培育和發展社會組織的政策體系構建:以寧波市為例

劉國翰

（浙江理工大學法政學院 浙江 杭州 310018）

在現代社會管理體制中，社會組織發揮著重要的、不可替代的作用。創新社會組織管理體制，讓更多的公民通過社會組織參與到社會事務中來，讓更多的社會組織成為政府和公民之間橋梁，這將是未來一段時期我國的政治和社會發展的重要目標。黨的十八報告已經明確提出了社會組織發展的宏觀目標，即“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體系”。因此，最近一段時期以來，培育和發展社會組織成為許多地方政府的重要工作目標。

但是，經過改革開放以來30多年的發展，我國的社會組織已經是一個涉及范圍非常廣泛的群體。社會組織的外延有廣義和狹義兩種，僅就狹義的社會組織而言，按照法律地位的不同，我國的社會組織主要分為四大類：第一類是人民團體，包括工會、婦聯、工商聯、科協、文聯等；第二類是社會團體，包括各種學會、商會、行業協會等；第三類是基金會，包括中國青少年發展基金會、中國紅十字基金會、中國宋慶齡基金會等；第四類是民辦非企業單位，包括各種非營利性的福利機構、公益機構、文化中心等。這些組織歸屬于不同的政府部門管理，其適用的法律和社會規則也大不一樣。

另一方面，社會組織的發展處于多重瓶頸之中，除了管理體制的瓶頸之外，還有捐贈資源、人力資源、社會關注度等多方面的約束和限制。社會組織還面臨來自同行以及商業組織的競爭，對于很多社會組織而言，一旦來自政府和公眾的關注度下降，他們就很難維持正常的運營，更遑論發展壯大。在這種情況下，培育和發展社會組織顯然已經不能僅僅停留于某些具體的優惠或者放權政策，而應該針對社會組織的成長特點，采取體系性的政策，方能夠達到促進社會組織合理、有序發展的目標。

寧波市的社會組織發展有較好的經濟和地域文化的基礎，尤其是近十年來，社會組織的數量增加很快。在“九五”期間，寧波市各級民政部門登記的社會組織為1819個，到2012年，全市民政部門登記的社會組織已增加到5095個，其中社會團體2059家，民辦非企業單位3036個，此外，采取備案管理形式的城鄉基層社會組織有將近9000個，總計達到14000余個。2010年9月，寧波市被列為全國社會管理創新綜合試點城市。在培育和發展社會組織方面，寧波市已經初步形成了一套行之有效的政策體系。

一、社會組織的生態體系

社會組織在復雜的社會環境中生存和發展，所謂培育社會組織，必定先要建立一個適合社會組織發展的生態環境，使得社會組織在其成長和發展的各個階段都能夠獲得相應的社會資源。另一方面，通過對社會組織的生態環境的調節，可以按照社會的需要對社會組織的發展目標和活動形式進行有效的塑造和規范，達到政府、社會組織、居民三方互動和共贏的格局。寧波市主要從四個方面著手構建合理的社會組織生態體系。

1.推廣備案制和直接登記制,促進社區社會組織和公益類社會組織的成立和發展。早在2006年，寧波市北侖區就在全省率先出臺了《北侖區基層民間組織備案管理工作意見》，把對基層民間組織的管理權限下放到社區居委會和村委會，對社團的會員數量要求減低到10人以上、有負責人和章程、有相對固定的活動場所；對民辦非企業單位取消了資金限制，放寬到有負責人、有章程和辦公場所即可。2012年，寧波市出臺了《關于公益類社會組織直接登記的若干意見（試行）》，對于以扶貧濟困、救孤助殘、助老扶弱、賑災救援為主要業務的慈善類社會組織，或者無法明確其業務主管單位或者業務主管單位明確表示不承擔業務主管職責，但社會服務發展需要的、以促進經濟社會發展為主要目的的公益服務類社會組織，可以直接向民政部門申請成立登記。2012年，寧波市北侖區更進一步，率先在全省出臺四類型社會組織直接登記的辦法，規定工商經濟類、社會福利類、公益慈善類和社會服務類的社會組織無需業務主管單位，可直接在民政部門登記。對基層社會組織實行備案制和對公益類社會組織試行直接登記制解決了目前我國社會組織發展的瓶頸問題，使得當前社會急需的社會組織能夠順利獲得合法地位。

