程序正義視角下的檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)考核制度

李 兵

（平頂山學(xué)院 河南 平頂山 467000）

刑事訴訟法從保障公民權(quán)的角度而言是“動(dòng)態(tài)憲法”，是檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行訴訟活動(dòng)準(zhǔn)則和指南，檢察機(jī)關(guān)的訴訟行為要符合刑事訴訟法的規(guī)定和基本原則。但目前運(yùn)行在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的業(yè)務(wù)考核管理制度才是檢察機(jī)關(guān)工作和行動(dòng)的指南，這種制度對(duì)刑事訴訟法運(yùn)行的影響如何，值得理論和實(shí)務(wù)界給予關(guān)注和思考。

一、業(yè)務(wù)考核統(tǒng)計(jì)結(jié)果分析

以某市檢察院對(duì)所轄基層檢察院業(yè)務(wù)考核統(tǒng)計(jì)報(bào)告為例，與刑事訴訟有關(guān)的考核目標(biāo)是批捕率和起訴率。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在審查批捕階段，該院8個(gè)月共批捕2301人，平均批準(zhǔn)逮捕率為92.3%，同比上升45.4%；不批準(zhǔn)逮捕192人，平均不批準(zhǔn)逮捕率7.7%，同比上升20.8%；糾正漏捕情況，共糾正漏捕199人，同比上升67.2%，糾正漏捕人數(shù)占總的被批準(zhǔn)逮捕人數(shù)的8.6%。各單位糾正漏捕數(shù)按多少從高到低排序。值得注意的是，考核指標(biāo)中缺乏錯(cuò)捕的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，沒有錯(cuò)捕案件的可能性即使存在，也不應(yīng)是常態(tài)[1]。主要是因?yàn)椋哄e(cuò)誤批準(zhǔn)逮捕的檢察院要承擔(dān)國家賠償責(zé)任，這樣將導(dǎo)致本單位在年終綜合評(píng)比中失去被評(píng)選先進(jìn)的機(jī)會(huì)，影響到上至領(lǐng)導(dǎo)下至一般工作人員的政治前途、經(jīng)濟(jì)利益，所以，錯(cuò)誤批準(zhǔn)逮捕是基層檢察機(jī)關(guān)辦案中要極力避免的，當(dāng)然，能否避免錯(cuò)案和有了錯(cuò)案不計(jì)入指標(biāo)是不同的。任何一項(xiàng)司法活動(dòng)，不因檢察機(jī)關(guān)辦案人員的良好動(dòng)機(jī)和愿望就不會(huì)發(fā)生錯(cuò)捕、錯(cuò)訴，這是刑事訴訟的本質(zhì)所決定的，而且，刑事訴訟程序也能夠通過自身的制度來糾正錯(cuò)案，不計(jì)入或者有意規(guī)避錯(cuò)案的相關(guān)統(tǒng)計(jì)違背了考核制度客觀公正的原則。

在審查起訴和提起公訴階段，各基層檢察機(jī)關(guān)共受理公安機(jī)關(guān)移送審查起訴2283人，提起公訴1930人，平均起訴率為98.9%，同比上升1.1%，其中四個(gè)基層檢察院起訴率達(dá)到100%，起訴率最低的檢察院也達(dá)到了97.5%。在2300余人中不起訴的僅為21人，不起訴率為1.1%，同比下降2.4%；11家統(tǒng)計(jì)單位中有四家不起訴率為0，最高不訴率只有2.5%；共糾正漏訴91人，同比上升295.7%，糾正漏訴占提起公訴總數(shù)的4.7%。在檢察機(jī)關(guān)辦理的反貪污賄賂案件和反瀆職侵權(quán)等自偵案件中，起訴率都是100%[2]。所有自行偵查并提起公訴的案件都要以最終沒有無罪判決作為衡量辦案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。

從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中不難得出這樣的結(jié)論：按照業(yè)務(wù)考核要求，批準(zhǔn)逮捕率、糾正漏捕率、起訴率、糾正漏訴率要逐年提高；不批準(zhǔn)逮捕率、不起訴率要逐年降低。各基層院要在考核中取得好名次，必須提高逮捕、起訴率，降低不批準(zhǔn)逮捕、不起訴率。

