城鎮擴容提質發展中的政府職能與管理效能

王楓云+林志聰

導讀：按照黨的十八大要求，提升政府公共服務能力、建設公共服務型政府，是我國城市管理體制改革的重要目標指向，也是城市管理體制改革、城鎮擴容提質發展進一步深化的關鍵著力點。因此，從政府公共服務能力建設角度出發，四大具體舉措將有助于促進城市管理體制改革的進一步深化：一是以科學發展觀為指導，推進服務導向型城市管理體制的建立；二是立足服務能力的提升，加強城市管理體制內部公共服務機制的建設；三是引入競爭機制，激發服務導向型城市管理體制的活力；四是培育社會力量，構筑公共服務的城市管理體制與社會機制的全方位合作體系。

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2014.02.004

改革開放以來，我國對城市管理體制進行了長期不懈的改革，總體上來說，中國城市管理體制適應經濟社會發展的需求、不斷改革完善的歷程是與中國改革開放的歷程相吻合的。盡管如此，當前我國在新型城鎮化建設的要求下，在城市管理體制改革、城鎮擴容提質發展過程中，取得的進展仍然有限，城市管理體制與時代要求的不相適應，已成為制約我國城市改革和發展全面深入展開的關鍵因素。2011年3月通過的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》和黨的十八大報告中都明確指出了“城市管理體制改革是推動上層建筑適應經濟基礎的必然要求”。未來的一個時期，深化城市管理體制改革，是解決我國城市經濟和社會發展中日益凸顯的各種矛盾和不斷涌現的各種社會問題的必然要求，是深化城市其他領域改革的前提，是構建和諧城市等城市發展戰略得以實現的有力保障。

從1998年以來的歷次城市管理體制改革中可以看出，我國城市的公共服務能力在不斷增長，體現了從“經濟建設型城市”向“公共服務型城市”轉型的發展方向。同時，我們也不能不看到，我國人均國內生產總值已超過4000美元。根據國際經驗，我國已經進入了居民消費結構和產業結構快速升級的時期，也是一個公共需求快速增長的時期。當前，與城市居民日益增長的物質文化需求相比，我國城市政府的公共產品和公共服務供給能力卻相對不足。因此，以政府公共服務能力建設促進城市管理體制改革的進一步深化，是一條切合我國現實的推進城市管理體制改革的有效路徑。

一、當前我國城市政府公共服務能力不足的表現

城市政府的公共服務能力是指城市政府在強化公共服務職能的基礎上，公平、公正地為全體城市成員提供必需的公共產品和有效的公共服務，為城市公眾生活以及公眾參與各種社會活動提供保障和創造條件，以不斷滿足城市居民群眾日益增長的公共需求的能力。

從總體上講，當前我國城市政府的公共服務能力，呈現出嚴重不足，主要表現在以下四個方面：

（一）面向市場主體的公共服務能力不足

為市場主體提供公共服務是市場經濟條件下現代城市政府的主要職能之一。它主要是指城市政府為保障經濟的快速、健康、穩定發展，所進行的規范和保障市場良性運行的制度建設，以及為市場主體營造良好的市場環境、提供必需的公共基礎設施等。當前，我國城市政府面向市場主體的公共服務能力不足主要體現在：一是宏觀經濟調控常常難以落實，市場良性運行所需的良好有效的金融制度、現代產權制度、有利于公平競爭的法律制度和經濟發展環境等尚需進一步規范和完善；二是城市政府市場監管常常出現“越位”“錯位”“缺位”等現象，良好的市場環境與公平的市場競爭秩序的最終形成尚有待繼續努力；三是經濟健康運行所需的水、電、交通、通訊等基礎設施建設，尚需加快步伐；四是經濟信息和市場信息的發布尚不夠及時、完整與準確。

