城鄉(xiāng)一體化進程中基層建設的運行困境與政策建議

李學斌

導讀：黨的十八屆三中全會提出健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，為當前和今后一個時期推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化確立了明確的指導思想和行動指南。農(nóng)村基層政權(quán)是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的組織保障，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社的治理能力、服務能力關系到我國城鄉(xiāng)一體化能否順利實現(xiàn)。調(diào)查表明，農(nóng)村基層政權(quán)在推進城鄉(xiāng)一體化進程中發(fā)揮著十分重要的作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務艱巨，農(nóng)村基層工作面廣量大、具體復雜，特別是近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄面積和人口規(guī)模大大增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務十分艱巨。為更好地適應城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，必須進一步加強和完善農(nóng)村基層政權(quán)建設。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.006

引言

農(nóng)村基層政權(quán)是黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎，直接關系到黨的執(zhí)政地位和國家的穩(wěn)定。自2000年以來，我國農(nóng)村基層政權(quán)建設所處的社會歷史背景發(fā)生了重大變化，黨和政府對城鄉(xiāng)關系有了全新的理念和政策。黨的十八屆三中全會指出：“城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關系，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。”在推進城鄉(xiāng)一體化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程中，農(nóng)村基層政權(quán)既發(fā)揮著重要作用，又面臨著諸多困難和問題。

沿海發(fā)達地區(qū)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展迅速。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在推進城鄉(xiāng)一體化進程中，鎮(zhèn)村的經(jīng)濟職能仍然是重要的工作職能。隨著農(nóng)民居住環(huán)境、生活方式的城鄉(xiāng)一體化，鎮(zhèn)村的工作職能開始更多轉(zhuǎn)向農(nóng)村基礎設施建設、村容環(huán)境整治、農(nóng)村社會保障、新建社區(qū)管理、治安調(diào)解等方面。基層政府及村級組織不僅不再向農(nóng)民收取稅費、增加農(nóng)民負擔，而且落實各項惠農(nóng)支農(nóng)政策、財政轉(zhuǎn)移政策，使農(nóng)民更多受益，貫徹落實了黨和政府對農(nóng)民“多予少取”、以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)、城市反哺農(nóng)村的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展政策，保證了農(nóng)村生活秩序的安定、農(nóng)民居住環(huán)境的改善、農(nóng)民社會保障的落實。從對南京和無錫兩地的調(diào)研來看，在農(nóng)村稅費改革后，長三角地區(qū)農(nóng)村基層政權(quán)并沒有淪為一種“政權(quán)維護者”的角色①，相反，在城鄉(xiāng)一體化進程中，鎮(zhèn)村工作任務繁重，從促進經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民增收到農(nóng)村基礎設施建設、社區(qū)建設、社會保障、民生服務，都離不開鎮(zhèn)村。農(nóng)村基層政權(quán)的職能正在向提供農(nóng)村公共服務、加強社會管理轉(zhuǎn)變。長三角地區(qū)的鎮(zhèn)街政府也沒有朝向“鄉(xiāng)派化”方向轉(zhuǎn)變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然作為一級完備的政權(quán)組織在農(nóng)村建設中發(fā)揮作用，有完整的機構(gòu)設置、人員構(gòu)成、財政來源，也沒有實行“鄉(xiāng)財縣管”。

農(nóng)村基層政權(quán)在促進城鄉(xiāng)一體化中作用的良好發(fā)揮離不開上級政府對農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的財政支持。如南京市六合區(qū)在農(nóng)橋、辦公服務用房、社區(qū)衛(wèi)生服務中心等農(nóng)村基礎設施建設及新農(nóng)保、新農(nóng)合等農(nóng)村社會保障方面都有大量來自省市區(qū)的財政支持。政府財政已經(jīng)成為新農(nóng)村建設的主要資金來源，農(nóng)村公共物品的供給機制已經(jīng)由原來的村社區(qū)自我供給轉(zhuǎn)向政府財政供給為主。較之以往，政府對農(nóng)村發(fā)展的財政投入已經(jīng)有了明顯的提升，但是鎮(zhèn)村仍然面臨財政困難。

