日本的少子化問題及其應對之策

田慶立

（天津社會科學院日本研究所 天津 300191）

少子化問題將是21世紀世界各國共同面對的重大社會問題，作為我國的鄰國日本較早地步入了少子老齡化社會，隨著少子化問題的日益深化，從而引發一系列相關問題，日本政府為此采取了大量的應對舉措。日本今天發生的少子化問題可能是中國明天即將面對的，充分學習和借鑒日本在解決少子化問題上的相關對策，對于中國制定長遠而富有前瞻性的人口政策富有重要的啟示意義。

一、日本的少子化問題

所謂少子化問題是指由于出生率的下降導致14歲以下的人口比例不斷下降的現象，主要表現在低齡人口減少和高齡人口比例增加。出生率的持續下降，新出生人口不斷減少，高齡人口持續增加都是少子化的具體現象。日本于1992年由經濟企劃廳最先使用這一概念。按照傳統的人口轉變理論，人口再生產類型由高出生高死亡向低出生低死亡轉變之后，人口出生率和死亡率應維持在一定的低水平上，在總和生育率保持更替水平的前提下，人口總量相對穩定。但是，很多發達國家包括日本在內，在人口轉變之后，卻出現了出生人口持續減少、總和生育率不斷下降的情況，總和生育率已遠遠低于更替水平（總和生育率2.08為人口更替水平），出現少子化現象。

日本屬于人口數量龐大、高密度人口國家，且擁有世界上平均預期壽命最高、15-65歲勞動年齡人口比率世界第三的優勢。日本在1947-1949年經歷了第一次“嬰兒潮”，總和生育率達到4.3～4.5，年均新出生人口270萬人；受人口慣性規律的作用，當這一出生隊列在1971-1974年形成第二次“嬰兒潮”時，總和生育率水平下降到2.14～2.16，徘徊在人口更替水平；20世紀90年代后半期形成第三次“嬰兒潮”時，生育率水平下降至1.4左右，開創了超低生育率時代。由此引發日本朝野上下的擔憂，將人口問題提升到民族存亡的高度。日本的少子化在1989年總和生育率達到1.57時開始引起政府注目，被稱為“1.57沖擊”。日本政府開始意識到生育率過低也會產生一系列人口和社會經濟問題，并著手鼓勵民眾適當多生，以提高生育率水平。然而，低生育率水平一路下滑，記錄一再被刷新，1992年達到 1.50，1995年為 1.42，2000年降到1.36，2005年進一步下降到 1.28，2007年為 1.20。日本已經穩定地跨入了超低生育率國家行列，平均家庭規模只有2.58人[1]。

長期的低生育水平，使日本在2005年達到總人口峰值，進而出現人口總量負增加，加之超低生育率，立刻引起日本朝野的恐慌。2005年9月，日本厚生省國立社會保障及人口問題研究所發出警告說，按照目前的生育水平推算，200年后日本將“國將不國”,如不考慮其他自然因素，日本將因人口的極度減少導致種族消亡。如果超低生育率水平持續時間過長，日本將面臨一系列不可避免的重大人口問題：一是人口規模縮減削弱綜合國力，據最樂觀推算，2050年總人口將比目前減少3000萬以上；二是老齡化加劇將使養老金體系崩潰，撫養比持續加重，2050年將出現2個人（包括未成年人）供養1位老齡人的局面，目前養老金制度岌岌可危；三是勞動力不足制約社會經濟的持續發展。2005年，日本的勞動力人口有6700萬，預測2015年將減少到6500萬，2025年降為6200萬[2]。如果不考慮科技進步等因素，要保持目前的經濟總量，屆時日本將缺少至少500萬勞動力，勢必嚴重制約其經濟發展。如何應對少子化帶來的挑戰，成為擺在日本政府面前的重大課題。

二、日本解決少子化問題的主要對策

面對日益嚴峻的少子化問題，自20世紀90年代以來，日本政府將人口問題，特別是超低生育率問題，提高到關乎國家與民族存亡的高度來認識，通過加強立法和政策扶持等方式致力于提高生育水平。

