地權的經濟學邏輯
——以建國以來農村土地產權制度的嬗變為線索

魏曉東

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

地權的經濟學邏輯
——以建國以來農村土地產權制度的嬗變為線索

魏曉東

(山東大學 法學院，山東 濟南 250100)

建國以來農村土地產權制度變遷經過了四個階段：土地私有、合作化和人民公社、家庭聯產承包責任制以及土地流轉時期。從中可以看出，建國以來農村土地產權制度變遷往往是由國家主導的，屬于強制性制度變遷。農村土地產權制度變遷的過程，就是產權分化的過程。當前農村土地產權制度面臨著農民的土地使用權不穩定、流轉渠道不暢通、征地補償機制和標準不完善等問題，其出路在于堅持農村土地集體所有、家庭承包經營的產權制度，并且進一步保障農民的土地權利；允許土地產權進一步分化，保護農民土地權利的自由流轉和公平交易；改革當前的征地補償機制和標準，保護失地農民利益并使土地發展收益全民共享。

農村；土地產權；產權分化；土地流轉；土地發展收益

土地權利問題，特別是農村土地產權問題，已經成為當前學界、政府決策部門、輿論媒體所關注的熱點問題。這一問題的背后，是關于“中國農村土地制度向何處去”的爭論。在本文中，筆者試圖梳理建國以來農村土地產權制度的演變過程，分析土地產權背后所蘊藏的經濟學原理，以期從中找到關于“中國農村土地制度向何處去”的線索。

土地應該歸屬于私人還是歸屬于集體？這是一個關于財產權的最根本的問題，也是兩種相互競爭的意識形態——資本主義和社會主義的爭論焦點。土地所有權的制度選擇不僅影響經濟生活，也對其他的社會制度安排產生重要影響。私有產權的辯護者們說這一制度安排增進了個人自由，政治穩定以及經濟繁榮；而對于公有產權的支持者而言，土地私有是資本主義罪惡的根源，它不僅帶來了財富的不平等，而且導致了社會的分裂，更重要的是，由于個人費盡心機的競爭，造成了一種人與人之間互不信任的社會環境。而共享土地的集體所有制度能避免這些弊端，創造一種人人平等的世界。撇開這些意識形態的爭論，從經濟學的視角，一種怎樣的制度安排才是最有效率的，這是我們應該考慮的主要問題。接下來我們從建國以來農村土地產權制度的嬗變入手進行分析。

二、建國以來農村土地產權制度的變遷及其經濟學解釋

60多年來，中國農村土地產權的制度變遷大致經過了四個階段：土地私有、合作化和人民公社、家庭聯產承包責任制以及土地流轉時期。

1．農民土地私有時期。在新中國建立的過程中，中共通過“土改”重新分配土地，使那些無地或少地的農民獲得了土地的私有產權，實現了“耕者有其田”，并且政府為取得土地的農民頒發了“土地房產所有證”，其明確規定：土地為私有財產，農民“有耕種、居住、典賣、轉讓、贈與、出租等完全自由，任何人不得侵犯”。[1]農民的“土地所有權”也得到了1954年憲法的確認。*1954年憲法第八條規定：“國家依照法律保護農民的土地所有權和其他生產資料所有權。”這時農民對土地的占有權、使用權、收益權、處分權合一，這是典型的古典產權形態。農民在自己的土地上耕作經營，維持生計。這種私人地權有優勢也有劣勢。其優勢主要有：第一，私人地權是一種簡明而有效的激勵農民對其所掌握之土地進行最佳投資和利用的制度安排。當一個人擁有土地產權，他就可以自由地決定如何利用這塊土地，比如，種植哪種作物，何時投資保持水土和修建相應的農田水利設施等。第二，土地私人所有的監督邊界成本相對較低。與集體所有相比，一個個體的土地所有者有比一個集體的成員更多的激勵來監督邊界或者承擔任何其他類型的監督職責。因為一個唯一的所有者將因為他的懈怠和疏忽而承擔全部損失，而一個集體成員卻只承擔可能損失的很小一部分。[2]當然，土地產權的私人所有也有一些缺點，比如，當單個獨立的土地所有者很多時，確定土地邊界、識別確認土地所有人就比較困難，會耗費比較多的成本。又如，當需要土地征收或交易時，需要和單個的土地所有者逐一談判，這必然會增加新的交易費用。這一階段制度變遷的原因主要是中國共產黨作為新生政權的主政者，要履行承諾，獲得人民的信任，達到穩定政權，恢復農村經濟的目的。這是典型的強制性制度變遷，但這種土地產權的制度安排在當時確實起到了激勵農民積極性的作用，促進了農村經濟的快速恢復。