一、城鄉(xiāng)一體化進程中農(nóng)村基層政權(quán)建設中面臨的運行困境

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)建設面臨的困難與存在的問題

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級財政收入有限，上級轉(zhuǎn)移支付不足

無論是南京還是無錫的鎮(zhèn)街都反映工作中存在的最大問題是財政壓力比較大，收入與支出不平衡，財權(quán)與事權(quán)不相匹配。上級下達工作任務中，很多沒有相應配套的經(jīng)費支持，很多工作上級只出政策、文件。爭取到的資助項目很多是差額補貼，不是足額支付，基層政府還要配套。無論是新農(nóng)村建設、新城建設，還是社會事業(yè)推進，都需要大量資金投入，特別是新農(nóng)村及新城的市政建設需要大量資金。

2.缺乏用地指標，上級給予優(yōu)惠政策不足

在農(nóng)村發(fā)展過程中，土地問題十分關鍵。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟效益低下，因此大力招商引資，大力發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)就成為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要途徑。無論是開發(fā)建設還是引進企業(yè)，必須有開發(fā)用地指標，企業(yè)才能落戶。但鎮(zhèn)街村整治出來的土地，相當部分由市級統(tǒng)籌安排了，街鎮(zhèn)發(fā)展缺乏資源。

3.因征地拆遷、房屋拆遷引發(fā)的干群矛盾問題突出

城鎮(zhèn)化成為當前地方經(jīng)濟發(fā)展新動力，土地征用、房屋拆遷引發(fā)的矛盾沖突持續(xù)增多。盡管兩地在征地拆遷中都沒有引發(fā)重大矛盾沖突，但鎮(zhèn)村干部普遍反映征地拆遷難度大，認為老百姓無理要求比較多。村委會干部感到，征地拆遷工作現(xiàn)在全部壓給村委，要做好村民工作，要和村民談好補償標準，村兩委干部的工作壓力很大。

4.黨組織在群眾中的影響力下降，群眾對政府和黨組織的信任感下降

基層黨務工作人員反映，目前黨建工作中存在的最大問題是黨組織在群眾中的影響力下降，黨員的模范先鋒帶頭作用沒有發(fā)揮好。改革開放以后，老百姓非常現(xiàn)實，一切都是錢，沒有什么信仰。現(xiàn)在采取灌輸性的教育方法對體制內(nèi)的黨員還可以實行，對老百姓則沒有效果。只有貼近老百姓需求，為老百姓解決實際問題才能爭取到群眾的信任。農(nóng)村黨員年齡偏大，兩極分化嚴重，一類是50、60年代出生的老黨員，一類是年輕的剛從學校出來的大學生黨員。鎮(zhèn)級黨建工作基本可以正常開展。但一些地方的村級黨組織在農(nóng)村工作中、在農(nóng)民生活中的作用越來越弱化。

（二）近郊農(nóng)村社區(qū)工作面臨的困難與存在的問題

1.土地制度限制使發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟缺乏條件

土地資源是農(nóng)村最重要的資源，受土地管理制度的制約，村級面臨著發(fā)展農(nóng)業(yè)無效益、發(fā)展工業(yè)無指標的困境。目前農(nóng)村土地均為耕地及少量集體建設用地，受當前最嚴格的耕地保護政策影響，發(fā)展空間受限。盡管土地整治過程中能產(chǎn)生部分建新指標，但從綜合效益出發(fā)，指標大部分流轉(zhuǎn)至中心城區(qū)使用，使得農(nóng)村發(fā)展缺乏條件。另外，目前南京市的政策是村級一律不搞工業(yè)，廠房集中在鎮(zhèn)區(qū)建設。因此，從政策上村級很難再引入企業(yè)或舉辦村級企業(yè)，使得村莊發(fā)展缺乏條件。在新農(nóng)村建設中，村級支出增多，能實現(xiàn)的籌資卻很少，又由于很多青壯年村民外出打工，村級也無法籌勞。人們的思想觀念同時在轉(zhuǎn)變，認為應當由政府財政投入來解決農(nóng)村問題。