（一）加強育兒相關立法工作

首先，1992年4月，日本國會通過了《生育休假法》，旨在促進職業女性與家庭責任的結合。該法規定女性在生育孩子時可以在家休養一年。這個假期也可以由父親享有，或由父母共同分享。據勞動省1993年的雇用管理調查，50.8%的企業已經把育兒休假制度化，48.1%的女性享受了這一權利。同時修訂《雇用保險法》，規定從1995年4月起，凡是從事社會勞動的女性在生育情況下，由健康保險制度一次性支付育兒補助金30萬日元，生育休假期間補貼按標準報酬的60%支付；之后育兒休假期的基本補貼，按休假前收入所得的25%支付，免除醫療保險費的個人負擔部分，還有一次性的育兒休假者返崗補貼金等。從2001年起，育兒休假期的補貼額開始上升到工資額的40%[3]。此外，為了解決生育后女性家庭與工作時間的沖突，減輕育兒壓力，1997年修改的《兒童福祉法》實行彈性化的兒童撫育政策，滿足嬰兒撫育、低齡兒童撫育、延長撫育時間、臨時撫育、夜間撫育等多樣化需求。其次，2003年，日本國會通過《少子化社會對策基本法》，提出“育兒休業法”和“育兒支持方針”等計劃，旨在實現“讓生育孩子的人真正感到自豪和喜悅的社會”，充實育兒休假制度和保育服務，規定國家和地方自治體有責任和義務制定少子化對策，企業有責任和義務對此進行合作。具體而言，一是要求企業確保女性產假，勞動時間減縮、享受和其他人一樣的受雇權等。二是加快完善保育設施，將育兒女性的養老金免除期由原來的到孩子1歲延長到3歲，建立企業內保育制度、零歲起育兒保育等，同時提高嬰幼兒的福利補助等，設法抑制住不斷下滑的生育率。再次，2004年2月，日本國會通過“年金改革相關法案”，將女性育兒休假期間免除繳納養老保險金的時間由原來的一年延長至三年。日本政府制定一系列政策，旨在創建寬松的育兒環境，實行育兒休假制度、護理休假制度以及縮短勞動時間；創造育兒以及家庭護理勞動者寬松的勞動環境，育兒護理勞動者禁止上夜班；對因育兒護理離職的人實施再就業支援；對單親母親家庭實施就業援助等。

（二）增大育兒政策扶持力度

首先，面對1989年總和生育率“1·57沖擊”的現實，1994年12月，日本政府制定《關于今后支援育兒施策的基本方向》（簡稱“天使計劃”）。該計劃是日本政府作為少子化對策提出的最初的綜合性政策，重點包括：完善雇用環境；充實多種形式的保育服務設施；充實母子保健醫療體制；完善住宅及生活環境；充實學校教育和校外活動、家庭教育；減輕養育子女而出現的經濟負擔。日本政府為“天使計劃”的實施撥專款60億日元。1999年12月，在少子化對策推動相關閣僚會議上，制定“少子化對策推進基本方針”。同月，根據這一方針，日本又制定了《關于重點性推動少子化對策具體實施計劃》（簡稱“新天使計劃”），其內容是“天使計劃”的繼續和延伸，增加了雇用、母子保健、咨詢教育等方面的內容。2002年8月，厚生勞動省又決定投入1萬多億日元，用于托兒所等婦幼保健項目的建設，希望借此吸引育齡夫婦生育小孩，扭轉日本人口出生率不斷下降的趨勢[4]。目標是給嬰幼兒的成長提供社會支持，通過社會的努力來分擔人們養育子女的經濟和日常照料的負擔。這些政策的部分目的是讓民眾不要被育兒的重擔嚇倒而少生或不生。

其次，政策的影響人群不僅包括了嬰幼兒，也包括對嬰幼兒父母的支持。2002年9月，厚生勞動省提出《少子化對策＋1》，改變原本從支援工作與育兒兩立的觀點，特別是以保育相關為中心的措施，從培育兒童的家庭為出發點，致力于建立由全體社會共同承擔的綜合性措施。[5]2004年12月，日本政府在少子化社會對策會議上制定了《兒童和育兒支援計劃》。該計劃沿著《少子化社會對策大綱》提出的4個重點課題，制定了2005年至2009年5年間具體實施的內容和目標，約有130個實施項目，體現日本政府在少子化社會對策上的理念正由構筑“培育健康的孩子的社會”向“能夠因生兒育女而感到快樂的社會”轉換，藉此提高日本國民的生育意愿，日本少子化對策由此得到進一步加強。