二、對(duì)業(yè)務(wù)考核制度的理論評(píng)析

按照組織行為學(xué)的理論，社會(huì)組織通過設(shè)立組織工作狀況的考核目標(biāo)，了解和檢驗(yàn)組織中工作人員的工作狀態(tài)、組織的績效，達(dá)到對(duì)組織工作質(zhì)量控制，促進(jìn)績效提升和管理改善。同時(shí)，評(píng)估考核的結(jié)果用于確定人員的晉升、獎(jiǎng)懲和各種利益的分配，也對(duì)組織中的工作人員的工作動(dòng)機(jī)產(chǎn)生影響，進(jìn)而能提高組織的工作質(zhì)量和效益。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為從事社會(huì)管理職能的組織，可以依此原理設(shè)立科學(xué)合理的考核指標(biāo)和體系，以便社會(huì)和公眾能夠通過考核指標(biāo)從外部對(duì)檢察機(jī)關(guān)行使法律賦予職能的完成質(zhì)量情況給予評(píng)價(jià)和監(jiān)督；同時(shí)，從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部來講，考核評(píng)比機(jī)制可以運(yùn)用激勵(lì)機(jī)制，獎(jiǎng)勵(lì)遵守行為規(guī)范的辦案人員，懲罰不遵守或違反規(guī)范的辦案人員達(dá)到提高辦案質(zhì)量的目標(biāo)。有學(xué)者認(rèn)為，業(yè)務(wù)考核對(duì)檢察機(jī)關(guān)能夠促進(jìn)基層院建設(shè)的良性發(fā)展，有存在的必要。但也有學(xué)者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)現(xiàn)行考核機(jī)制隨著檢察改革的逐步深入已逐步暴露出一些弊端，不能全面反映檢察辦案工作中所要求的全面考核、嚴(yán)格監(jiān)督的作用，要從完善案件質(zhì)量考評(píng)體系入手建立更科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)馁|(zhì)量評(píng)價(jià)平臺(tái)。還有學(xué)者針對(duì)現(xiàn)有考核指標(biāo)不足之外，在理清考核指標(biāo)設(shè)立的基本原則、基本框架等問題基礎(chǔ)之上，對(duì)考核指標(biāo)重新設(shè)計(jì)。上述觀點(diǎn)和實(shí)踐都是基于社會(huì)組織的工作質(zhì)量可以用績效評(píng)估的方法進(jìn)行考核，也得到最高人民檢察院的認(rèn)可和支持，最高人民檢察院在《人民檢察院基層建設(shè)綱要》中提出，要全面加強(qiáng)檢察業(yè)務(wù)建設(shè)，強(qiáng)化法律監(jiān)督職能的要求下要不斷提高辦案質(zhì)量和辦案效率，努力取得最佳法律效果和社會(huì)效果。

三、業(yè)務(wù)考核制度存在的問題

（一）檢察機(jī)關(guān)訴訟活動(dòng)質(zhì)量考核設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)不妥

對(duì)司法機(jī)關(guān)活動(dòng)的績效評(píng)估主要應(yīng)考慮組織對(duì)“社會(huì)公正”所起到的作用[3]，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)，要加入考核實(shí)施法律監(jiān)督保障公民基本權(quán)利的指標(biāo)。我國憲法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，人民檢察院刑事訴訟規(guī)則第二條規(guī)定，檢察院的職責(zé)“保證準(zhǔn)確及時(shí)查明犯罪事實(shí)，正確應(yīng)用法律，懲罰犯罪分子，保障無罪的人不受刑事追究”。因此，對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作質(zhì)量評(píng)價(jià)，不單純以打擊犯罪為標(biāo)準(zhǔn)，還應(yīng)包含法律監(jiān)督活動(dòng)。因此，既要考核批準(zhǔn)逮捕、起訴的情況，也要考核糾正錯(cuò)誤批準(zhǔn)逮捕和錯(cuò)誤起訴的情況，這種理念也體現(xiàn)在《人民檢察院基層建設(shè)綱要》中。不僅如此，在刑事訴訟過程中，檢察機(jī)關(guān)是作為向人民法院提起控訴的一方，并不對(duì)案件事實(shí)作最終的認(rèn)定。對(duì)批準(zhǔn)逮捕、起訴是否正確要由人民法院經(jīng)審理后才能最終確定，此前逮捕和起訴并不能作為認(rèn)定犯罪嫌疑人被告人是否有罪的標(biāo)準(zhǔn)，換言之，作為控方的檢察機(jī)關(guān)勿需，也不可能作到批準(zhǔn)逮捕和審查起訴的百分之百準(zhǔn)確無誤，考核檢察機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量也不能以沒有錯(cuò)捕、錯(cuò)訴為標(biāo)準(zhǔn)。