2.村干部隊伍建設缺乏正規(guī)化培養(yǎng)機制

一是后備力量不足。特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)問題更為突出。農(nóng)村新社區(qū)干部任務重、待遇低，能力較強的人不愿擔任，大學生村官也存在被街鎮(zhèn)借用的現(xiàn)象。種種原因?qū)е罗r(nóng)村社區(qū)干部青黃不接，年齡構(gòu)成兩極化嚴重。一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)多是50歲以上的老支書、老主任，或者剛畢業(yè)不久的大學生村官，缺少35～45歲年齡段的村級干部。二是待遇不統(tǒng)一。調(diào)研中，一些同志反映，目前社工的待遇是普遍提高了，但村干部以及一些聘用人員的報酬待遇卻仍然偏低，影響了村干部等人的積極性。三是工作方式不適應。相當一部分基層干部在工作理念、經(jīng)驗、方法上仍習慣依賴行政命令和私人感情，與城市化要求不相適應。

3.農(nóng)民與鎮(zhèn)村干部綜合協(xié)調(diào)缺乏對策

農(nóng)民對鎮(zhèn)村干部的訴求、要求提高，同時農(nóng)民素質(zhì)提升不到位，鎮(zhèn)村干部感到和農(nóng)民打交道的難度越來越大。調(diào)查中社區(qū)干部反映：農(nóng)民外出務工，接觸面多，見多識廣，權(quán)益意識大大增強，要求鎮(zhèn)村干部什么都要搞好、服務好。相反，一些農(nóng)民要求個人利益時非常強烈，而一旦讓其盡義務時就設法逃避，農(nóng)民整體素質(zhì)還沒提高。有的社區(qū)干部反映，基層工作難做，征地拆遷最難做。個別村民纏訪鬧訪、缺乏法治觀念，信訪不信法。有的不能正確地領會政策，用堵路堵門等辦法，采取非法手段爭取不合理的個人利益。陽山鎮(zhèn)村干部也反映老百姓的思想意識與社會主義越來越脫節(jié)，道德水平下降，什么都要用錢解決。比如房屋拆遷中故意抬高房屋的實際價值，甚至為了多得利，寧愿做釘子戶。國民素質(zhì)與經(jīng)濟發(fā)展不相匹配，責任意識退化，權(quán)利意識增強。

4.農(nóng)民集中安置小區(qū)缺乏長效管理機制

農(nóng)民集中入住后不愿承擔小區(qū)物業(yè)服務費，習慣于村集體負擔，認為讓農(nóng)民集中居住、管理小區(qū)是政府行為，理應由政府負擔。長山社區(qū)的康居示范區(qū)每年要產(chǎn)生公共自來水費、電費、苗木治蟲除草的人工費、成本等。據(jù)測算，一個村星級點每年需要的小區(qū)物業(yè)服務費至少要6萬元。目前每增加一個康居示范區(qū)都由村集體經(jīng)濟負擔小區(qū)物業(yè)服務費用。隨著村集體經(jīng)濟的不斷消耗，村級負擔難以維系。

無錫也存在同樣問題，陽山鎮(zhèn)目前累計建設安置房面積31萬平方米，超過了商品房建設面積30萬平方米，如何管理好安置房小區(qū)成為城鄉(xiāng)一體化進程中出現(xiàn)的新的社區(qū)管理問題。尹城村住宅區(qū)的公共費用如亮化、綠化、公共水電費都由政府撥款維護，住戶那里收不上來，老百姓只交自家的水費、電費、煤氣費。陸區(qū)社區(qū)在物業(yè)管理上，不向住戶收取任何物業(yè)費，由陽山鎮(zhèn)政府補貼或有經(jīng)濟實力的村子自己貼一部分。鎮(zhèn)政府按每平方米3.5元、一年補貼社區(qū)約100萬元，但資金缺口還有30萬～50萬元，所以陸區(qū)社區(qū)的物業(yè)公司招收的都是60歲以上的員工，每月給1200～1800元，不需要交社保，以節(jié)省人工費用。特別是一些新建安置房小區(qū)住宅建有電梯，電梯的日常使用費用如維保費、檢驗費及大修更新費用，都沒有支付渠道。安置房小區(qū)的后續(xù)管理成為村級政府的沉重經(jīng)濟負擔。