2．合作化和人民公社時期。在這一階段，經過互助組、初級生產合作社和高級生產合作社三個相互聯系、相互交叉的階段，最后到達了“一大二公”的人民公社。在人民公社體制下，農民的生產資料一律歸公，更不用說土地了，農民的土地產權從私有變成了公有。農地的產權全部歸集體，農民只是集體組織的一個成員(社員)，一個被動的勞動者，只能按勞動量取得勞動收入。雖然到了1962年，絕大多數人民公社給予了農民一定的自留地，并且允許經營家庭副業，但核心的農地產權制度并沒有根本的改變。*這種體制在1975年憲法和1978年憲法中得到了確認。1975年憲法第七條規定：“農村人民公社是政社合一的組織。現階段農村人民公社的集體所有制經濟，一般實行三級所有、隊為基礎，即以生產隊為基本核算單位的公社、生產大隊和生產隊三級所有。在保證人民公社集體經濟的發展和占絕對優勢的條件下，人民公社社員可以經營少量的自留地和家庭副業，牧區社員可以有少量的自留畜。”1978年憲法第七條基本延續了1975年憲法的規定。這一時期制度變遷背后的原因是多方面。首先，“土改”形成的農民地權私有制不是產權市場長期自發交易的產物，而是國家通過大規模的群眾運動直接重新分配土地的結果。黨在組織領導農民平分土地的過程中具有決定性的作用，同時平分土地的結果經過了國家的承認而迅速合法化，因此領導了土地改革私有化運動的黨，就把自己的意志融入到了農民的土地產權之中。當黨和國家的利益需要改變土地產權制度時，土地產權制度就必須隨之改變。換句話說就是，在“土改”中形成的農民地權私有制中已經包含了國家可以通過政策調整來再次改變土地產權制度的因素。周其仁教授指出的一個事實支持了這一觀點。早在1950年代前半期，當國家決策者在上層爭論要不要繼續實施新民主主義的經濟政策，要不要保護農民的個體私有制的時候，農民本身對此并沒有多少決策前的發言權和決策后的選擇權。[3]其次，當時面臨的實際需要是解決單個農民生產能力低下，抑制新的土地兼并，為國家的工業化迅速積累原始資本等問題，這些因素共同導致了農民私人地權的被剝奪。但是，在集體所有的產權狀態下，一方面，農業勞動中集體對其社員的勞動計量和監督不完全，導致對其社員的工作積極性的激勵不足；另一方面，監管者產權的殘缺導致對監管者的激勵不足。這兩方面的原因導致這一土地產權制度的無效率，最后只能以失敗告終。

3．家庭聯產承包責任制時期。在這一時期，農村土地產權發生了分化：所有權和承包經營權分離。土地的所有權仍屬于農村集體，但承包經營權歸農民家庭。由承包經營戶首先占有全部勞動成果，然后，按照國家的政策，農民在完成了上交國家的稅收、定購任務和集體的提留、統籌之后，生產剩余全歸自己所有。其實質是通過所有權和使用權的分離，改變農村的生產分配，讓農村承包經營戶成為自負盈虧的生產者和經營者。*這一制度得到了1982年憲法及1993年、1999年憲法修正案的確認。1982年憲法第十條規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山也屬于集體所有。”1993年憲法修正案第六條規定：“農村中的家庭聯產承包為主的責任制和生產、供銷、信用、消費等各種形式的合作經濟，是社會主義勞動群眾集體所有制經濟。”1999年憲法修正案第十五條規定：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”這樣，就在土地的占有使用和產出收益之間建立了較為明確和相對穩定的因果聯系，極大地調動了農民的生產積極性。實際上，這一制度安排就是農民承租了集體擁有所有權的土地進行耕作經營，然后占有了農業勞動剩余，這樣就形成了國家、集體和農戶之間利益關系的一種均衡，解決了合作化和人民公社時期存在的勞動計量、監督和激勵問題，同時也解決了農民的溫飽問題。根據林毅夫教授的經驗研究，從集體所有體制(生產隊體制)到家庭責任制的轉變，是1978-1984年農業產出增長的主要源泉。[4]

