把得準、適應它、主導之”。

二、我國地方政府對網絡時代下的老百姓不適應

網絡時代的來臨，中國老百姓正在日益嫻熟地運用網絡這種“問政平臺”，參與國家的治理和對政府滿意度的評判，并通過互聯網，隨時隨地向外界發布自己的所見所聞和觀點意見。加上互聯網媒介即時傳播、天然落地等優勢，很容易把個人意見放大成網絡輿論，使虛擬社會的大討論演變到現實社會。隨著網民的不斷成熟，網絡輿情也日漸表現出其進步的力量。說到底，輿情就是一段時期內較為集中的民意。地方政府對待輿情的態度，實際上也就是對待民意的態度。重視網絡輿情，不但是地方政府不能不做的功課，還是檢驗領導干部執政能力的試金石。但是，地方政府還沒有做好適應政府職能轉變和“大社會、小政府”社會來臨的心理準備，即還沒有從傳統的以“政府為本”的管制型思維模式轉變到以“公民為本”“社會為本”的現代思維模式上來，從而造成地方政府在突發事件和敏感問題上缺席、失語、妄語、誑語, 甚至想遏制網上的“眾聲喧嘩”，結果是既不能緩和事態、化解矛盾，又錯失了處理問題的良機，導致地方政府公信力受損。更重要的是，伴隨著我國民主化進程的推進，民眾自我權利意識的增強，他們要求了解真相、維護權利的意識正在勃興，希望能參與決策，但不少地方政府還習慣于“為民做主”，習慣于替民眾作判斷和選擇，[3]從而造成我國地方政府對網絡時代下的老百姓不適應。社會一出現“風吹草動”，地方政府稍微處理不慎或處理不及時，就有可能被傳到網絡上，一旦引發虛擬社會的大討論就會形成聲勢浩大的網絡輿論，這勢必傳導到現實社會，也必然會驚動上級政府甚至是中央政府。此時，包括上級政府在內的各級政府不得不顧及民意，處于被動下的社會壓力就會上下傳導，最終都集中在處理事件的直接責任人的地方政府身上。此時，處理再稍微不甚就必然會引發輿論反彈，地方政府就可能被問責而“下課”。當然，這種壓力保持在一定程度是積極的，對地方政府是有益的，但是一個事件調查和處理需要一個過程，而虛擬社會洶洶輿論往往會迫使地方政府求“速度”而失去原則，甚至會為平息輿情而“枉法”，這應當引起我們的警惕和思考。

針對“這種不適應”，作者認為：應從源頭上和過程中進行綜合治理，做到“正”、“準”和“快”，才能維護地方政府的權威和人民的信任。當前，網絡輿情在我國具有特殊性、全民性和猛烈性。特殊性是指網絡輿情是我國民主法治進步和國民權利意識提高的征兆，具有特殊意義和進步性。因此，面對網絡輿情下的老百姓，地方政府應該“正”眼看待，積極應對。具體地說：地方政府要改變傳統“管制”思維，樹立“服務意識”；改變過去“為民做主”習慣，樹立“與民共治”思想；改變“一把手”遙控危機做法，建立主要領導與民對話機制等等；總之，網絡時代下老百姓不是洪水猛獸，政府部門與老百姓之間的“平等感”和“協商思維”才是改變這種不適應癥狀的根本前提。全民性是指中國進入網絡時代，由于傳統政治溝通渠道受限，網民有把網絡平臺作為參與社會、溝通政府渠道的趨向意愿和實踐可能。因此，地方政府在認清形勢下，要把“準”老百姓的脈，即思想上樹立民本和服務意識，根除“官僚主義”和“官本位”遺毒(例如一些地方政府依然頑固地將公共危機與政績抹黑相聯系)；實際工作中要“急老百姓之所急”，把權力和精力放在“老百姓最希望的地方”，而不是為一己之私搞“面子工程”、“政績工程”和“形象工程”，這才是根治不適應老百姓癥狀的根本所在。猛烈性是指由于網絡媒介的草根性、交互性、即時性和海量信息等特點，使網絡賦予個人強大的威力能夠贏得全世界的觀眾，能夠獲取關于任何東西的信息，[4]從而給地方政府一個“措手不及”和“意想不到”。因此，面對網絡輿情來襲時，地方政府要把握一個“快”字訣，即快速反應、快速調查、快速回應、快速道歉。地方政府作為社會服務和國家治理的實體，在工作中出現失誤在所難免，這就決定了網絡輿情存在的現實性和必然性。關鍵在于如何應對，及時的應對不僅可以化被動為主動，還能密切干群、黨群關系，增進老百姓對政府的信任。“快”代表了一種態度、思維、理念。網民反映問題或表達看法，歸根到底是希望得到政府重視，渴望政府盡快解決，期待政府給以滿意結果。此時的地方政府，一個“快”字，作為一種信號就為輿情的化解奠定了基礎。在我國，大多網絡輿情蔓延甚至釀成群體性事件，根源就出在地方政府“慢”上。如果事情復雜或事關重大，地方政府更需快速反應、迅速研判、及時發布信息和處理結果，還不失為“亡羊補牢，為時未晚”之舉。