（二）面向社會弱勢群體和社會需求迫切領域的公共服務能力不足

伴隨著我國城市經濟社會發展水平的整體提升，城市社會公眾公共需求的主要內容發生了重大變化，由最初“溫飽型”的基本生活需求，進入到關注自身生活質量的“全面發展型”的公共需求，社會保障、文化教育、公共醫療、公共安全等方面已成為公共需求的主要內容。相對于公共需求的全面快速增長，教育、公共醫療、社會保障等公共產品和公共服務的供給日益凸顯供給能力的不足。從教育看，城市政府對教育的公共投入占國內生產總值的比重仍然較低；從社會保障看，社會保障支出占國內生產總值的比重偏低，社會保障覆蓋面尚須擴大，尚未完全覆蓋城鎮所有職工，一部分外商投資企業、個體私營企業沒有納入覆蓋范圍；從公共醫療衛生看，2011年我國城市公共醫療衛生支出占GDP的比重僅為5.1%。[1]

一方面是公共需求的持續增長，一方面是公共產品與公共服務供給的總體乏力，這種供求矛盾已經威脅到我國城市的經濟發展與社會和諧。面對公共需求變化與增長的客觀現實，強化城市政府的公共服務職能，提升城市政府的公共服務能力、保證城市政府公共服務質量已成為社會主義和諧社會構建中，我國城市管理體制改革的重要目標指向。

（三）政府公共服務的輸出，具有較強的自我本位性

服務型政府應該是“在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架內，通過法定程序和民主公開的方式組建起來的、以為公民服務為宗旨并承擔服務責任的政府”。[2]因此，城市政府公共服務的輸出，應該是有效地回應社會公眾對各種層次、各種類別的不同公共產品和公共服務需求，而不是以自我為中心，憑借自己的主觀臆斷，盲目地設定公眾對公共產品和公共服務需求，提供和生產一些社會不需要或不急需的公共產品和公共服務。而當前我國城市政府的公共服務輸出，在很大程度上存在這種政府本位傾向。具體表現在：（1）政府的公共服務輸出以自我為軸心，以“便于實施”為原則，使非政府組織、企業和公民表達公共需求的機會大為縮減。（2）政府公共服務的內容在多數情況下，亦由其單方面決定，而不是將其建立在了解社會實際、尊重社會與公眾意愿的基礎上，這就容易使城市政府公共服務輸出與社會需求脫節，引發公共資源配置的低效率與行政成本的嚴重浪費，導致政府公共服務的“形象工程”、“政績工程”、“面子工程”等的層出不窮。

（四）公共服務提供主體的單一性特征明顯

作為在傳統計劃經濟體制下成長起來的政府，我國城市政府在公共服務職能的行使中，具有較強的獨占和排它傾向。這就導致了在公共服務提供上政府“單一主體”現象的存在，非政府組織、市場和公民個體的公共服務職能被長期忽視。隨之而來的是，城市政府涉足的公共服務領域過寬，承擔的公共服務職能過多，提供的公共產品單調，以及政府公共服務的高成本、低效率等情況的發生，難以滿足不同的利益主體對公共產品多元化與公共服務多樣化的需求。同時，城市政府關注的中心也僅僅限于簡單地提供公共產品和公共服務，而對各種非政府公共服務組織進行引導、發揮它們各自的特長和優勢、實現公共服務的市場化和社會化這樣的更為根本的政府公共服務職能被長期擱置。社會協同不足，公眾參與不充分，社會資源不能被充分動員和廣泛利用，是我國城市政府公共服務能力弱化的重要表現。[3]

二、加強政府公共服務能力建設是促進城市管理體制改革進一步深化的關鍵著力點

（一）加強政府公共服務能力建設以促進城市管理體制改革的深化，是城市政府職能本質性回歸的必然要求

黨的十六屆三中全會就已經明確界定了政府的職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。實際上，無論是經濟調節、市場監管，還是社會管理，其本質都是公共服務，其區別僅僅在于服務的對象和服務的重點有所不同。因此，我們可以說政府最為本質的職能就是公共服務。