4．土地流轉階段。在這一階段，農村的土地產權發生了又一次分化：所有權、承包權和經營權三權分離。即所有權仍舊屬于農村村集體，承包權歸農民家庭，經營權轉讓給第三方(農民合作社、企業、大戶等)。這一產權分化得到了國家層面的支持，通過修改憲法允許土地使用權在符合國家法律和政策規定的前提下進行一定期限的有償轉讓。*1988年憲法修正案第二條規定：“土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”2003年的《農村土地承包法》從法律層面保障農民對承包土地的經營權，合法取得的土地承包權可以依法轉包、出租、互換、轉讓或者以其他方式流轉。新的《土地管理法》也明確規定：“國有土地和集體所有的土地的使用權可以依法轉讓。”在實踐中，不同地區的具體做法有異，有的地方是通過農民專業合作社先把散農戶的土地集中起來，或者租給別人耕種或者還是原來的農戶耕種，有的地方是企業、大戶直接與分散農戶聯系。但是，不同的形式都是為了形成農業的規模經營。這樣，土地可以流轉，就為農業進一步產業化和現代化創造了條件，促進了農業的專業化發展，形成了農村的土地市場和土地價格，增加了農民的收入，主要是地租。

從以上土地產權演變的過程來看，無論產權是國家所有、集體所有還是私人所有，這都不是問題的實質和關鍵，問題的核心在于產權的實施能力，在于從所有權分離出來的使用權、處分權和收益權的實現。如果你手中掌握著產權的實施能力，能夠決定土地如何使用，能夠自由地處分土地，能夠取得土地上的收益，所有權歸誰就不重要。殊不見，“釘子戶”的產生正是由于他手里掌握著一定的產權實施能力。另外，產權實施能力的影響因素有很多，國家的法律、政策、傳統習慣、民眾意識等等，都是極其重要的，但最重要的也許是產權的分化程度。[5]產權的分化，是指特定財產的各項產權可以分屬于不同的主體。例如，對土地的歸屬權(狹義的所有權)、占有權、使用權、受益權、處分權可以分解開來，分屬于不同的主體。產權的分化取決于現實的社會經濟條件，但在根本上取決于生產力與生產關系的這對矛盾體。具體到真正的權利主體來說，產權的分化取決于所有者對由自己兼行多重權能與由別的主體去行使部分權能的得失權衡。例如，在自己有能力兼行多項權能的情況下，需要在閑暇與工作之間做出選擇；在他還有別的工作需要做時，需要在不同的工作間做出選擇。由于機會成本不一樣，個人偏好不一樣，具體的選擇可能有差異。從總體趨勢看，隨著生產社會化程度提高，產權由合一向分散發展是社會分工的發展在產權權能行使方面的具體表現。產權分化的實質就是產權權能行使的分工，這種分工顯然提高了產權的運行效率，因而它是社會進步的標志之一。盡管現代社會不乏產權合一的事實，但是，從人類社會產權關系演變的總體趨勢看，由產權合一向產權分化發展，而且分化越來越趨于精細是大勢所趨。[6]