三、我國地方政府對“網絡媒體問政”不適應

網絡媒體在中國的出現，為公眾參與社會管理和監督政府提供了前所未有的便利，甚至有成為溝通基層社會和中央政府之間互動和交流的橋梁的可能。但是，就目前發揮作用來看，集中體現在互聯網日益成為中國公民行使知情權、參與權、表達權和監督權的重要渠道上，即“網絡媒體問政”上。從社會影響來看，不少有廣泛社會影響的案件或事件，都是通過網絡曝光而為公眾所了解，從而引發議論與批評，最終推動了問題的較好解決。但是，從另一方面來看，地方政府與網絡媒體兩者關系“不甚融洽”，甚至在一些地方上已發展到“水火不容”的程度，究其根源在于地方政府對“網絡媒體問政”不適應。這種不適應具體表現在：隨著互聯網技術的升級和市民社會的成熟，使得重大社會事件“捂不住”，但是地方政府出于多方面的“顧慮”而不愿網絡媒體介入。出事后，地方政府不是借助媒體還原事實真相或倚重媒體澄清事實消除影響，而是采取一“捂”二“堵”三“不出聲”做法(地方權威媒體不發聲的同時，對網絡媒體采取多種手段“封殺”)，企圖大事化小、小事化了，從而造成虛擬社會謠言四起，現實社會議論紛紛。事件過后，地方政府不是對媒體所報道的問題以及處理事態過程中的經驗和教訓進行總結和反思，而是往往采取處理部分官員了事，忽視了事件過后對政府信任危機的公關，即公信力的重構。究其原因，作者認為：其一，地方政府出于多方利益考量，尤其受“捂蓋子”和“家丑不可外揚”思想影響，造成地方政府面對“網絡媒體問政”時往往慢半拍，甚至有意無意地答非所問、含糊其辭以圖蒙混過關，其結果往往事與愿違。其二，在網絡輿情來襲時，地方政府潛意識地把注意力放在“危機公關”或“作秀上”，意圖盡快轉移網絡媒體注意力，而缺乏正視問題的勇氣和解決事件的決心，并習慣于“就事論事”，不愿對曝光事情再認識和再研究，從而釀成網絡事件重復上演，喪失了網絡媒體“問政”的目的，即類似事件不再發生。其三，“網絡媒體問政”實質是讓公權力公開透明運行，即網民通過虛擬社會對公共權力的分享和監督。由于當前我國相關“輿情表達和回應制度”“輿情反饋和處置責任人制度”“輿情延誤或失當懲戒制度”等制度程序不健全，使得“網絡媒體問政”對公權力的問責，止步于處理幾個責任人或官員了事，尚未對有關部門的反應速度、處理能力、問責力度、公信力恢復等深入追問和質詢，從而抑制了“問政”效用的發揮。