5.未理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)與社區(qū)居委會的上下級關系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與社區(qū)（村）居委會的關系仍然是上下級關系，村級工作任務繁重。調(diào)查中，無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和社區(qū)干部都認為社區(qū)（村）相當于街鎮(zhèn)的下屬機構(gòu)，盡管在法律文本中規(guī)定二者是指導與被指導的關系。街鎮(zhèn)層面主要負責宏觀層面的規(guī)劃，但具體的管理服務及任務的落實如村莊規(guī)劃、環(huán)境整治都需要由村兩委負責。街鎮(zhèn)政府為完成區(qū)政府下達到街鎮(zhèn)的各項指標任務，制定了各種考核辦法，以實現(xiàn)對村社區(qū)工作的有效管理。這也是目前我國政府行政管理中常用的治理手段，即通過層層分解指標，最終實現(xiàn)總目標。區(qū)委區(qū)政府部門與各街鎮(zhèn)黨委、政府簽訂目標責任書，街鎮(zhèn)又向村（社區(qū)）下達考核指標任務。南京、無錫各街鎮(zhèn)還未實行江蘇太倉市在街居關系中創(chuàng)新的政社互動模式。從調(diào)研情況看，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)習慣于按照傳統(tǒng)的上下級關系，通過考核監(jiān)督、簽訂責任書的方式完成工作任務，對于新的工作模式不了解、不熟悉、不習慣，有的提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏足夠的經(jīng)費保障來購買自治組織提供的協(xié)助服務，推廣該模式有一定難度。

6.村級工作負擔、財務負擔沉重

村委會工作人員基本一人身兼多職，并和上級各條線部門相對應和配套。每年由街道對村兩委進行各項工作的考核，基本上各個條口都要考核，涉及計劃生育、維穩(wěn)、安全生產(chǎn)、建房、土地管理、黨建、勞動保障、民政等，還有臨時性突擊性工作如拆遷工作、禽流感防控。目前社區(qū)承載的工作、壓力越來越大，但社區(qū)自身發(fā)展能力不足，自身造血功能缺乏。有的街道村級工作人員的報酬50%由上級支付，50%由社區(qū)自籌。許多工作沒有資金開展，或者雖有上級資金補貼，但遠遠少于實際支出。但上級到年底要對政績進行考核，排名末尾還有可能被免職，因此鎮(zhèn)村不得不完成任務。

7.村莊合并與人口流動加大管理難度

以長山社區(qū)為例，經(jīng)過前兩次村組合并后，由以前管轄9個生產(chǎn)組變成管轄20個生產(chǎn)組，第三次合并后管轄達到50多個生產(chǎn)組。然而兩個行政村合并后，村級管理人員仍然只有12個人，使得村級3000名育齡人口的計劃生育政策難以落實。村民不再像以往靠種田為生，人口流動性大，有的幾年都不回鄉(xiāng)，加大了計劃生育管理和村民自治的難度。

二、城鄉(xiāng)一體化進程中進一步加強農(nóng)村基層政權(quán)建設的政策建議

調(diào)查表明，農(nóng)村基層政權(quán)在推進城鄉(xiāng)一體化進程中發(fā)揮著十分重要的作用，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的任務艱巨，農(nóng)村基層工作面廣量大、具體復雜，特別是近幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）所轄面積和人口規(guī)模大大增加，江蘇省目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口6.19萬人，面積90.02平方公里，每平方公里687人，人口規(guī)模、密度非常大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理任務十分艱巨。為更好地適應城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的要求，必須進一步加強和完善農(nóng)村基層政權(quán)建設。