通過回顧建國以來農村土地產權制度的演變史，可以看出，土地產權制度變遷的過程，在很大程度上，也是土地產權分化的過程，雖然在建國初期農村土地產權經歷了一段時間的古典產權形態時期。在改革開放后中國農村土地產權制度的變遷過程中，并沒有觸動農村土地集體所有的憲法規定，但是卻大大地提高了農村土地產權的實施能力，具體來說，就是以土地使用權為核心的各項具體權能的分配——集體掌握土地所有權，農民掌握土地承包權，第三方掌握土地使用權。不同的權利主體擁有有限的土地產權，并且可以按照各自的選擇方式來實施自己所掌握的產權，達到土地利用效率的最大化。實際上，在我國歷史上就存在產權分化和產權交易的農村土地產權制度。在清朝中后期到民國初年，按照產權歸屬的不同，把當時農村土地分為三類：清田、民田和客田。清田的所有權和使用權合一；民田也叫大皮田，所有權人不占有，因此是有所有權而沒有使用權；客田也叫小皮田，占有耕種，但是沒有所有權。這三類土地的產權都可以按照雙方協商一致的價格自由交易流通，無論買賣、抵押還是租佃等不同形式。民田可以買賣，但不能剝奪客田的權利，即作為占有者的耕作權。[7]這就是永佃權制度，雖然地主掌握著土地的所有權，但是其使用權已經相當地獨立了，永佃權意味著土地的使用者可以自由地轉讓其土地的使用權，而不必受制于土地所有者。但是，由于當時社會客觀條件的限制，特別是技術條件的落后以及不斷增加的人口壓力，這樣的制度安排并沒有實現農民生活的富裕，農民依然在生存線上掙扎。

產權的分化符合經濟學的邏輯，它通過權利主體之間的交易，重新配置產權歸屬。這既是一個產權的市場交易過程，也是產權進行優化配置的過程。農村土地產權的分化是特定環境約束下農民追求自身利益最大化的結果。在產權界定明晰、交易自愿進行的前提下，交易各方的狀況都能夠得到改善。在產權平等交易的條件下，土地逐漸集中到效率較高的承包經營戶手中，土地各種權利與農村經營者之間逐漸形成最佳的搭配組合，土地使用效率得到了提高，最終實現農村土地資源的最優配置。所以，從經濟學上效率的角度來看，農村土地產權自主交易的過程就是土地資源自我優化配置的過程。

至于什么是最有效率的土地產權制度，也許沒有放之四海而皆準的土地產權制度，而只有適合當時當地，也就是在一定約束條件下相對而言有效率的土地產權制度，我國農村土地產權制度的演變過程就是在我國社會環境的約束下向效率方向演進的結果。

二、中國農村土地產權制度面臨的困境及其出路

從以上分析可以看出，我國農村土地產權制度演變是朝著農業效率改進的方向發展的，但是，不可否認其仍然存在一些問題：農民的土地承包經營權不穩定，流轉渠道不暢通，征地補償機制和標準不完善等等。此外，當前我國的農民已經高度分化，我們不能再用一個統一的“農民”概念來考慮農民的利益，因為不同地區甚至是同一地區的不同農民的利益訴求可能是完全不同的。具體來說，沿海和城郊發達地區的農村與其他地區農民的利益要求不同；具體到同一地區，有的農民雖然在農村有承包地，但是全家已經在城市買房生活，并且在城市有穩定的就業和收入，他們往往不再從事農業生產，而是將土地租給他人耕種，在城市當起“城居地主”來，他們關心的是土地租金的高低、土地流轉的方便程度。而真正依靠農業生產的農民，非常希望改善生產條件，降低勞動強度，方便生產。[8]以上農民的高度分化說明，在討論“農村土地產權制度向何處去”的問題時，應該考慮多方面的因素。最有針對性的辦法也許是各省根據自己的實地情況制定不同的土地政策，因地制宜地解決問題。本文試圖在普遍意義上尋求一種解決問題的出路。具體來說，就是要在堅持我國農村土地集體所有、家庭承包經營的產權制度的基礎上，進一步保障農民土地權利；允許土地產權進一步分化，保護農民土地權利的自由流轉和公平交易；改革當前的征地補償機制和標準，保護失地農民利益并使土地發展收益全民共享。