2.成立孵化器和促進中心，支持新興社會組織的嘗試和創業。社會組織是向社會提供公共物品和公共服務的主體之一，如果僅僅依靠少數人的熱情和奉獻精神，那么相關的公共物品和公共服務必然供給不足。寧波市通過建立社會組織的“孵化器”來對新興的社會組織進行扶持，建立社會組織促進中心等組織來對新成立的社會組織進行多方位的支持。2010年12月，浙江省首家社會組織服務中心在寧波市海曙區成立。社會組織服務中心的工作是向社會各界募集運作經費，與資助型組織建立公益創投合作伙伴關系，受理居民、社會組織、企事業單位的求助事項，收集社會資源信息，指導有關社會組織和志愿者為居民提供及時幫助和服務。孵化器和促進中心是社會組織的支持機構，通過對社會組織發展所需要的資金、政策和項目進行整合，為新型社會組織的發展提供強有力的后援。

3.擴大購買服務和項目招標，促進現有社會組織成熟壯大。社會組織的成熟和壯大需要通過相互競爭和學習。寧波市的各級政府職能部門通過委托、轉移、購買服務的方式扶持社會組織的發展。近年來，各級政府的公共財政向各級各類的社會組織服務平臺投入資金2000多萬，向社會組織購買社會服務項目共500多個。海曙區每年投入200萬元設立公益創投金，北侖區每年投入400萬元支持社會組織開展社會服務項目，江東區采取公開招標的方式，允許轄區外的社會組織參與競標。通過購買服務和項目招標的方式，政府部門可以對那些社會美譽度高、工作能力強、內部管理制度規范的社會組織進行有選擇的扶持，使它們逐漸成長為社會組織生態體系中的參天大樹，對社會組織的整體發展起到引領和示范的作用。

4.形成樞紐和網絡，促進社會組織的之間的分化和聚集。樞紐型社會組織是在社會組織體系中能夠溝通上下左右各方關系和資源，并具備一定的社會組織管理功能的組織。傳統的樞紐型社會組織包括共青團、婦聯、僑聯、總工會、科協、社會科學聯合會等，新型的樞紐型社會組織有文藝團體聯合會、社區組織聯合會、社會組織服務中心、社會組織孵化器等。2012年11月，寧波市北侖區東港社區就成立了社區社會組織聯合會，采取“以社管社”的方式加強對社區組織的管理。寧波市的多個社區都成立了類似的樞紐型社會組織。寧波市的志愿者組織以寧波市志愿者協會為樞紐，已經發展成為一個包括市、縣（市）區（高校、行業系統、開發區）、鄉鎮（街道）三級志愿者協會，包括市志愿者指導中心、縣（市）區指導中心、鄉鎮（街道）志愿服務站、社區（村）志愿者的四級工作陣地，還包括11家專業志愿者隊和各系統管理、省部屬單位志愿者隊伍的復雜的網絡。這個網絡基本做到縱向到底、橫向到邊，形成了強大的社會資源動員能力。

二、社會組織的評價體系

從法律的角度而言，社會組織是一個相對獨立的實體，政府部門原則上不能直接干預社會組織的運行，政府部門工作人員也不能在社會組織中擔任職務。在政社分離的大前提下，如何能夠促進社會組織健康成長，引導社會組織的發展方向，以及對社會組織進行必要的監管等都是有待解決的問題。寧波市主要通過建立一個多層次的評價體系來對社會組織進行引導和監管。

1.信息化和年檢。社會組織只有先得到社會的信任才能夠獲得更多的社會資源，而獲得社會信任的一個有效方法就是社會組織自身的規范化。寧波市已于2012年年初在全省率先建立了社會組織管理信息網，通過這個網絡系統，實現了對市級社會組織的審批數據錄入、證書打印、網上年檢審核、信息報送、數據統計、短信發送、評估和處罰信息管理等多項功能。該系統還可以對組織所獲得的榮譽（評估、表彰等）信息和處罰信息進行統一管理。信息化可以有效地推進社會組織的規范化建設。