（一）加快推行財政體制改革，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一

政府事權(quán)是指每一級政府在公共事務和服務中應承擔的任務和職責。財權(quán)是指某一級政府的財政收入權(quán)。財權(quán)與事權(quán)密切相關，應以事權(quán)為基礎進行財權(quán)配置。調(diào)研中，多數(shù)鎮(zhèn)村干部反映，上級的很多要求、想法是好的，但是基層缺乏辦事手段，期望上級財政扶持力度再大些。在城鄉(xiāng)一體化進程中，由于目前基層政權(quán)擔負了較多的建設發(fā)展任務，需要更多財力支持。對于村級工作，也應借鑒城市社區(qū)建設中“費隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨責走”的原則，在布置工作任務的同時，對確需較多資金投入的工作，上級政府應轉(zhuǎn)移經(jīng)費，使基層有更多的手段推行城鄉(xiāng)一體化建設。

在城市化進程中征地拆遷中獲得的經(jīng)濟收益應更多地向村民、向基層傾斜。一些鎮(zhèn)村反映，鎮(zhèn)村較少獲得土地征用后土地的溢價，村級缺少可以經(jīng)營的資產(chǎn)和經(jīng)費，開展任何活動都需要爭取政府扶持。

（二）建立健全接受人民監(jiān)督的財政制度，使公共財政的使用透明化

目前隨著國家惠農(nóng)支農(nóng)政策力度的加大，政府各個條口有越來越多的資源以項目資金的形式下?lián)芙o農(nóng)村基層，個別地方出現(xiàn)了基層農(nóng)村通過造假來騙取財政補貼的現(xiàn)象②，因此必須嚴格規(guī)范管理，使國家惠農(nóng)支農(nóng)財政資金得到安全有效的使用。國家惠農(nóng)支農(nóng)資金迫切需要強化監(jiān)督管理、確保財政資金有效安全使用，特別是隨著新農(nóng)村建設工程項目的推進，必須把加強農(nóng)村工程建設領域的監(jiān)督管理作為監(jiān)管的重點，變“內(nèi)部議定”為“公開招標”。必須建立從申報到驗收的全程監(jiān)管機制，通過村務公開、政務公開、網(wǎng)絡公開等方式接受村民及全社會的監(jiān)督，堅持公開、公正、公平的原則，特別要加強項目的驗收管理及財務管理。

（三）減少不切實際的考核要求，突出村民對基層政府的監(jiān)督問責權(quán)力

上級對基層的層層定量考核是督促基層工作、實現(xiàn)組織管理目標的有效手段。基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部多數(shù)也認同上級考核是必要的，可以激發(fā)基層干部的責任心和工作動力。但在制定考核指標時要綜合考察基層工作的實際條件。在考核原則上，以使廣大農(nóng)村群眾更多受益為根本出發(fā)點，在考核指標范圍上，以農(nóng)村中心工作為核心指標。在制定考核指標和項目時不應提出過高的不切實際的要求。當前來自上級的考核指標是鎮(zhèn)街一切工作的指揮棒。基層政府向上級生產(chǎn)考核性產(chǎn)品代替了為民眾提供需要的公共服務物品。上級政府的考核要求有符合群眾意愿需求的部分，但也可能出現(xiàn)決策失誤、脫離實際③。基層群眾最了解社區(qū)的真正需求，只有不斷完善村民參與公共事務、表達自身需求的機制，才能真正實現(xiàn)政府服務民眾的目標。只有在考核主體上，突出農(nóng)民的參與監(jiān)督權(quán)力，才能使基層干部從只對上級負責轉(zhuǎn)變到對上對下雙向負責。