1．堅持農村的土地承包經營制度長期不變，賦予農民切實受到尊重和保障的土地使用權。當前中國農村面臨的關鍵問題不是“土地私有”或“土地公有”的意識形態爭論，而是農民的土地使用權是否真正得到了確實充分的尊重與保障。現行的《中華人民共和國土地管理法》第14條規定“土地承包經營期限為30年”，這是否等于說農民對其承包的土地擁有30年的使用權？也許并不如此，因為《土地管理法》緊接著規定“在土地承包經營期限內，對個別承包經營者之間承包的土地進行適當調整”，這說明農民并不完全享有土地使用權。再看看現實生活中，農民的土地使用權也經常被侵犯。農地在承包期內經常被“調整”，在農地轉為非農業用地的“征地”過程中，農民的土地使用權并沒有得到充分的補償。因此，在維持當前農村土地產權制度不變的前提下，對那些意識形態上已非禁忌，紙面上也已允諾承認的權利，應當盡快落實，特別是應該切實尊重和保障農民的土地使用權，當需要從農民手中得到“使用權”時，應該學會向農民“購買”而不是“征收”這種權利。[9]因為使用權是一種相對于所有權的獨立的權利，在契約意義上與相關權利是平等的。

從土地有效利用的角度來看，長期的土地使用權，有利于土地的持續利用，土地使用者不會受限于眼前利益，解決生產投資的激勵問題，激勵農民增加投資，培養地力，達到對土地進行改良的目的。但是目前的土地承包經營期限為30年，這是一個相對較短的期限，但這還不是農民面臨的主要產權風險：在法律上賦予了村集體調整承包土地的權利，并且在實踐中，村集體也經常重新分配土地。當你的土地可能在不久的將來被村集體收走，你還會在土地上進行投資嗎？另外，人們對于地權的預期不穩定，將會降低人們對于土地收益的預期，也就是貼現率是很低的，或者說未來的土地收益貼現到現在是遠小于未來的土地價值的，這樣對于土地當期的投資激勵自然是很少的。因此，賦予農民切實受到尊重和保障的土地使用權就特別重要。具體到村集體調整土地的時候，要求對原土地使用者土地改良部分的市場價值進行補償。這樣，土地使用者就不會受限于未來利益，從而放心大膽地對土地進行改良投資，合理利用土地。

當前全國部分地方正在開展農村土地確權登記工作。*參見《關于加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》，國土資發[2011]60號。農民的土地使用權，包括土地承包經營權和宅基地使用權，一旦以正式登記的形式確認下來，其財產權屬性將大為增強，農民對自己土地的權利意識也將大大提高。

2．允許土地產權的進一步分化，促進各種土地權利的合理流轉。從經濟學的角度考慮問題，如何實現一個有效率的產權制度？一個可能的答案是產權明晰和自由交換。我的、你的、他的，任何事物都屬于某個人，如果你想使用我的勞動力或者我的財產，你就要向我提出一個我愿意接受的價格。通過交易，所有的物品和服務都移向其使用價值最高的地方，一個有效率的結果就產生了。[10]具體到土地來說，土地具有要素配置和社會保障兩大功能。在經濟發展過程中，隨著商品化、專業化發展和收入水平提高，土地被賦予的經濟功能及其地位將會發生顯著改變。在溫飽水平下，農業產出的商品化程度和專業化程度極低，土地幾乎承擔了全部的收入來源和社會保障功能。隨著農業產出增長和生產率提高，農業剩余增加帶來了商品化程度的提高，進而促進了專業化分工和非農部門發展，土地的要素配置功能在農業生產中變得日益重要。如何發揮土地的要素配置功能，比較一致的看法是，產權明晰和土地流轉是充分發揮土地經濟貢獻的前提條件。[11]

在邊際報酬遞減規律的支配下，土地邊際產出較小的農戶將土地租讓給邊際產出較高的農戶，最后，農戶之間的邊際產出趨于相等，土地達成了最佳配置。建國以來農村土地產權制度的變遷過程表明，隨著經濟發展和技術進步，土地流轉是一種必然的趨勢。這種土地流轉往往伴隨著農業生產方式的結構轉型和土地用途的調整。但是，由于眾所周知的原因，中國農村土地流轉存在重大的前提——農村土地集體所有。因此，如何在既有的集體土地產權制度的框架下實現土地相關權能的轉移，往往就成為能否成功實現農業生產經營方式現代化的關鍵。[12]在現實中，農民是通過土地集體租賃的方式來實現土地流轉的。村委會等基層組織實際上是作為土地所有人的代表與土地租賃方進行談判的，這就大大降低了村民個人參與土地市場進行單個談判可能產生的交易費用。這種集體行動的交易安排不僅規避了產權制度障礙，而且在很大程度上了克服了由于信息不對稱和風險社會帶來的問題。但是，不得不承認，由于受戶籍制度和土地承擔農村社會保障功能等因素的影響以及法律規定的限制，土地的財產權利職能并不能得到充分體現，土地流轉并不充分。[13]