2.評估。評估是指按照一定的指標體系對社會組織進行全面的評價，并確定其級別的一種活動。寧波市在2010年9月發布了《寧波市社會組織評估暫行辦法》，建立了評估委員會和評估工作專家庫，實行第三方評估，而且不向接受評估的社會組織收取任何評估費用。寧波市的社會組織評估結果分為5A級、4A級、3A級、2A級、1A級，并且規定：獲得3A以上評估等級的社會組織，可以按照有關規定獲得獎勵，優先接受政府職能轉移、購買服務，享受政府公益性捐贈稅前扣除等有關政策以及獲得評優評先活動的資格。到2012年為止，通過評估獲得3A以上等級的社會組織已達到176家。

3.示范。示范就是通過樹立模范和榜樣來從正面引導社會組織的發展方向。寧波市從2007年就開始實施“十好百佳”社區民間組織的創建活動。所謂“十好”標準，是指：組織落實好、功能定位好、基礎保障好、自律管理好、活動運轉好、公益形象好、隊伍建設好、發展能力好、居民參與好、發揮作用好。“百佳”是指通過創建，在全市培育100家左右組織健全、功能完善、作用突出的社區民間組織。“十好百佳”活動每兩年舉辦一次，到現在已成功舉辦兩次，共有174家社區社會組織獲得“十好百佳”的稱號。“十好百佳”已經成為社區社會組織的一種品牌和認證，對社區社會組織的發展具有強烈的導向作用。

4.比賽。通過舉辦各種類型的比賽活動，既可以擴大社會組織的影響力，又可以促進社會組織對自身的項目進行升級和提煉。2011年，為了促進老年群眾組織的規范化發展，寧波市開展了基層老年群眾組織成功活動案例的比賽和宣講，該活動共征集到55個案例，評出一等獎3個，二等獎8個，三等獎11個。另外,鄞州區在2011年還首次舉辦了社會組織公益創投大賽，共出資82萬元購買了27個社會組織公益創投項目。

如今，黃土嶺鎮特色農業產業發展風生水起。其中，食用菌產業已經成為全鎮的支柱產業。以轎頂香菇合作社為龍頭，黃土嶺鎮已成立6家食用菌農民專業合作社。目前，全鎮已建香菇大棚500多棟，食用菌年生產周期內，零散用工可達到1800人次，帶動貧困戶致富就業達150戶、400人左右。

三、社會組織的政策推進體系

培育和發展社會組織是進行社會管理創新的有機組成部分。在社會管理創新中，如何做到既有突破，又保持穩妥，既有投入，又有相應的社會效益是在進行政策設計的過程中必須考慮的問題。寧波市實施的是一套比較有特色的社會組織政策推進體系，其主要特征可以概括為四個方面。

1.責任明確、合理分工。政府創新就是要能夠不墨守成規，但是社會管理體制的創新不是一個部門能夠完成的，如果其他相關部門消極應付，或者故意掣肘，都有可能使創新腹死胎中。因此，在社會管理創新中，明確責任、合理分工非常重要。寧波市把社會管理創新分為8大體系，分別是社會公共服務保障體系、多元化社會矛盾調處體系、動態化社會治安防控體系、現代化新型城市管理體系、系統化綜合信息管理體系、人性化實有人口管理體系、法制化有序規范體系、集成化社會力量聯動體系。這8大體系本身也是相互交叉的，但是每個體系由一名副市長和一個具體的部門負責，在各個體系的建設過程中其他部門給予必要的配合。體系的建設必然任務龐雜而且耗時很長，因此寧波市把當前可以開展的具體工作細分為38項，并從中梳理出12個重點推進項目。以項目的形式把社會管理創新的總目標進行分解有利于明確責任，而且有利于進行部門之間的合理分工。

