現行法律框架下小產權房問題的路徑選擇

劉法威,王 姝,許淑芬

(安徽財經大學 財政與公共管理學院,安徽 蚌埠 233030)

隨著城市房價的不斷上漲，農村小產權房在高房價的大環境下，冒著極大的法律風險，在法律的夾縫中滋生起來并大有愈演愈烈之勢。[1]我國《土地管理法》第63條明確規定：“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。”為遏制小產權房的發展勢頭，打擊違法現象，國土資源部明確表示“小產權房不合法”*參見 國土資源部重申：小產權房不合法[EB/OL].[2013-03-28].http://news.xinhuanet.com/house/2012-03/27/c_122885757.htm.，建設部發出“風險提示”*參見 建設部發購買新建商品房風險提示：勿購小產權房[EB/OL].[2013-03-28].http://www.gov.cn/gzdt/2007-06/21/content_655673.htm.，不少地方政府也紛紛出臺了小產權房清理辦法，但在清理工作中仍遇到重重阻力。

一、隱性蔓延：小產權房問題現狀

20世紀90年代中期，小產權房開始出現。近些年來，小產權房在許多城市出現成片開發的態勢，發展迅猛。目前在全國興起的社會主義新農村建設過程中，小產權房再次成為十分突出的問題。有些村集體經濟組織在本村集體土地上集中建設農民住宅樓，除安置本集體經濟組織成員外，擅自擴大銷售對象。更有甚者，一些鄉鎮政府、村集體經濟組織以“新農村建設”“舊村改造”等名義，在未辦理任何審批手續的情況下，非法占用集體土地進行商品房開發。為了大體了解全國小產權房問題的基本現狀，中國土地礦產法律事務中心小產權房問題專題調研組選取了經濟發達地區城鄉結合部的511個小產權房項目*此處數據來源于中國土地礦產法律事務中心的內部資料《“小產權房”問題調研報告2008》。進行統計分析，研究發現，目前我國小產權房發展的大體現狀如下：

(一)分布及規模

近年來，小產權房呈現大范圍蔓延趨勢，特別是在經濟發達地區的城鄉結合部，小產權房現象更為嚴重。據有關部門調研，截至2007年上半年，全國小產權房面積已達到66億平方米，占全國實有村鎮房屋建筑面積20%以上。北京市已售、在售、在建小產權房項目至少80個，面積近1000萬平方米；石家莊市為346個；重慶市主城九區為70個；北京、成都、濟南、西安等城市小產權房銷售量已達房地產市場供應量的20%。

(二)占地類型

小產權房類型多種多樣。在調研掌握的511個小產權房項目中，占用集體建設用地建設的達81%，占用農用地及其他土地的為19%。

(三)開發主體

在調研掌握的511個小產權房項目中，由鄉鎮政府開發建設的項目為51個，占10%；由村委會開發建設的項目達398個，占78%；其他項目為62個，占12%。

(四)購房者成分

小產權房購房者成分比較復雜，有當地符合宅基地申請條件的農民、不符合宅基地申請條件的農民、當地拆遷戶、外地農民及本外地居民，還有少數國家工作人員。從購房目的看，有的是為居住，有的是為資產保值增值，有的是為房地產投機等。

二、法律、市場及政府缺陷：小產權房問題的原因探析

(一)內在缺陷：二元土地制度及集體土地產權制度缺陷

按照法律規定，我國實行土地的國家所有和集體所有制。國家只在名義上承認農村土地歸農民集體所有，而事實上的“集體所有制”則無實際內容。在具體權能設置上，農民集體對土地的占有、使用、收益和處分權是相當有限的，最終支配權掌握在政府手中。囿于現行法律制度框架，集體土地使用權不能像國有土地使用權可以進行有償轉讓，而是必須先由國家征收變為國有土地后再進行有償轉讓。伴隨著農村工業化、城鎮化，農村建設用地的需求量急速增加，并正在成為農村資本積累的重要來源。二元的土地管理模式并不適應市場經濟對土地資源高效配置的要求，難以實現國家對土地擇優價值的利用，也不利于農村財富的增加和農民權益的保護。[2]