針對“這種不適應”，作者認為，“網絡媒體問政”拷問著政府公權力的使用能力、拷問著政府的資源配置能力、拷問著政府的公信力塑造。因此，地方政府應從思想認識、行為方式和事后總結方面入手，堅持人、事、制度三位一體建設，才能從根本上扭轉這種“不適應”。首先，在認識上，地方政府作為公權力的“法人”：針對網絡問政新生事物，地方主要黨政領導人要轉變觀念，認清形勢，全面衡量，應把“網絡媒體問政”作為“一面鏡子”，轉變“捂蓋子“和“冷處理”的思維，改變不愿和害怕與媒體打交道的想法，消除不重視和過于重視的兩極傾向。總之，網絡問政背后實質是地方政府處置乏力，常規渠道不暢，更有怕、拖、堵、封、壓思想作祟，從一定意義上講，網絡已經成為一種信念和意志、民主和民意表達的出口，假如長期處于堵塞和壓制狀態，就會產生社會心理壓抑，到一定程度就會引發社會動蕩。其次，在行動上，地方政府要運用“快”字訣：首要是快速回應，對曝光的人和事，不管真偽，應迅速調查而不宜急于撇清、更不應予以封殺，其次，認清網絡輿情衍變規律即混沌學所言的“蝴蝶效應”，調查不是慢查、不查甚至是走過場，這樣只會“一石激起千層浪”誤了還原事實真相、平息網絡輿情、解決輿論焦點最佳時機；再次，在網絡時代，信息傳播呈現出多渠道化、迅疾性和互動式特點，任何一個普通網民都可能做到“一呼百應”，任何隱瞞事實，拖延信息傳播的努力都是徒勞、不明智的。因此，地方政府要主動把握時機，運用廣播、黨報等傳統媒介和新媒體(如群發短信、地方網站、政府微博等)及時發布權威信息，防止網絡問政偏離解決問題的初衷，衍變為攻擊政府或發泄不滿情緒上來，從而喪失輿論的主導權，波及自身的公信力。最后也是要反對的是，在與網絡媒體長期博弈中，地方政府總結出一條規律：官方越沉默，媒體就越追問，問題也會越大，政府部門也會越被動，而一開始高調回應處理，網絡輿論就容易鳴金收兵歡慶勝利，而媒體視線一轉移，一切又回到“權力掌控之中”。因此，地方政府真正用好“網絡媒體問政”的這面鏡子，從中發現和反省自己的不足，以虛擬社會期待的“五型政府”(平民型政府、服務型政府、透明型政府、專業型政府、廉潔型政府)為建設方向，以拓寬網民民意表達和矛盾調處渠道為立足點，堅持以實際行動解決網絡問政所反映出的問題為基礎，而不僅僅是為“應景”，這才是最大程度發揮“網絡媒體問政”效能關鍵所在。

四、我國地方政府對非政府組織的不適應

黨的十七大報告提出，要“健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局。2011年2月19日，在中央黨校舉行的省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式上，胡錦濤同志強調，要“進一步加強和完善社會管理格局，切實加強黨的領導，強化政府社會管理職能，強化各類企事業單位社會管理和服務意識，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力，支持人民團體參與社會管理和公共服務，發揮群眾參與社會管理的基礎作用”。這意味著，我黨經過六十多年的探索和總結，已形成了黨、政府、社會組織、公眾“四位一體”社會管理格局，這也構成了我黨構建社會主義和諧社會的核心內容。但是，當前網絡輿情暴露出的問題顯示，社會治理體系中“社會協同”環節出了問題。究其原因：地方政府過于強勢，社會組織和公眾參與度比較低，尤其是在市場經濟條件下，地方政府應加強與社會組織的分工、協作、配合以及與“無形的手”市場形成合力共同服務于公民社會，然而在一些地方政府思維中，計劃經濟時代“大政府-小社會”政府主導一切的管制思維尚未清除，不僅混淆了政府、企業、社會的角色和責任，更忽視了市場這一無形的“第三方”的作用和影響，從而出現了“該管的沒管好、不該管的插了手”，反映在虛擬社會就形成了我國網絡輿情的高發期，作用在現實社會就是地方政府信用受損。而且，“網絡輿情”飆升的背后，也說明傳統的一元主導型的政府治理模式已與現代社會和民眾要求格格不入。雖然政府正在從過去“不該管、管不了、管不好”等領域退出，把該市場做的事情還給市場，把該社會做的事情還給社會，把該民眾參與的事情還給民眾，正向“有限政府”方向轉變，但是，事實上，在當前中國社會，尤其是地方上，社會治理的主體似乎還僅限于政府和企業兩級，缺乏其他社會組織和公共民眾的露面，更不要談發揮市場的作用。可以說，我國地方政府對非政府組織或者“第三方”的不適應，根源在于地方政府不能擺正自己的位置。