（四）必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，深化街道社區(qū)體制機制改革

目前江蘇省許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)更名為街道，基層社會管理體制的城鄉(xiāng)一體化趨勢明顯。江蘇省已經(jīng)將城鄉(xiāng)社區(qū)建設納入統(tǒng)一考核要求，正在大力開展城鄉(xiāng)和諧社區(qū)建設，但是目前農(nóng)村社區(qū)管理服務體制機制與城市社區(qū)還有較大差距，許多行之有效的社區(qū)管理服務新制度新機制還沒有覆蓋到農(nóng)村，必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，切實加大對農(nóng)村社區(qū)建設的指導和支持力度。加快推進農(nóng)村服務管理體制機制創(chuàng)新，釋放基層活力。從“有利于服務民生、服務發(fā)展”出發(fā)，加快區(qū)縣部門簡政放權(quán)步伐，加大街道內(nèi)設機構(gòu)整合力度，優(yōu)化機構(gòu)設置，推進工作重心下移。繼續(xù)推進“一委一居一站一辦”社區(qū)規(guī)范化建設，健全以社區(qū)黨組織為核心、居民自治組織為主體、社區(qū)管理服務站和綜治辦為依托的新型管理服務體系，深化社區(qū)“扁平化”、“網(wǎng)格化”管理。把為居民服務作為社區(qū)工作的首要任務，堅決清理社區(qū)臺賬，穩(wěn)步推進社區(qū)民主自治，完善社區(qū)黨組織領導下的社區(qū)居民自治機制。

（五）創(chuàng)新新時期黨建工作方式，加強農(nóng)村基層黨建工作

特別是村一級黨建工作，要真正把黨組織建設成為推動科學發(fā)展、帶領農(nóng)民致富、密切聯(lián)系群眾、維護農(nóng)村穩(wěn)定的堅強領導核心。農(nóng)村基層黨組織包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和村黨支部。目前鎮(zhèn)村黨組織工作基本能夠正常開展，但是黨在群眾當中的實際影響力下降、威信下降。較之鄉(xiāng)鎮(zhèn)，村級黨組織工作比較薄弱。一方面要加強農(nóng)村基層黨組織建設，改變單純依托行政村設置黨組織的傳統(tǒng)模式，要依托農(nóng)村各種專業(yè)技術協(xié)會、農(nóng)民經(jīng)濟合作組織來建立基層黨組織。要適應新時期信息網(wǎng)絡技術、通訊技術的廣泛推行，利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術和通訊媒介，創(chuàng)新基層黨組織的工作方式、信息溝通方式、宣傳教育群眾的方式。另一方面要加強黨員隊伍建設。對流動黨員按照十七屆四中全會提出的“健全城鄉(xiāng)一體、流入地黨組織為主、流出地黨組織配合的流動黨員教育管理服務工作制度”，做好流動黨員管理。在繼續(xù)完善大學生村官制度的同時，加大在優(yōu)秀青年農(nóng)民中發(fā)展黨員的力度，并將之吸收進兩委主要領導崗位，著力解決農(nóng)村基層黨組織后繼乏人的問題。

（六）創(chuàng)新基層組織選拔用人機制，加強農(nóng)村基層干部隊伍建設

擴大基層干部隊伍的來源渠道，重視培養(yǎng)能夠扎根農(nóng)村的本地基層干部和大學生村官，加強對村干部的教育培訓制度，提升村干部服務農(nóng)民、建設社會主義新農(nóng)村的素質(zhì)和能力，落實好“一定三有”④政策，保障村級干部的報酬待遇及社會保險。打通村干部發(fā)展渠道，拓寬村干部發(fā)展空間，通過招錄進入街鎮(zhèn)事業(yè)編制單位、進入?yún)^(qū)管領導干部行列、拿出專項指標面向村級干部招考公務員等措施，調(diào)動村級干部的工作積極性。

要加強對農(nóng)村基層干部的培養(yǎng)教育，通過與高校、黨校、涉農(nóng)機關等部門合作的形式，定期對鎮(zhèn)村干部進行經(jīng)濟、法律、政策、科技等方面的培訓，增強鎮(zhèn)村干部管理農(nóng)村、服務農(nóng)民的工作能力。

