政黨協商與政協協商的聯系和區別

王江燕

（中央社會主義學院，北京100081）

政黨協商是中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士的協商，政協協商是中國共產黨在人民政協同各民主黨派、各人民團體和各界代表人士的協商。這兩種協商方式同屬政治協商，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容，是我國協商民主的典型表現形式，也是中國共產黨實現科學決策、民主決策的重要環節和提高執政能力的重要途徑。政黨協商與政協協商兩者既有聯系，又有區別，互相補充。但兩種協商方式并不互相包含，更不能互相替代。目前理論界對于這兩種協商方式存在一些不同的提法和解讀，特別是在對政治協商和中國特色社會主義協商民主制度關系的認識上，存在某些模糊之處甚至誤區。因此，搞清楚政黨協商與政協協商的關系，對于我們深入理解中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度以及中國的協商民主具有重要意義。

根據 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》 （中發〔2005〕5號文件）、 《中共中央關于加強人民政協工作的意見》 （中發 〔2006〕5號文件）、 《中國的政黨制度》白皮書以及 《中國人民政治協商會議章程》等相關文獻的論述，結合政黨協商和政協協商多年來的實踐經驗，試總結出兩種協商方式的具體聯系和區別。主要包括以下幾方面：

一、從協商組織形式看

政黨協商是中國共產黨主要領導人與民主黨派主要領導人之間的最高層次的直接面對面的協商，它不存在任何中間環節，屬于政黨最高核心層的協商。政黨協商是由中共黨委或者黨委統戰部具體負責組織、安排、協調，執政黨、參政黨領導人以各種正式或非正式的形式參加。而政協協商是依托人民政協這一中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構進行的間接協商，主要是由人民政協來組織和協調。在人民政協這一制度化的平臺上，各民主黨派有代表本界別整體的黨派提案或發言，但共產黨不作界別性提案和發言。

二、從協商主體看

政黨協商是單一的參與主體，包括執政黨、參政黨和無黨派代表人士，雖然有工商聯參加，但性質是政黨協商。而人民政協是中國共產黨領導的各黨派、各團體、各民族、各階層大團結大聯合的組織。人民政協由34個界別組成，包括中國共產黨、各民主黨派、無黨派人士以及其他各界代表人士，政協協商是多元參與主體，政黨只是其中的組成部分。人民政協協商的主體包含了政黨協商參與的主體，同時，政黨協商參與主體在人民政協協商中擔當最重要的角色和作用。政黨協商的主體突出強調其身份的政黨性。政協協商中的中共和各民主黨派則強調其身份的界別性、社會性。

三、從制度基礎看

政黨是現代民主政治的關鍵要素，處于國家治理體系的核心和權力中樞的地位。中國共產黨是執政黨，在我國政黨制度中處于政治領導地位，各民主黨派是參政黨，要 “一個參加，三個參與”，與中國共產黨長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共。這種合作型的政黨制度要求政黨協商是規范黨際關系、溝通政黨意愿、強化黨際監督，實現參政黨 “一個參加，三個參與”的主要途徑。而人民政協是介于政黨、國家、社會之間的重要組織機制和制度力量，是協調中國政治關系、社會關系和利益關系的重要制度平臺。政協的協商更多的是執政的中國共產黨處理黨與非黨、黨與國家政權、黨與社會關系的重要平臺。從人民政協的性質來看，是“中國人民愛國統一戰線的組織，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是中國政治生活中發揚社會主義民主的一種重要形式”。而政黨協商也是從政黨制度、統一戰線的基本理念出發，兩者有共同的制度基礎，都帶有統一戰線性質且都致力于發揚民主、鞏固政治團結、增強黨和政府政策的合理性和治理的正當性。兩者在堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國方面是根本一致的。