針對“這種不適應”，作者認為：地方政府要從根本上轉變政府職能及其職能實現的模式和價值取向，重視社會協同在治理體系中的地位和作用，還權于市場和社會，從而形成社會治理由政府、市場和社會組織三駕馬車共同驅動，民眾積極參與的共治局面。具體地講，改革開放以來，我國社會結構由農業社會逐漸轉向工業社會，經濟體制由計劃經濟逐漸向市場經濟轉軌，社會結構轉型和經濟體制轉軌的疊加，大大增加了社會信用建設和社會治理的難度，也就是說，市場經濟下，現代社會治理已不能僅依靠政府來主導，還需借力于市場，通過還權于市場，讓市場“無形的手”和政府“有形的手”共同發揮作用，以適應社會轉型的要求。還權于市場是指地方政府職能向市場分化，實現政企分開。具體來說，就是將政府職能中應該由市場運作和解決的事項還給市場，以及政府主管的事宜盡可能地引入市場競爭機制，防止行業壟斷和政府自利性行為發生。政府自利性行為決定了地方政府熱衷于追求地方經濟發展和出于自身利益考慮，運用行政手段干預市場運作，造成了形形色色的市場封鎖，產生了“諸侯經濟”問題。[5]這種爭奪如果在權力監督機制缺失下，就會形成與民爭利的現象，當前網絡輿情的焦點集中在一點就是政府與民爭利。其次，隨著改革的深入和經濟水平的發展，新的社會成分和職業群體不斷涌現，使得非政府組織如大到行業協會、社會團體，小到企業、學校等第三方力量迅速成長，并隨著人們對生活質量、社會治理等要求的提高，在整合階層民意、協調分歧、平息民怨、出具調查報告等方面日益發揮著積極作用，但長期以來深受官是統治者、民是被統治者的“官本位”思想影響，地方政府始終以居于上位的姿態，更多地從有利于自身管理的角度來尋找實現其職能的手段、方式和方法，不愿與社會組織分享權力，更不愿還權社會，從而造成地方政府陷入“辦事不落好反被罵”的尷尬境地。還權社會是指政府職能向社會分化，以實現政社分離。具體來說，地方政府應把屬于社會的事務還給社會或社會組織，讓社會來解決，以發揮社會組織代表階層民意、反映訴求、規范行為等作用。例如地方政府可借助社會組織來調查網絡事件、出具相關報告，在群體性事件中，可通過“第三方”來協調解決等。最后，就是彌補公共參與環節，讓公眾參與到社會治理的各個環節和程序當中。社會治理真正主體是人民群眾，人民群眾參與的社會治理才是真正的、有效的社會治理，才能最大限度地調動一切可以利用的力量，為破解現代社會治理難題奠定民意基礎。但是，也應看到，當前我國民眾的社會自治和自我管理能力還不成熟，還起不到監督政府和推動社會治理的作用。以社區自治組織、非營利社會組織和廣大公民為主體的社會自治和自我管理是現代社會管理體制的兩大組成部分之一，培育和發展民眾社會自治和自我管理不僅可以擴大社會自治和自我管理的社會空間，更是推動社會管理體制現代化的重要環節。[6]因此，大力培育公民自治和自我管理能力，完善公民參與路徑、引導網民理性互動等理應成為我國地方政府未來關注的重要方向。

[1] 中宣部輿情信息局.網絡輿情信息工作理論與實務[M].北京：學習出版社，2009：6.

[2] 單傳海.縣級政府執行力[M].北京：新華出版社，2011：22.

[3] 鄭娟，邢孟軍.從群體性事件看地方政府公信力建設[J].三江論壇，2013(4)：36-38.

[4] 李志平.地方政府責任倫理研究[M].長沙：湖南大學出版社，2010：26-27.

[5] 張穎.地方政府公信力流失原因探析[J].貴州市委黨校學報，2009(4)：54-56.

[6] 本書編寫組.加強和創新社會管理：黨政干部讀本[M].北京：紅旗出版社,2011：29.

(責任編輯：張曉軍)

2014-06-03

楊美勤(1989- )，女，河南確山人，華中師范大學政治傳播學院碩士研究生。

呂培亮(1987- )，男，河南新鄭人，華中師范大學政治傳播學院碩士研究生。

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A

2095-4824(2014)05-0080-05