但是改革開放30多年來，由于我們對“以經濟建設為中心”的片面理解，使得我國城市政府的經濟建設職能不斷強化，而公共服務職能漸趨衰減。城市政府長期作為經濟建設的主力軍，以極大的熱情投身到城市經濟建設的各個領域，在城市政府強大經濟建設職能的發揮中，它往往既是規則的制定者又是市場活動的直接參與者，嚴重妨礙了市場機制的有效運行和有序競爭市場環境的形成；同時，過于強烈的經濟發展愿望，使城市政府自然而然地形成了以GDP增長為考核標準的片面政績觀，造成了城市政府行政目標對其本質性職能的偏離；再者，城市政府在占領本該由企業、市場發揮作用的廣大領域的同時，長期由其包攬的公共服務職能卻被極大地忽視，形成了政府自身職能的“越位”和“缺位”，導致了經濟與社會、人與自然、城市與鄉村、區域與區域等發展的嚴重失衡。因此，以城市政府的公共服務能力促進城市管理體制改革，是城市政府職能的本質回歸的迫切要求。

（二）加強政府公共服務能力建設以促進城市管理體制改革的深化，是構建社會主義和諧社會的必然要求

當前，我國的市場化改革正處于一個關鍵時期，多年的改革與發展極大地豐富了人民群眾的物質文化生活；但另一方面，隨著改革不斷向縱深推進，我國城市經濟社會發展中長期積累的矛盾和問題日益顯露：收入差距、地區差距、城鄉差距不斷拉大，貧困人口數量不斷增加，生產安全、衛生安全、食品安全事故層出不窮，醫療、教育、社會保障等公共產品的有效供給長期嚴重不足，難以滿足城市人民群眾日益增長的公共需求，城市社會的和諧穩定受到嚴重影響。

改革開放以來，經過多次城市管理體制改革，我國城市政府的公共服務能力不斷強化，和諧社會的構建能力日趨增強。但是，從總體上看，我國城市政府的公共服務覆蓋范圍還偏窄，公共服務的城市管理體制和機制還不健全，還不能很好地適應構建社會主義和諧社會的要求。社會主義和諧社會的基本要求是：貧富懸殊、下崗失業、兩極分化等社會問題被有效化解，可能引發經濟社會發展停滯不前、甚至社會動蕩與倒退的公共產品和公共服務不均等的問題被逐步消除，社會公平和公正得到切實維護，公共產品和公共服務的供給體系實現了均等化。因此，構建社會主義和諧社會，迫切要求我們著眼于城市政府公共服務能力建設，推進城市管理體制改革。

（三）加強政府公共服務能力建設以促進城市管理體制改革的深化，是完善社會主義市場經濟體制的必然要求

當前，我國已初步建立起了社會主義市場經濟體制，市場在資源配置中的基礎性作用得到了較為充分的發揮。但是，我國的市場經濟體制遠未達到完善的程度。市場經濟體制的完善是一個復雜的系統工程，涉及到經濟、社會的各個領域和各個方面，以城市政府公共服務能力建設促進行政管理體制改革，將極大地有助于這一目標的實現。

通過城市管理體制改革，可以使政府為市場機制的良性運行提供更好的公共服務，充分發揮其營造經濟發展環境、引導各類市場主體、彌補市場固有缺陷的功能，將市場機制與政府公共服務有機結合起來，使城市政府能根據市場經濟體制良性運行的要求，通過公共服務的方式進行宏觀經濟調控，引導、調節社會公共產品的總供給和總需求，承擔起市場、企業、個人無法有效提供的經濟性公共服務，從而使城市政府公共服務真正成為市場經濟體制的導航儀和平衡器，推動市場經濟體制的盡快完善。

（四）加強政府公共服務能力建設以促進城市管理體制改革的深化，是服務型政府建設中城市管理體制自我完善的必然要求

提升公共服務能力，建設公共服務型政府，是我國城市管理體制改革的重要目標取向之一。但我國城市管理體制依然存在著的一系列問題，與服務型政府的建設目標相去甚遠。

首先，在行政架構上，當前我國城市政府行政系統內部承擔公共服務職能的各級、各類組織的一個顯著的特點就是，以層級結構作為政府公共服務職能的運作框架。在該結構中，眾多處于基層直接回應社會公眾公共需求的行政機構和人員隸屬于其上級層次的少數行政機構和人員，社會公共需求信息的輸入與政府公共服務指令的輸出基本上是自下而上或自上而下的單向運行。在這一行政架構中，下級部門傾向于以上級部門的指令，而非社會公眾需求為行為指針，回應性、積極性、靈活性與創造性喪失殆盡。