四、從協商內容看

從中央層面看，中共中央同各民主黨派中央政治協商的內容主要包括：中國共產黨全國代表大會、中央委員會的重要文件；憲法和重要法律的修改建議；國家領導人的建議人選；關于推進改革開放的重要決定；國民經濟和社會發展的中長期規劃；關系國家全局的一些重大問題；通報重要文件和重要情況并聽取意見，以及其他需要協商的重要問題等。人民政協政治協商的主要內容是：國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題；各黨派參加人民政協工作的共同性事務，政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的其他重要問題。在具體的實施過程中，兩種協商的內容有時會有交叉相同之處，比如一些重大的決定會先在政黨協商小范圍內商議，再拿到政協進行大范圍的協商。

從政黨協商實踐看，中央層面關于政黨協商的內容不僅有關于執政黨自身建設的重大決定，比如《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》、《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》等許多重要文件的征求意見稿，還有全國人大、全國政協領導人選，憲法修改以及其他重要法律文件草案，國民經濟和社會發展的中長期規劃，國家金融、衛生、教育體制改革等關系國計民生的重大問題，大多是屬于決策前的重大方針政策、法律法規、國家領導人建議人選等重大問題的協商，協商問題一般具有前瞻性、戰略性、宏觀性，是執政黨在作出重大決策前與友黨進行內部溝通、進行前期糾偏、補充和完善的一種協商機制。而人民政協協商更多是作為社會公眾層面的協商，著重從權力實際運行過程中的方方面面研究解決一些在決策中后期、決策執行過程中的事關我國經濟社會發展的重大問題。涉及群眾切身利益的實際問題，如教育、就業、收入、社保、醫療、住房、環保等，都可通過人民政協的民主協商來解決。政協協商的現實性、具體性問題比較多，涵蓋面很廣。

因此，在協商內容上，政黨協商注重全局性、根本性、戰略性和方向性。有些問題只能是政黨協商，不適宜政協協商。比如在重大決策前、有關國計民生的重大改革措施出臺前，還有關于黨和國家領導人選建議、優化民主黨派的政治安排和實職安排等相關問題上。政協協商是界別協商，政協協商更加側重于意見表達，是黨和政府吸納、整合民意的渠道，主要通過各界人士協商收集反映社情民意，進而向黨委、政府提出意見、建議。

五、從協商形式看

在中央層面，中共中央同各民主黨派中央政治協商的主要形式是中共中央邀請各民主黨派領導人舉行民主協商會，就中共中央將要提出的大政方針進行協商；中共中央主要領導人根據形勢需要，不定期邀請民主黨派領導人舉行高層次、小范圍的談心活動，溝通思想，交換意見；中共中央或中共中央委托有關方面召開民主黨派和無黨派代表人士座談會，通報或交流重要情況，聽取民主黨派提出的政策性建議或討論某些專題；除會議協商外，民主黨派中央還可就國家大政方針及其他重大問題向中共中央提出書面建議。人民政協政治協商的主要形式有政協全體會議，常務委員會議，主席會議，常務委員專題座談會，政協黨組受黨委委托召開的座談會，以全國政協名義召開的專題協商會，秘書長會議，各專門委員會會議，根據需要召開由政協各組成單位和各界別代表人士參加的內部協商會議。

由此可見，政黨協商和政協協商部分形式是相同的，都有通過協商會、座談會、通報會等方式開展的協商活動。政黨協商有民主黨派向中共黨委直接提出書面建議的 “直通車”方式，顯示出渠道優勢。而與政黨協商的小規模高層次專題性相比，政協協商表現為大規模廣范圍綜合性。人民政協完備的組織體系、制度化的會議和經常性工作為政協協商提供了良好保障。除了會議發言和提案的方式，專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商以及2013年開始恢復的雙周座談會都是政協協商方式更加多樣的充分體現。

六、從協商程序看

在中央層面，中共中央同各民主黨派中央政治協商的主要程序是中共中央根據年度工作重點，研究提出全年政治協商規劃；協商的議題提前通知各民主黨派中央、無黨派人士，并提供相關材料；各民主黨派中央組織相關人員閱讀文件，調查研究，對協商議題進行集體研究后提出意見和建議；在協商過程中充分發揚民主，廣泛聽取意見，求同存異；中共中央認真研究民主黨派中央、無黨派人士提出的意見和建議，對重要意見和建議的采納情況及時進行反饋。