鑒于此，國家應該盡快啟動戶籍制度改革，讓那些在城市穩定下來的進城農民真正成為市民；完善農村社會保障體系，使那些真正從事農業生產的農民安居樂業；健全土地承包經營權流轉市場，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作、抵押等形式流轉土地承包經營權，但是不得改變土地集體所有的性質，不得改變土地用途。

3．在當前征地模式的基礎上，提高失地農民補償標準和保障偏遠農村的農民分享土地發展收益；改革現行的征地補償機制，讓村集體和農民參與到征地補償安置方案制定的程序中來。*筆者在這里不探討關于農村集體土地征收的具體補償制度和范圍，這方面的有益思考參見房紹坤、王洪平：《集體土地征收改革的若干重要制度略探》，載《蘇州大學學報》2013年第1期；申建平：《對農村集體土地征收補償范圍的反思》，載《比較法研究》2013年第2期。根據現行的法律規定，允許農業用地在農業用途范圍內轉讓，作為農業用地轉讓權的權利主體，承包農戶可以在平等協商、自愿、有償，不受任何組織和個人的強迫和阻礙的條件下轉包、出租、互換農業用地經營權，農業用地轉讓的價格由當事人協商確定，轉讓收益歸承包農戶所得。[14]但是，農地轉為非農建設用地時，法律否認了承包農戶和村集體組織的自由轉讓農地的權利。除去個別例外*《土地管理法》第43條在規定了“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”這一基本準則后，作出了例外規定“但是，興辦鄉鎮企業和村民建設住宅經依法批準使用本集體經濟組織農民集體所有土地的，或者鄉(鎮)村公共設施和公益事業建設經依法批準使用農民集體所有的土地的除外。”也就是說，農民自用的辦企業、住宅、公共設施和公益事業的土地，可以不經過國有化的過程，而仍屬于集體所有。根據第60條規定，農村集體經濟組織使用鄉(鎮)土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，經過行政審批程序即可將農地轉為非農建設用地。第63條規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”這三種情形都是農地轉為非農建設用地必須經過國家征收程序的例外。參見周其仁：《產權與制度變遷——中國改革的經驗研究》(增訂本)，北京大學出版社2004年版，第90頁以下。，農業用地轉為非農建設用地必須經過國家征收，變身為國有土地的程序。也就是說，國家征收農地成為了工業化、城市化過程中利用農地的唯一合法途徑。主流經濟學家對這種農地征收制度持批評意見，主張改革征地制度。他們認為，我國目前的二元土地市場——對農業用地轉為非農業用地的一級市場實行政府壟斷控制，對國有土地使用權的出讓、轉讓實行市場交易——過分強調國家的利益，而忽略了農民的利益。[15]對于此種觀點，筆者贊同賀雪峰教授的批評意見：這種認識忽視了當前中國正處于快速城市化的歷史進程中，“低價征地，高價賣地”所形成的“土地財政”，一方面是經濟發展的必然結果，另一方面也正好為城市化所需的基礎設施建設和改善民生提供了一部分資金[16]。另外，強制征收有降低交易成本的好處，這也是多數國家在征收過程中都采用“責任規則”*“責任規則”是指只要愿意支付一個客觀確定的價值，就可以消滅一個初始法益。See，Calabresi G， Melamed A D．Property rules，liability rules，and inalienability：one view of the cathedral[J]．Harvard Law Review，1972：1089-1128．參考中譯本[美]吉多·卡拉布雷西、[美]道格拉斯·梅拉米德：《財產規則、責任規則與不可讓渡性：“大教堂”的一幅景觀》，凌斌譯，載[美]唐納德·A．威特曼主編《法律經濟學文獻精選》，法律出版社2006年版。進行法律救濟的原因。當然，這并不表明當前的征地過程不存在問題。雖然地方政府用一部分土地財政提供的資金支持偏遠農村，用于民生建設，但是，國家以城市發展為中心的戰略，客觀上導致了偏遠農村的農民能夠分享到的土地發展收益非常有限。同時，當前的土地征收補償標準也未能保障失地農民分享土地發展收益，畢竟失地農民貢獻出自己所使用的土地，為經濟發展和土地增益作出了直接貢獻，理應保證其生活水平不下降甚至有所提高。[17]