其次，我國城市政府行政系統內部承擔公共服務職能的各級、各類組織的又一個顯著的特點就是，政府內部各部門在公共服務橫向分工上的交叉與重疊，使得相互掣肘、難以協同的問題頻繁出現，同時由于城市政府的組成部門過于分散，又導致了公共服務職能運行的“部門化”、“局部化”，從而引發了政府各部門在公共服務的供給中力求最大化地占據公共資源、盡力擴張部門利益、竭力推卸服務責任等現象的發生。隨之而來的后果是城市政府公共服務的總體規劃、戰略目標在各部門各自為陣的公共服務供給中被分割得零落散亂，公共資源在各部門畫地為牢的公共產品供給中不能得到最優化的配置，公眾的合法利益訴求在各部門相互推諉中難以得到有效的回應與實現。

此外，城市管理體制中的公共需求識別機制、公共服務輸出機制、績效管理機制、責任追究機制等尚不完善，遠遠不能適應向城市社會提供充足的公共產品和有效公共服務的需要。

三、加強政府公共服務能力建設促進城市管理體制改革進一步深化的具體舉措

（一）以科學發展觀為指導，推進服務導向型城市管理體制的建立

科學發展觀是堅持以人為本，全面、協調、可持續的發展觀。科學發展觀的本質與核心就是要把社會公眾的利益需求作為一切工作的出發點和落腳點，不斷滿足人們的多方面需求和促進人的全面發展，就是要統籌經濟與社會、人與自然等的協調發展。

科學發展觀指導下的城市管理體制，應該具有如下特征：以服務為宗旨，以社會為本位，以公眾需求為導向，以對經濟社會的適度引導、調節為運行模式，注重統籌經濟與社會、人與自然間的和諧發展。尤其需要指出的是，服務導向型的城市管理體制在運行中，應該使政府經濟調節、市場監管和社會管理的職能更加規范化、科學化，使政府的公共服務職能成為整個職能體系的核心，要在注重提供社會急需的公共服務的同時，推進城市管理體制適應社會公眾不斷增長的公共服務需求，具有敏銳的社會需求感知性和快捷的公共服務回應性。為此，就要使整個城市管理體制從建構理念、組織結構、實際運作等各方面完成從政府本位向社會本位的轉變，始終以公共服務能力提升作為城市管理體制建構、運行的指針。

（二）立足服務能力的提升，加強城市管理體制內部公共服務機制的建設

首先，要建立健全公共需求識別機制。建立健全公共需求識別機制是城市管理體制適應經濟社會發展現狀、城市政府增強公共服務針對性和提高公共服務質量與效率的必然要求。城市政府必須及時準確地了解，在當前社會運行中，社會組織、企業以及公民各自的公共需求是什么，這些需求輕重緩急的排列順序怎樣，如何有效、有序地滿足這些公共需求。為此，建立健全公共需求的識別機制，一要推進城市政府行政理念的轉變，從“自我中心”轉向“社會本位”，改變傳統城市管理體制運作中對公眾需求漠不關心的狀況，使體制運行與公眾需求有效地銜接；二要注重有不同利益需求的主體利益表達渠道與城市管理體制信息接收渠道的銜接，使城市管理體制運行的各個環節都有暢通的公共需求信息接收渠道，并確保城市管理體制運行能根據公眾需求及時做出相應的調整；三要加快政府的信息化建設步伐，通過電子政務的推行，實現政府公共需求識別機制與社會公共需求表達機制的有效接軌。

其次，要建立健全城市政府公共服務的輸出機制。一是要在縱向上簡化層次，盡量減少中間環節，保證信息暢通，指揮靈便，建立更加便捷、流暢的公共服務行政流程；二是要在橫向上對相近和相關的政府公共服務部門進行合并或事權調整，明確各自公共服務范圍和法定的服務責任，減少部門之間的摩擦與脫節，實現政府公共服務職能橫向上的合理配置；三是要建立健全公共財政體制，調整財政性公共服務的輸出方向，適應城市政府公共服務能力建設的需要，努力從“經濟建設型財政體制”向“公共服務型財政體制轉型”轉軌，并在公共財政的投資結構和投資方向上，力求體現出財政的“公共屬性”，在穩定經濟性財政投資的基礎上，加大基礎教育、社會保障和公共醫療衛生等社會性財政投資，以城市政府公共服務能力建設為著眼點，通過法律、法規等形式保障公共服務支出的穩步增長。