人民政協政治協商的主要程序是黨委根據年度工作重點和政協黨組建議，研究并確定政治協商議題；政協按照黨委統一部署和協商議題需要，制訂政治協商年度計劃，安排協商活動；政協召開協商會議，黨政有關領導及有關部門負責人參與協商討論，通報情況，聽取政協委員的意見和建議；政協根據協商共識，及時整理形成政協建議案、會議綜合報告、協商會議紀要等文件或材料，報黨委、政府；黨委、政府及有關部門對政協報送的意見和建議認真研究辦理，并及時向政協反饋。

七、從協商效果看

政黨協商注重決策形成共識，范圍小，容易舉行，面對面的對話溝通能夠保證深入進行并容易形成共識。因此政黨協商時效性更強，更有直接性和及時性，權威性和約束力更強。政協協商注重的是決策實施過程中的共識，先政黨小范圍協商，再政協大范圍協商。人民政協組織結構上的廣泛性、包容性和開放性使它成為 “下通各界，上達中央，溝通各界”的制度中介。政協的一個界別就是一條保障和擴大公民有序政治參與的民主渠道，一條黨和政府密切聯系群眾的團結渠道，一條廣納民意、廣集民智的咨詢渠道。政協的這種組織特性使共識的形成有一個時間過程，同時廣泛收集各種不同意見，反映不同的要求，不容易很快達成一個統一的定論。

八、從協商范圍看

政黨協商由于黨派組織主要集中在大中城市，協商往往表現在中上層，尤其是在中央層面政黨協商的作用和影響力比政協協商更突出、更重要。政黨協商總體上呈現出往基層走有作用遞減的趨勢。市級和縣級民主黨派成員人數較少，有的黨派組織只有一個支部，代表性較弱，政黨屬性不強，這種情況下政黨協商的成效較弱。政協有系統的組織，是自下而上匯集民意、層層協商的縱向互動交流民主形式。同時，人民政協組織系統內還有自下而上反映社情民意信息的直接通道。各級政協參加單位、政協委員、各民主黨派和工商聯成員及無黨派人士，在深入了解民情、充分體察民意、廣泛集中民智的基礎上，圍繞國家政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題，以及人民群眾普遍關心的問題，通過政協渠道向黨委、政府及有關部門反映情況，提出意見和建議。這時，民主黨派成員以政協委員身份參加政協協商的作用更加明顯。

黨的十八大報告提出要 “健全社會主義協商民主制度”，豐富和拓展了中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的內涵。黨的十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一深化政治體制改革，著眼于發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，深刻闡述了有關社會主義協商民主的重大問題。 《決定》指出：“構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道。深入開展立法協商、行政協商、民主協商、參政協商、社會協商。加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度?！边@明確了協商民主體系的基本要求、協商渠道和協商類型。這一論述糾正了理論界一些認為中國協商民主就是政治協商制度，甚至是人民政協制度的片面認識，把政協組織協商與黨派團體協商并列，說明了政協協商與政黨協商的同等重要性和不可替代性。而明確區分政黨協商和政協協商，可以有效避免兩者因協商內容、過程交叉和重復而造成的政治資源浪費和政治效率低下。

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“發揮統一戰線在協商民主中的重要作用。完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商，認真聽取各民主黨派和無黨派人士意見。中共中央根據年度工作重點提出規劃，采取協商會、談心會、座談會等進行協商。完善民主黨派中央直接向中共中央提出建議制度?！苯y一戰線是奪取中國特色社會主義新勝利的重要法寶，無疑在發展協商民主方面具有重要作用。政黨協商作為國家治理體系中最高層次的協商，應該對其它協商民主形式起到示范、引領和推動作用。以政黨協商引領協商民主廣泛多層制度化發展，是黨和政府應對迅速擴張的利益參與要求的現實選擇，也是成功推進我國政治改革及國家治理現代化的途徑。