（二）現(xiàn)行考核標(biāo)準(zhǔn)有違刑事訴訟的基本原則

未決羈押作為一種限制人身自由強(qiáng)制措施，如果適用不當(dāng)會(huì)嚴(yán)重侵犯公民人身自由，基于無罪推定的原則，在未經(jīng)獨(dú)立的法院依法最終認(rèn)定有罪之前，犯罪嫌疑人應(yīng)被視為無罪。聯(lián)合國《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》第9條規(guī)定“等待審判的人被置于羈押狀態(tài)不應(yīng)當(dāng)是一般原則，但是釋放時(shí)可以附加擔(dān)保在審判時(shí)或司法程序的其他階段出庭或者在案件需要的情況下于執(zhí)行刑罰時(shí)到場(chǎng)的條件”。對(duì)審前羈押的國際準(zhǔn)則認(rèn)為，對(duì)犯罪嫌疑人、被告人的羈押應(yīng)視為不得已的措施，即使采取強(qiáng)制措施，也要符合正當(dāng)?shù)哪康暮捅壤瓌t。我國現(xiàn)行刑事訴訟法中也在一定程度上體現(xiàn)了該原則，該法第11條規(guī)定，“對(duì)于可能有逃避偵查，具有人身危險(xiǎn)性的犯罪嫌疑人，采取取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等措施不足以防止社會(huì)危害性的，應(yīng)當(dāng)予以逮捕”。同時(shí)第51條又規(guī)定，對(duì)不具有人身危險(xiǎn)性，或者正在懷孕或哺育自己嬰兒的婦女，可以不予批準(zhǔn)逮捕。綜上所述，我國對(duì)于逮捕的基本原則是根據(jù)犯罪嫌疑人的人身危險(xiǎn)性，所犯罪行的輕重，確實(shí)有必要的才決定批準(zhǔn)逮捕，決非是只要有犯罪嫌疑，公安機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)就批準(zhǔn)逮捕。最高人民檢察院關(guān)于寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策中重申對(duì)逮捕的嚴(yán)格規(guī)定，“有逮捕必要”的逮捕條件，慎重適用逮捕措施。

（三）考核制度變相剝奪當(dāng)事人的合法權(quán)利

刑事訴訟法第53條規(guī)定，被羈押的犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬有權(quán)申請(qǐng)取保候?qū)彙Ａ鶛C(jī)關(guān)規(guī)定，犯罪嫌疑人被逮捕的，聘請(qǐng)的律師可以為其申請(qǐng)取保候?qū)彙Ｐ淘V法解釋第68條，被羈押的被告人及其法定代理人、近親屬和律師有權(quán)申請(qǐng)取保候?qū)彙纳鲜鲆?guī)定可以看出，審前的羈押除了以羈押為慣例、成比例原則外，還要有相應(yīng)的替代措施，終止或撤銷不必要的羈押。無論是大陸法系還是英美法系，都不將羈押作為預(yù)防再犯的理由，更不能成為懲罰的手段。而單純追求提高逮捕率，實(shí)際上變相取消了取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住等其他替代性強(qiáng)制措施，剝奪了犯罪嫌疑人被告人及其法定代理人、近親屬的變更強(qiáng)制措施申請(qǐng)權(quán)。

（四）現(xiàn)行考核指標(biāo)對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)工作提出了錯(cuò)誤導(dǎo)向，片面強(qiáng)調(diào)多捕多訴

由于當(dāng)前我國的社會(huì)治安狀況還比較嚴(yán)峻，各級(jí)政府都把本轄區(qū)內(nèi)的治安狀況與能否高效打擊犯罪，平息被害人的不滿作為衡量政績的標(biāo)準(zhǔn)，避免出現(xiàn)因犯罪嫌疑人、被告人不到案而引起被害人及其親屬上訪的情況。各地政府將社會(huì)治安綜合治理指標(biāo)層層分解，指定相關(guān)部門必須完成的情況。分解到基層檢察機(jī)關(guān)的這類指標(biāo)導(dǎo)向，傾向打擊和處罰犯罪，強(qiáng)調(diào)維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定，追求多捕多訴，實(shí)際上削弱了檢察機(jī)關(guān)保護(hù)公民基本權(quán)利的職能。在基層檢察院，強(qiáng)調(diào)提高逮捕率、起訴率一方面免除了辦案人員因犯罪嫌疑人、被告人無法到案的責(zé)任，另一方面，也避免完不成上級(jí)交辦工作的政治風(fēng)險(xiǎn)。

四、結(jié)語

總之，考核機(jī)制有利于社會(huì)和公眾對(duì)檢察機(jī)關(guān)工作的監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)對(duì)內(nèi)部人員的考核和管理，促進(jìn)基層檢察機(jī)關(guān)辦案質(zhì)量和工作效率提高。但是現(xiàn)行的考核指標(biāo)在內(nèi)容的設(shè)置上存在一定缺陷，在司法實(shí)踐中對(duì)刑事訴訟法和刑事政策的實(shí)施產(chǎn)生了消極影響，造成了“刑事程序的失靈”。解決這一問題的出路在于，重新認(rèn)識(shí)基層檢察機(jī)關(guān)中普通存在的工作考核評(píng)比機(jī)制的作用，擺脫過度以行政管理的眼光看待刑事司法活動(dòng)的傳統(tǒng)思維，將程序法定和程序公正原則作為刑事司法活動(dòng)的最高信念，以此為標(biāo)準(zhǔn)建立起檢驗(yàn)檢察機(jī)關(guān)司法活動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)。而偏離了上述原則，任何工作質(zhì)量指標(biāo)都與刑事訴訟法的宗旨相違，也不可能實(shí)現(xiàn)刑事訴訟法的根本目的。

［1］顧文虎.績效考核在基層檢察院管理體系中的導(dǎo)入和實(shí)施［J］.法治論叢，2004（11）：60.

［2］洪建明.基層檢察院工作績效量化考核初探［J］.人民檢察，2006（10）：41.

［3］周炳亮.完善檢察機(jī)關(guān)案件質(zhì)量考評(píng)體系初探［J］.廣西政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2003（11）：68.