再次，要建立健全城市政府公共服務績效管理機制。一是應當參考借鑒西方發達國家關于政府公共服務績效評估的理論與實踐，努力建立一套適合我國現實國情的公共服務績效評估指標體系和績效評估方法；二是要推行城市政府公共服務指標完成情況的績效考核制度，要將公共服務指標作為政府績效考核的重要內容，運用公眾滿意度、社會保障支出、公共教育支出、公共醫療衛生支出占GDP的比重等指標來考核政府績效；三是要建立和完善公共服務績效評估的后續獎懲機制，通過對服務績效突出的城市政府部門和個人進行獎勵，在行政系統樹立正確的績效導向，通過對服務績效較差的組織和個人進行懲罰，推進績效指標更好地完成；四是要實行城市政府公共服務績效評估的社會化，鼓勵所有公共服務接受者參與績效評估，使政府內部評估與外部評估有機結合；五是應推動公共服務績效評估的科學化、法治化和規范化。

最后，要建立健全城市政府公共服務的責任追究機制。為社會提供必需的公共服務，既是城市政府的職責所在，又是城市政府公共權力行使的一種重要方式。在我國當前社會轉型、體制轉軌的背景下，法律、制度漏洞在所難免，這就給城市政府公共服務中行政權力的濫用提供了可能。因此，必須強化政府的公共服務責任，建立健全公共服務責任追究制度。一是要清晰界定責任的類別，主要包括法律責任、政治責任、行政責任等；二是要貫徹實施行政問責制，對城市政府行政機關和公務人員在公共服務方面的不作為或濫用職權等行為實施行政問責，根據情節輕重分別給予警告、處分、免職、辭職、辭退的處罰；三是通過相關制度的完善，使公共服務接受者被損害的利益得到合理補償，包括重點完善群眾來信、行政首長接待日、行政首長熱線以及行政復議、行政訴訟和行政賠償等制度。

（三）引入競爭機制，激發服務導向型城市管理體制的活力

以美國為代表的西方各國公共服務改革的實踐經驗表明：打破政府公共服務的壟斷，在公共服務中引入競爭機制，將政府在公共信息、公共資源等方面的優勢與靈活有效的市場機制有機結合，是提升政府公共服務能力的一條行之有效的途徑。

通過公共服務中競爭機制的引入，可以促進城市政府服務意識的增強、服務方式的改進、服務成本的降低與服務質量的提高，進而激發出服務導向型城市政府管理體制的運行活力。因此，除了社會保障、義務教育、生產安全、食品衛生、醫療服務、社會治安等基礎性公共服務仍然必須由政府提供外，其它營利性、競爭性的公共服務項目都可以引入競爭機制，以推進公共服務整體效益的提高。要鼓勵民間組織參與興辦公益事業和公共服務項目，并應主要采取公私合作或合資的方式，少數采取純民營化的方式。具體措施包括：對于不具備規模經營特征、進入門檻較低的公共服務項目，應逐步向民營企業和民間組織開放；通過委托服務、管理承包、特許經營、公共部門與民營企業或民間組織開展合作等多種形式，鼓勵和支持民營企業和民間組織參與公共服務；對于規模經濟特征明顯、進入門檻較高的公共服務項目，應引入市場機制，加強政府公共服務部門內部的競爭。當前，國內許多地方在這方面做了有益的探索。比如，溫州吸引社會資金開展道路、橋梁等基礎設施建設，煙臺將城市供水、供熱、供氣工程租賃給民間機構經營，上海的楊浦大橋、南浦大橋、過江隧道等幾大工程，也是采取合資、BOT、特許經營方式建成的。[4]