另外，在農業用地轉為非農建設用地的過程中，現行的征地補償機制存在不少問題。雖然農村土地屬于集體所有，但是土地的真正價值主要體現在農民具體化的個人使用權上。農戶作為享有土地使用權的主體自然應該是土地征收補償的直接對象。但是在實踐中，國家征收農地直接面對的是村集體，而不是農戶。參與征地補償談判的也是村集體，而村集體的代表通常就是村委會里的書記、村長等權力人物。雖然《土地管理法》規定：“征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見”，但這里只是規定了事后聽取被征收方的意見，并沒有被征收方參與制定補償安置方案的渠道。并且“聽取”是一回事，是否“采納”又是另一回事。通常，書記、村長等為了繼續維持自己的地位，往往答應政府的條件，并竭盡所能完成征地任務。這樣農戶的利益就不能得到有效的表達，從而使征地補償通常只是按法律規定的最低限執行。在實踐中，一些地方還存在村委會背著農民賣地、侵吞農民補償款的現象，這是極不合理的。作為村民會議或代表會議決定的執行者，村委會不過是聯系、接洽并幫助履行補償協議的中間機構，并不是接受補償的適當主體。[18]這些問題的解決還有待鄉村民主、村務公開等農村治理方式的落實和完善。

鑒于此，筆者認為，在當前土地征收模式下，應當適當考慮失地農民分享經濟發展的成果，給予其合理的補償，一個合理的標準是保障失地農民的生活水平不因失地而下降，同時也不能使其一夜暴富，成為土地食利階層。另外，應該從已開發土地的發展收益中拿出適當的資金用于補償那些沒有征地機會的偏遠農村的農民，使他們也能夠分享經濟發展的成果，實現“漲價歸公”。此外，應該改革現行的征地補償機制，使村集體和農民能有效地參與征地補償安置方案的談判中來，及時有效地維護自己的利益。2014年中央一號文件也指出：“保障農民公平分享土地增值收益，改變對被征地農民的補償辦法，除補償農民被征收的集體土地外，還必須對農民的住房、社保、就業培訓給予合理保障。因地制宜采取留地安置、補償等多種方式，確保被征地農民長期收益。……健全征地爭議調處裁決機制，保障被征地農民的知情權、參與權、申訴權、監督權。”

三、結 語

本文采取史論結合的方式，從建國以來農村土地產權制度變遷中，總結出一些關于地權的結論，并且對當前農村土地產權制度的改革進行了思考。筆者認為，建國以來農村土地產權制度變遷往往是由國家主導的，屬于強制性制度變遷。土地產權制度變遷的過程，在很大程度上，也是土地產權分化的過程。當前農村土地產權制度面臨著農民的土地使用權不穩定、流轉渠道不暢通、征地補償機制和標準不完善等問題，其出路在于堅持和完善農村集體所有、家庭承包經營的土地產權制度，給予農民長期而有保障的土地權利；允許土地產權進一步分化，保護農民土地權利的自由流轉和公平交易；改革當前的征地補償機制和標準，保護失地農民利益并使土地發展收益全民共享。

[1] 張履鵬，孫陶生，李揚，等.中國農田制度變遷與展望[M].北京：中國農業出版社，2009：197.

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(責任編輯：胡先硯)

2014-04-20

魏曉東(1988- )，男，山西陽泉人，山東大學法學院碩士研究生。

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2095-4824(2014)04-0119-07