再次，實施兒童津貼制度。這是直接面向兒童制定的社會政策，并隨著生育率的降低而擴大補助范圍。1971年只有第三胎才可享受到補助（從出生到初中畢業），1983年擴大到第二胎（從出生到上小學），1992年則放寬到第一胎（3歲以內）。政府的兒童補貼享受年齡在不斷變化，從早期的部分子女至初中畢業前、1992年所有子女3歲以內、2000年的6歲以內到2004年的9歲小學畢業之前。[6]補助額度也有所變化，2000年時頭胎和第二胎每月各補助5000日元，三胎以上每月則各補助1萬日元。最后，近十幾年來日本政府有關低出生率問題的不同提案和法律是由政府不同部門組織實施的，開始是由多部委和領導牽頭商討制定，而進入21世紀以來則多由“少子化對策推進關系會議”牽頭制定[7]。1999年7月，政府撥出2000億日元的專款，用于解決全國各地的幼兒園、托兒所等保育和教育設施的裝備與建設及38000名兒童的入托難問題；同年12月，根據由各界專家人士提出的近150項促進解決少子化問題建議，政府提出了關于解決“少子化”的基本方針；2000年6月，兒童津貼的支付年限由3歲延長至6歲；在新的2004年“天使”5年發展綱要中，政府提出的目標是：增設10000所延長入托時間的保育設施，增設2000所多功能的保育設施；擴大招收68萬名兒童入托，增設11500所課外兒童俱樂部等計劃[8]。2006年6月，在少子化社會對策會議上，日本政府和執政黨的一致同意制定《新少子化對策》，提出了應重視進行全社會的意識改革以及站在孩子和家庭的立場上制定對策。至此，日本的少子化對策又邁上一個新臺階。自2006年以來，日本的生育率稍有回升，說明日本政府所實施的“少子化對策”略顯成效。

（三）實施少子化重點戰略

面對日益深化的少子老齡化傾向，2007年2月，在少子化社會對策會議上制定了《支援兒童和家庭的日本》重點戰略，開始關注國民關于結婚和生兒育女的理想與現實之間出現背離的問題，提出為了改造工作與結婚生子二者擇一的社會結構，必須將“通過工作方式的改革實現工作與生活的調和”和構成其社會基礎的“培育下一代支援框架”的政策同時并行措施。為了實現工作與生活的調和，2007年7月成立了由內閣官房長官為議長、由相關閣僚、經濟界、勞動界、地方代表等構成的推進工作與生活官民高層議會，12月制定了《工作與生活調和憲章》和《為了推進工作與生活調和的行動指針》。至此，日本的少子化對策從一貫以女性為中心的“支援工作與育兒兼顧”為主軸轉向如車之兩輪同時平行實施的“推進工作與生活調和”和“全面支援培育下一代”[9]。

日本在亞洲的社會發展和經濟發展中具有一定的先導作用，故日本的少子化問題亦應引起我們的警惕。雖然我國是人口大國，奉行計劃生育的基本國策，但如何在保證一定生育率的同時，實現人口與經濟社會相互協調和可持續發展，仍是擺在我們面前的嚴峻課題。

［1］李光廷.日本少子化對策的省思［A］.當前臺灣人口現象與生育政策研討會論文［C］.臺灣人口學會，2003.

［2］原新，林正祥.中國大陸、中國臺灣地區和日本人口問題之探討及其對策［J］.人口學刊，2008（2）.

［3］李宇征，王云勝.日本女性社會保障政策評析［J］.中華女子學院學報，2008（2）.

［4］日本人口老齡化嚴重：政府擬花84億美元鼓勵生育［EB/OL］.http：//www.sina.com.cn2002/08/23.

［5］厚生勞動省.厚生勞動白書 2006［M］.東京:行政，2006：220.

［6］國立社會保障·人口問題研究所.日本社會保障制度簡介［Z/OL］.http://www.ipss.go.jp.2007.

［7］周云.社會政策與日本人口的發展［J］.人口學刊，2008（5）.

［8］厚生勞動省.厚生勞動白書 2000［M］.東京:行政，2000：213.

［9］陳一平.當代日本少子化對策探究［J］.中國集體經濟，2009（5）.