2.局部突破，整體跟進。是創新就會帶有一定的風險，寧波市采用試點先行，待積累一定的經驗之后再向其他地區或者不同行政級別進行推介。以新型樞紐型社會組織的發展為例，寧波市海曙區于2010年12月24日最早成立了社會組織服務中心，這也是浙江省內的首家社會組織服務中心。該中心的定位是為區內的社會組織提供相互交流、孵化、登記和項目運作等全方位的服務。2011年12月6日，民政部部長李立國來海曙區社會組織服務中心進行考察，對中心的運作模式尤其是“公益創投機制”進行了高度評價。2012年2月，鄞州區的首南街道成立了街道層次的社會組織孵化中心。2012年7月，寧波市公益服務促進中心成立，至此，市、區、街道三級都有了新型樞紐型的社會組織的試點。寧波市的大多數社會組織管理方面的創新都是先在區、街道、社區這個級別進行試點、探索和完善，然后總結經驗，向更普遍的層次發展。

3.及時總結，步步為營。寧波市在社會組織管理體制的創新中非常注重發揮中低層干部的主動性和創造性，使他們敢于創新，敢于嘗試。寧波市把“三思三創”作為新時期的城市精神，即思進思變思發展，創業創新創一流。“三思三創”精神很恰當地反映了寧波市在社會組織管理體制創新中中低層干部的精神面貌。另一方面，持續的創新則更依賴于組織和機構的持之以恒。在社會組織管理創新的過程中，寧波市的做法是及時總結，步步為營，通過書面化的“規章”、“辦法”、“意見”、“通知”等形式把已有的經驗迅速固定化，形成階段性的成果。以北侖區為例，2012年出臺了《進一步發展和規范社會組織的若干意見》、《北侖區社會組織發展五年規劃》、《北侖區扶持社會組織發展實施辦法》、《北侖區社會組織評估實施辦法》、《北侖區工商經濟類、公益類社會組織直接登記制度實施辦法》等文件。北侖區還把創新的經驗迅速概念化，稱為“搭建社會組織培育發展的‘1+N’新框架”，“1+N”新框架中的“1”是指制定北侖區社會組織發展五年規劃，“N”是指一系列配套政策機制。

4.廣納建議、積極宣傳。社會組織管理創新還需要從外獲得充分的智力資源，同時，擴大對外宣傳，不僅能夠提高組織的知名度，而且能夠獲得充分的社會支持，促進下一步的創新。以寧波市公益服務促進中心為例，這個成立還不到半年的機構已經創辦了名為《公益群》的刊物，并且創辦了自己的“寧波公益群網站”。寧波市公益服務促進中心的協辦機構有3家，分別是寧波日報生活周刊、寧波81890求助服務中心、寧波市慈善總會；該中心的支持機構也有3家，分別是聯合國計劃開發署、中央編譯局社會創新研究室、浙江省社會組織促進會。寧波市公益服務促進中心還有10家合作機構，包括媒體、網絡、基金會、研究所、教育機構、公益機構等。此外，寧波市公益服務促進中心還成立了自己的學術委員會，由9位省內外著名的民間組織和社會公益方面的專家學者組成。

四、政策體系下的公民社會的發展路徑

隨著社會的發展，我國現行的社會組織管理體制越來越難以適應新的形勢。這種不適應主要表現在：（1）登記注冊門檻過高，限制了社會組織的成立；（2）主管部門的責任和權力比較模糊，部分主管部門沒有足夠的動力對社會組織進行有效管理；（3）政府和社會組織之間的關系仍然難以理清；（4）政府對一部分社會組織的監管難以落實。這些問題在各地的社會組織管理過程中普遍存在，這種狀況不利于一個健康的、有序的公民社會的形成，也阻礙了政府和社會的良性互動。

正是因為這些現實的障礙，以社會組織為主體的公民社會發展路徑就顯得模糊和游移不定。王名和孫偉林(2011)認為,我國社會組織管理體制的變遷遵循的方向是從最初的分散管理到歸口管理,然后演變成分類管理三個階段。劉鵬（2011）則認為，分類管理模式將走向嵌入型監管模式，因為嵌入型監管更能夠促進政府部門和社會組織之間的互動與合作。另外，康曉光（2008）從國家與社會的關系出發提出了“行政吸納社會”概念，并以此作為我國社會組織管理體制發展的理想模型。