（七）政府可以出臺導向性的政策，增強農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自身的造血功能

我國農(nóng)村地區(qū)與城市的差距不僅體現(xiàn)在社會事業(yè)發(fā)展的落后，而且體現(xiàn)在道路、水電、排污、環(huán)境衛(wèi)生等基礎設施建設的落后。農(nóng)村社區(qū)管理仍沿襲著傳統(tǒng)的綜合管理職能，承擔了促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展、建設基礎設施、開展環(huán)境整治等多項任務，發(fā)展的任務十分繁重，不同于城市社區(qū)以社區(qū)服務為主要職能。如果農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)自身缺乏造血功能，就無法承擔發(fā)展農(nóng)村的重任，也無法完成上級布置的各種任務要求。對于城市化、工業(yè)化水平較高的東部沿海地區(qū)，在用地制度上，要改變“城市工業(yè)、農(nóng)村農(nóng)業(yè)”的傳統(tǒng)思維，對鎮(zhèn)村發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)及建設公共服務設施給予用地政策支持，促進農(nóng)村發(fā)展、促進農(nóng)村就地城鎮(zhèn)化，滿足村民不斷增長的物質(zhì)與精神文化需求。政府可以出臺導向性的政策，對到村級創(chuàng)辦企業(yè)的給予優(yōu)惠政策。對休閑農(nóng)業(yè)、旅游農(nóng)業(yè)在政策上加以扶持，促進傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向休閑農(nóng)業(yè)等新興農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)移。推動、協(xié)調(diào)省市農(nóng)業(yè)院校、農(nóng)科院所到村鎮(zhèn)建設產(chǎn)學研基地，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園的科技含量和產(chǎn)業(yè)層級。

（八）要按照城市化管理的標準要求，加強對農(nóng)民安置房小區(qū)的社區(qū)管理

由于我國特殊的國情，城市化發(fā)展進程中出現(xiàn)了具有獨特性質(zhì)的農(nóng)民安置房社區(qū)。2010年底，江蘇省有拆遷安置社區(qū)1189個，占城市社區(qū)總數(shù)的13%。由于政府的深度介入、村民拆遷集中居住的被動強制性以及沒有花錢買服務的習慣，這些小區(qū)不同于商品房小區(qū)，很難從住戶收取到物業(yè)費及公共費用。隨著小區(qū)各種管理費用的不斷增長和原有村集體經(jīng)濟收入的耗盡，當?shù)卣按寮壩磥淼慕?jīng)濟負擔沉重，安置房小區(qū)的管理問題日漸突出。對新建的安置小區(qū)，要按照城市化管理的標準要求，從長遠考慮，配置完善的公共服務設施如車庫車位、超市、銀行、菜市場、幼兒園、公共交通站點等，減少后續(xù)問題和矛盾，⑤提升安置房小區(qū)村民的生活質(zhì)量和房屋價值。逐漸培養(yǎng)村民“花錢買服務”的觀念意識，對于經(jīng)濟困難戶，可以減免物業(yè)收費。與村民簽訂過渡期協(xié)議，在過渡期內(nèi)，由村集體或政府補貼3～5年的物業(yè)管理費，逐步將安置房小區(qū)轉(zhuǎn)型為與城市商品房小區(qū)一致的規(guī)范化物業(yè)管理模式。

（九）加強農(nóng)村精神文明建設，切實保護村民合法權(quán)益

近年來，由于市場經(jīng)濟發(fā)展以來社會主義精神文明建設的削弱，導致人們的集體主義、利他主義思想觀念淡化，個人主義、利己主義思想占據(jù)主導。受社會大環(huán)境的影響以及農(nóng)民自身素質(zhì)的局限，少數(shù)村民為謀取個人利益，提出不合理訴求。有的地方一旦有拆遷消息傳出，一些村民就開始連夜加蓋房屋，以便爭取更多經(jīng)濟利益。有的村民沿襲了村委會“補償”選舉的習慣，轉(zhuǎn)成居民后要求居委會給30～50元的選舉費，沒有經(jīng)濟補償就沒有選舉積極性。必須加強對村民的法治宣傳教育，樹立權(quán)利與義務對等的公民意識。提升村民文明道德素質(zhì)，大力弘揚社會主義核心價值，推動誠信社會、法治社會建設。同時，切實保護村民合理利益。土地是村民的最后生存保障，目前對失地農(nóng)民雖然有土地換社保制度，但是社會保障水平還比較低，僅夠維系基本生計，農(nóng)民也有改善生活、追求發(fā)展的權(quán)利，因此，在征地拆遷過程中，應充分保障村民的合法權(quán)益，做好老年人的養(yǎng)老保障工作、年輕人的就業(yè)安置工作。