(二)根本動力：巨大的經濟利益

在小產權房建設、銷售過程中，各相關主體都能獲得較大的經濟利益，共同推動了小產權房現象的蔓延。從鄉村集體層面看，由于在小產權房的開發中不用交納或較少交納土地出讓金和各種稅費，小產權房的主導者——村、鎮可獲超額利益，得到幾倍、幾十倍于征地補償費的土地開發收益，這部分收益可以壯大集體經濟，并用以改善村容村貌，發展健全各類基礎公共設施，有利于提高現有農村生活水平。從開發商層面看，雖然小產權房售價低，但其成本也低，同時還可以在村鎮所獲超額利益中按比例分成。據有關業內人士介紹，在北京，一級代理公司最高可得5.5%的提成，而這個比例在商品房項目中最高僅為3.5%*參見 “堵與疏”：小產權房考驗政府調控能力[EB/OL].[2013-03-29].http://www.21cbh.com/HTML/2007-6-29/HTML_S961BPXHWGKB_2.htm。 從村民層面看，小產權房有利于維護其自身利益。同樣的土地，如果被政府征收，農民得到的補償則很少。而農民如果自己開發商品房，則可以從市場中分享土地的增值，至少可以從村鎮所獲超額利益中享受部分分紅。從購房者層面看，小產權房能使他們以較低的價格取得安身之所。調研中發現，北京市小產權房價格為商品房的60%—70%，南京為40%，成都、重慶約為50%。*此處數據來源于中國土地礦產法律事務中心的內部資料《“小產權房”問題調研報告2008》。

(三)外部動力：居民較強的購房意愿

面對居高不下的商品房價格，小產權房具有明顯的價格優勢，成為中低收入家庭解決住房的重要途徑，也成為高收入者投資和消費的選擇目標，買方需求旺盛。據調研組估算，僅北京市小產權房購買者就超過10萬戶。*同②。旺盛的購房需求是小產權房現象迅速蔓延的外部動力。

(四)生存空間：法律漏洞及執法監管上的不足

《土地管理法》第63條、建設部的《關于購買新建商品房的風險提示》及國務院辦公廳的《關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》(國辦發[2007]71號)(以下簡稱71號文件)雖都明確規定“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或‘小產權房’，單位和個人不得非法租用、占用農民集體土地搞房地產開發”，但都沒有相應的處理意見和辦法，各級政府及執法部門的工作無所適從，小產權房監管工作不足。

三、原則性、差別性與合理性的統一：小產權房問題的路徑選擇

以科學發展觀為指導，遵循先堵后疏、依法依規、區別對待、先易后難、公平合理的思路和原則來解決小產權房問題。

(一)解決思路

筆者建議以71號文件發布的時間為界，對文件發布之后出現的小產權房要嚴肅查處，對典型案件予以曝光，加強輿論宣傳和風險提示，有效遏制產生新的小產權房問題。對發布之前開發建設的小產權房，筆者建議采取以下方式積極穩妥地解決：

第一，對不符合規劃，未依法辦理用地手續占用基本農田或其他耕地的小產權房，堅決依法拆除，并處罰相關違法主體。

第二，對不符合規劃占用集體建設用地、宅基地或集體“四荒”地的小產權房，原則上依法拆除，但入住率較高的項目，在依法查處的前提下，補辦征地、用地手續及補交相關價款和稅費后，可將其統一納入當地保障性住房體系進行規范管理，同時核減項目所在市縣下一年度用地指標。

第三，對符合規劃或能夠調整規劃、質量合格的小產權房，補辦征地和用地手續、補交相關稅費、依法處罰后，統一納入當地政府保障性住房體系進行規范管理。具體分為以下三種情況：對于已售小產權房，由政府依法處理后，統一納入當地政府保障性住房體系，按照《經濟適用房管理辦法》和《廉租住房保障辦法》管理，在房屋使用和交易方面做出嚴格限制，并在核發的產權證上注明。對于已建未售小產權房，政府依法處理后，統一收購。根據需要和有關規定，以經濟適用住房或廉租住房形式向符合條件的中低收入家庭出售或出租。對于在建小產權房項目，由政府依法收購處理后，按保障性住房要求建設，建成后向符合條件的家庭出售或出租。