但是從寧波市關于培育和發展社會組織的政策措施來看，上述三種理論和社會組織的實際情況都還有一定的距離。首先，作為社會組織管理創新的前沿城市之一，寧波市的社會組織之間的關系相互交錯，而且隨著我國經濟社會的進一步發展，社會組織之間、社會組織和企業以及政府部門之間的橫向關系將越來越豐富，單純的分類負責模式將很難實施，而且也難以獲得良好的管理效果。第二，寧波市的社會組織發展仍然堅持“政社分開”的原則和路線，政府越來越傾向于采取宏觀的、間接的方式對社會組織進行管理，而避免過多的直接干預。因此,在比較成熟的公民社會條件下，嵌入型監管不失為一種處理政府和社會組織之間關系的優秀的模型，但是在當前“強政府—弱公民社會”的條件下，要做到“嵌入”而不過度干預恐怕難以實現。第三，寧波市的社會組織發展也顯示了非常強勁的民間的動力和創造力，并非像“行政吸納社會”理想模式所言的那么悲觀。

寧波市社會組織的發展模式可以概括為“政策體系型”模式。在這種模式下面，政府的主要任務是構建本地區社會組織發展的政策體系，通過相關的法律、規章、制度對社會組織進行培育、監管、控制、選擇；同時，社會組織在政府構建的政策體系之中靈活運用各種社會資源和發展壯大，并逐步改變政府的政策體系。隨著社會組織自身的能力的增強，政府構建的政策體系中強制性的、控制性、直接干預性的措施將會慢慢減少，最后將形成一個成熟的公民社會和有限政府的格局。

從寧波市的實踐經驗來看，“政策體系型”模式在一定程度上破解了當前我國社會組織管理體制中的四個政策難題。具體表現在：（1）采取直接登記和備案制的方法降低登記門檻；（2）主管部門可以采取購買服務的方式支持所管轄的社會組織；（3）政府和社會組織相互之間是獨立的，他們之間是協同關系，政府有責任也有方法對社會組織進行引導、培育和監管；（4）強化年檢和評估，把所有的社會組織都納入政府的管理范圍之內。

從適用性的角度而言，“政策體系型”模式有三大方面的優勢：（1）這套體系性的做法既能夠有效培育和發展社會組織，提高社會組織供給公共服務能力，也能夠加強社會組織的規范化建設，提高社會組織的問責性。（2）這套政策體系一方面實現了政府社會管理權限下放，另一方面也加強了政府對社會組織的監管和調控。（3）這套政策體系能夠兼顧社會發展的長期目標和短期目標，從長期看，它可以有效促進地方公民社會的成長，從短期來看，它可以解決當前轉型時期的諸多社會問題。

因此，寧波市培育和發展社會組織的實踐對我們現有的社會組織管理體制方面的理論模型帶來了很大的挑戰。一種新的模式——“政策體系型”模式——或許能夠更加準確地描述當前政府和社會組織之間的關系，也更能夠指導我國社會組織管理體制的發展方向。

［1］王名.社會組織概論［M］.北京：中國社會出版社，2010:8.

［2］寧波市民政局.社會組織培育管理機制推廣項目進展情況匯報［R］.寧波市民政局，2012-11.

［3］王名，孫偉林.社會組織管理體制：內在邏輯與發展趨勢［J］.中國行政管理，2011（7）：16-19.

［4］劉鵬.從分類控制軸向嵌入型監管［J］.中國人民大學學報，2011（5）：91-99.

［5］康曉光，盧憲英，韓恒.改革時代的國家與社會關系——行政吸納社會［A］.王名主編，中國民間組織30年——走向公民社會［C］.北京:社會科學文獻出版社，2008：332-336.

［6］郁建興，陳奕君，彭朱剛，童志鋒等.讓社會運轉起來：寧波市海曙區社會建設研究［M］.中國人民大學出版社，2012:14.