（十）建立城鄉(xiāng)基層組織之間合作交流與結(jié)對共建的發(fā)展機制

城鄉(xiāng)一體化進程中，隨著農(nóng)民生活環(huán)境、居住方式、生活方式的城市化，村民對生活質(zhì)量的要求不斷提高，城鄉(xiāng)社區(qū)管理體制日益走向一體化，農(nóng)村村落轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)，村民自治逐步轉(zhuǎn)向居民自治，一些從村民自治組織轉(zhuǎn)移到新型農(nóng)村社區(qū)工作的農(nóng)村基層干部還不熟悉城市化的社區(qū)管理方法。農(nóng)村社區(qū)需要學習借鑒城市社區(qū)的工作理念、工作方法、服務方式，特別是城市社區(qū)成熟的社區(qū)服務經(jīng)驗、民間組織培育發(fā)展的經(jīng)驗。城市社區(qū)需要與農(nóng)村社區(qū)對接，使農(nóng)村社區(qū)成為居民休閑旅游的后花園，使農(nóng)副產(chǎn)品的生產(chǎn)與社區(qū)居民的消費直接對接，使農(nóng)村傳統(tǒng)文化得到傳承和發(fā)揚，城市現(xiàn)代文明得到輻射和擴散，形成城鄉(xiāng)互惠、共同發(fā)展的和諧局面。通過城市政府部門、企事業(yè)單位與村鎮(zhèn)結(jié)對共建機制，城市單位得以在資金上扶持、在項目上支持、在理念上引導，從而有效結(jié)對村鎮(zhèn)，推動結(jié)對村鎮(zhèn)經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展。

說明：

本文系民政部資助的2013年農(nóng)村基層政權(quán)建設理論研究課題，編號為15號，課題名稱是《城鄉(xiāng)一體化進程中的農(nóng)村基層政權(quán)建設研究》。

注釋：

①吳理財：《論鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)力及其限制》，《甘肅行政學院學報》，2010年第1期。該文認為在農(nóng)村稅費改革背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于沒有轉(zhuǎn)變職能而淪為一種“政權(quán)維護者”的角色，因為取消了收費征稅的任務而無所事事，只是起到維護社會穩(wěn)定的作用，成為沒有任何進取心和主動為民服務的社會秩序的“維護者”。

②焦哲：《地上“畫”個化糞池，就能拿到補貼》，《揚子晚報》，2013年4月24日。該文報道南京溧水區(qū)和風鎮(zhèn)張家村社區(qū)在國家“改廁工程”中，社區(qū)只是在農(nóng)戶家中用水泥在地上“畫”一個假化糞池或在已經(jīng)修建過的化糞池上面抹一層水泥，根本沒有辦實事。由于多報改廁戶數(shù)，該社區(qū)共拿到上級政府部門的財政補貼11萬多元。

③筆者訪談中陽山鎮(zhèn)某社區(qū)干部談及，現(xiàn)在文化部門開展的送電影下鄉(xiāng)活動，看的人比較少，因為家家都有電視，如果能送戲下鄉(xiāng)會更受群眾歡迎。

④“一定三有”政策是指在村黨支部書記及村干部中實行的“定崗位目標、工作有待遇、干好有前途、離任有保障”的政策規(guī)定。這是一項加強農(nóng)村基層干部隊伍建設的重要政策。

⑤某安置房社區(qū)由于缺乏超前規(guī)劃設計，沒有建設配套的車庫和停車位，小區(qū)內(nèi)有車住戶將綠地鋪上水泥變成停車位，遭到無車住戶的投拆和阻攔，街道和派出所多次調(diào)解，沒有解決方案。

責任編輯：張 煒