第四，對符合規劃但質量不合格的小產權房，責令整改。整改后質量合格的，按上述規定處理；整改后仍不合格的，由當地政府依法拆除。

(二)政策建議

1.進一步明確小產權房的違法性

首先，明確概念，界定內涵。目前社會上對小產權房有不同的理解，不同的理解牽涉到不同部門的職責和利益，導致實踐工作無所適從?！凹w土地商品房”概念指代明確，違法性質突出，前瞻性強。因此，筆者建議以“集體土地商品房”來替代“小產權房”這一不科學嚴謹的概念。其次，國務院、國土資源部應明確態度，出臺詳細的處理辦法，堅決查處集體土地商品房。

2.省級政府作為監管主體，組織清查處理工作

在小產權房的清查處理工作中，省級政府要切實擔負起市場監管主體的責任，認真落實目標責任制和責任追究制度。構建以政府為核心的多元監管體制，政府協同各監管主體同時對其他主體進行監管，最終形成政府、執法部門、農民等共同協調運作的格局。

3.建立各執法部門協調機制，明確各自職責

小產權房問題涉及量大面廣，情況十分復雜，不是某一個職能部門能夠單獨解決的，必須建立由政府牽頭、多部門協調、上下聯動的機制來共同解決。相關部委應抓緊制定有關政策，包括解決問題的辦法、程序和標準，明確地方政府職責。同時，要求各級地方政府盡快牽頭成立由規劃、建設、國土、發展改革等部門組成的工作機構，根據實際情況細化處理辦法，出臺地方政策，明確分工，各司其職，各負其責，上下聯動，限期妥善解決小產權房問題。

4.嚴格執行小產權房處理三原則

所謂小產權房處理三原則，是指“新發生的一定要嚴肅查處”“歷史形成的，要由地方政府妥善處理”“決不能讓開發商占便宜”。具體而言，對于71號文件發布之后新建的小產權房，要嚴格按照《土地管理法》等法規嚴肅處理；對于71號文件發布之前建設的小產權房，按照上文解決思路進行處理。

5.加強農村土地使用權證、房屋所有權證管理

一方面，加強宅基地使用權登記發證工作。通過開展宅基地使用權登記，可以有效規范農村住宅建設，防止亂占濫用耕地。另一方面，各級公安部門要組織開展鄉(鎮)、村集體頒發的產權證的調查清理工作。

6.研究宅基地使用制度改革

我國現行農村宅基地使用權制度突出強調社會穩定功能，兼具分配公正功能，而犧牲了經濟效益功能。未來我國宅基地使用權制度改革的重點是增強宅基地使用權的流轉性[4]。同時，為了配合開展宅基地使用權流轉的改革，應當切實解決一戶多宅、宅基地超占等分配不公的問題。

7.建立長效監管機制

第一，加快集體土地產權和管理制度改革，推進集體建設用地使用權流轉。在法律上明確集體建設用地和宅基地流轉的程序和范圍，消除產生集體土地商品房問題的制度因素。

第二，強化規劃控制，把住土地閘門。進一步強化規劃的控制和引導作用，尤其是鄉(鎮)土地利用總體規劃要進一步按照《土地管理法》的規定，“劃分土地利用區，根據土地使用條件，確定每一塊土地的用途”，將規劃落實到地塊，增強其可實施性和控制性。

第三，健全稅制，合理分配土地收益。通過調整利益機制，削弱小產權房的利益驅動因素，使小產權房無利可圖，無人開發，無人購買，失去存在的市場基礎。

第四，加強執法力度，嚴格執法。國土、建設和規劃等職能部門應加強聯動，嚴把規劃、建設、用地審批等閘門，嚴格執行規劃，強化動態巡查和日常執法，嚴防新的小產權房產生。

[參 考 文 獻]

[1]李長健，阮曉毅，張磊.和諧語境下農村小產權房規制問題研究——以民生利益為探究視角[J].中國農業大學學報(社會科學版)，2008(2)：163-169.

[2]韓松.集體建設用地市場配置的法律問題研究[J].中國法學，2008(3)：65-85.

[4]梁亞榮，朱新華，鄧明輝.農村宅基地使用權流轉的理論與實踐探析[J].河南省政法管理干部學院學報，2008(3)：151-154.