（四）培育社會力量，構筑公共服務的城市管理體制與社會機制的全方位合作體系

當前，全球范圍內出現了一種從行政管理走向公共管理，從政府對社會公共事務的“單中心管理”到政府、社會、企業以及公民個體對社會公共事務的“多中心治理”的趨勢。城市政府公共服務作為一種面向全體社會公眾的重要的公共管理活動，理應成為一種全社會共同參與的治理活動。長期以來，我國城市政府包攬了過多的社會公共服務，將其它非政府主體排斥在公共服務的提供者之外，影響了公共產品和公共服務的供給質量和效率。隨著我國城市經濟的發展和社會進步，政治民主化大大加強，公民受教育程度大幅度提高，政治溝通渠道日益暢通，行業協會及各類非政府組織不斷增多，這在很大程度上促進了城市公民社會的發育。公民社會的成長成熟，不僅有利于城市政府適當“退位”，實現從全能政府向有限政府的轉變，而且有利于城市政府職能的延伸，城市政府通過與公民社會的合作和市場機制的參與，形成以政府為主體的多元化公共服務體制，有利于實現職能行使過程的全面優化。[5]因此，對各種社會公共服務力量著力加以培育，形成公共服務供給的政府與社會全方位合作體系，不僅有利于化解我國當前城市公共服務的供需矛盾，而且對推進城市管理體制改革具有積極的意義。

首先，要界定城市政府行政的運行空間。城市政府行政在公共服務中的供給中，主要應在以下范圍內運作：制定行業服務規劃和政策；對提供公共服務的社會組織進行資格認證和登記；制定公共服務提供標準、質量要求和收費標準，并嚴格監督執行；按照城市政府提供服務項目的清單和重點支持的先后順序，結合社會組織服務性收費能力，確定政府資助的比例和方式，其中包括政策扶持、全額撥款、部分補助、稅收減免、業務活動收費減免等，并根據情況變化不斷調整、增減政府資助；定期或不定期地由政府審計機構和中介機構，對政府資助資金使用情況進行財務審計，以保證政府資助真正用于公共服務和公益事業；接受公眾的投訴，并對違規機構作相應的處理，以保護公民合法權益，維護社會公正。[6]

其次，要建立健全非政府主體參與城市公共服務決策的引導和激勵機制，以形成促進服務型行政決策體制完善的外部推動力。為此，在城市管理體制改革中，要重點強化公眾聽證制度、社會協商談判制度、重大公共服務項目的民意調查制度等制度建設，賦予各種利益主體表達利益的權利，尤其是在重大公共服務項目的選定、服務標準的制定和具體執行等方面，使城市政府公共服務的政策和決策對社會公共需求具有更強的針對性，克服城市管理體制運行中的自利傾向，彌補因信息不對稱而造成的決策和政策的偏差，減少政策執行的阻梗。

此外，要探索具有各自城市特色的公共服務供給主體多元化模式，要建立起黨委、政府、社會、公民多方參與、科學分工的公共服務供給模式。對于各級城市政府而言，必須在執行黨的路線、方針、政策的前提下，注重公共服務供給中政府調控機制與社會協調機制互聯、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量同社會調節力量互動，形成能對全社會有效覆蓋的公共服務供給體系。此外，要充分發揮社團、行業協會、中介機構等社會組織的作用，使公共服務成為以城市政府為主導、社會組織為中介、社區平臺為基礎的公眾廣泛參與的互動過程。

說明：

本文系教育部人文社會科學研究規劃基金項目“城市成長管理中政府工具的選擇與應用研究”（11YJA630121）的研究成果。

參考文獻：

[1]陳竺.中國衛生總費用占GDP比重僅為5.1%[EB/OL].新浪財經，2012-09-12[2014-01-22].http：//www.022net.com/2012/9-12/.html.

[2]劉熙瑞.服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理，2002（7）.

[3]丁元竹.充分發揮政府公共服務職能[J].唯實，2006（7）.

[4]劉丁蓉.論完善政府公共服務的創新舉措[J].華中師范大學研究生學報，2005（3）.

[5]李榮娟.構建公共服務型政府的理論詮釋與現實依據[J].理論月刊，2006（8）.

[6]陳福今.完善政府公共服務的若干思考[J].國家行政學院學報，2006（1）.

責任編輯：張 煒