社會主義協商民主視野下的多黨合作制度研究

熊必軍

（湖南省社會主義學院，長沙410001）

社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，黨的十八大報告提出要 “健全社會主義協商民主制度”。作為社會主義協商民主的主要載體——中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度 （以下簡稱多黨合作制度），在健全社會主義協商民主制度中，如何加強多黨合作制度的政治協商、民主監督、參政議政等制度安排建設，完善政黨民主，對于進一步推動政治體制改革，建設社會主義政治文明，豐富人類政治文明內容具有非常重要的意義。

一、社會主義協商民主的探索

社會主義協商民主是在堅持人民民主基礎之上，中國共產黨和中國人民對社會主義民主形式進行創新的一個偉大成果，是對馬克思主義民主理論的豐富和發展。社會主義協商民主制度萌芽于革命歷史時期，形成于建國初期，發展完善于改革開放的新時期。在新民主主義革命時期，中國共產黨就在同其他黨派團體和黨外人士團結合作過程中形成了協商民主思想，特別是在抗日戰爭的 “三三制”民主政權建設中有效進行了協商民主實踐。1945年，中國共產黨在國共兩黨的重慶談判中明確提出：“由國民政府召開各黨派及無黨派代表人物的政治會議，協商國事，討論團結建國大計、民主的實施綱領、重選國民大會等問題。”［1］1946年1月，由各黨派參加的政治協商會議在重慶召開，這是協商民主政治在中國政治生活中的第一次嘗試。

1949年中國人民政治協商會議的成功召開標志著協商民主這種新型民主形式開始在全國范圍內實施。1954年中國人民政治協商會議第二屆全國會議的召開，人民政協職能的轉變，多黨合作和政治協商制度的確立，表明了社會主義協商民主的正式形成，這樣協商民主就與人大的選舉民主構成了我國的兩大重要民主形式。多黨合作制度是中國特色協商民主的制度載體，其平臺則是人民政協，人民政協這一政治組織形式在發展過程中，不斷推進了協商民主的理論與實踐創新，最終形成了具有中國特色的協商民主形式。1991年，江澤民同志明確指出：“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”黨的十三大報告就明確提出，要“健全社會協商對話制度”，“建立社會協商對話制度的基本原則”，等等。2005年頒布的 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》對政治協商的內容、形式和程序作出明確規范。2006年中共中央頒布的 《中共中央關于加強人民政協工作的意見》提出，“人民通過選舉、投票行使權利和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式”。2007年 《中國的政黨制度》白皮書第一次正式提出了 “選舉民主和協商民主”的概念。2011年的 《中共政協全國委員會黨組關于 〈中共中央關于加強人民政協工作的意見〉貫徹落實情況的報告》正式提出 “協商民主”。2012年黨的十八大報告正式提出要 “健全社會主義協商民主制度”。綜上所述，盡管在十八大報告中首次正式提出 “協商民主”的概念，但其形成已經是一個理論與實踐的歷史探索過程。而國內學界對協商民主的理論研究探索，最早可以追溯到2003年俞可平教授發表的《當代西方政治理論的熱點問題》一文。隨后，有關研究機構開始系統地翻譯、介紹和研究國外的協商民主理論，并先后出版了一系列的國外譯著和國內的研究專著，同時發表了大量研究論文。隨之全國政協以及各省市政協成立 “人民政協理論研究會”，作為開展協商民主的理論研究和學術交流的平臺，更是推進了我國社會主義協商民主理論的完善與發展。

在西方國家的政治實踐中，協商民主主要是公民之間、公民與政府之間的議題討論，它所追求的是體現多數人意志又考慮到少數人訴求的公共利益，它所保障的主要是公民的表達權和話語權，它使參與者的參與更加理性，它所強調的是協商主體的平等、選擇作出的理性、協商過程的自由、協商結果的共識。對于中國共產黨提出的 “社會主義協商民主”這一民主形式的概念，應該是既具有協商民主的共性或一般性，同時也應該具有基于不同國家和民族的特殊性。因此有學者認為，社會主義協商民主是對中國人民內部各方面 (現實社會中表現為社會各利益關系群體)，通過國家政權機關、政協組織、黨派團體等渠道，就經濟社會發展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，進行平等、廣泛協商的規則和程序等的總稱［2］。還有學者認為，“社會主義協商民主是在中國共產黨的領導下，人民內部各方面就共同關心或利益相關的問題，按照一定的規則和程序，以適當的方式和渠道進行協商，形成參與各方都能接受的解決方案，作出決策或決定，以實現人民當家作主。不難看出，作為中國語境下的具有中國特色的民主實踐形式，社會主義協商民主是人民民主得以實現的一種實踐活動，充分體現了黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。 ‘社會主義協商民主制度’則是在推進協商民主過程中所形成和遵守的一系列規則、程序和規范的總稱”［3］， 等等。

二、多黨合作制度為社會主義協商民主的發展提供制度資源

仔細考量一下我國社會主義民主政治建設的歷史，由于各種主客觀因素的影響，競爭民主政治制度發展尚不完善，但在政黨關系、制度體系、程序設計及運作方式等多方面呈現出較顯著的民主協商性特質［4］。同時基于中華傳統 “和合、集體主義”的合作協商文化，以及作為人民民主體現的民主集中制，在政治上，其民主就是要求圍繞著共同的目標，使各方面的意見得以充分表達，這種民主的運作形式就是協商［5］。因此就民主程序的價值而言，協商性民主比競爭性民主更為適合我國的國情，尤其是對于中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度而言，其民主政治表現的制度安排就是政治協商，因此，多黨合作制度為社會主義協商民主的發展提供了制度資源。

（一）多黨合作制度為社會主義協商民主提供了制度基礎

社會主義協商民主是中國社會主義民主政治的內在要求和發展方向，但是要將社會主義協商民主變為一種普遍的現實，需要在實踐中尋求制度支撐的制度基礎。中國社會各政黨、各團體、各民族、各階層、各界別、各群體和各方面人士，即人民內部各方面的參與協商，也只有在制度框架中才能有序進行，才能使參與者在制度的保證下，平等、理性地完善自己的觀點，達成具有合法性的共識。多黨合作制度與協商民主具有內在的契合性，為我國協商民主政治的發展提供了制度基礎。在多黨合作制度中，各民主黨派在組織上都是獨立的，享有憲法規定范圍內的政治自由、組織獨立和法律地位平等，中國共產黨與各民主黨派合作的基本方針是“長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共”，具有協商民主的地位平等的政治基礎特征。中國共產黨和各民主黨派都必須以憲法為根本活動準則，堅持 “四項基本原則”，都追求 “建設富強、民主、文明的現代化國家”、 “統一祖國、振興中華”的共同政治目標，這也是中國各黨派、各團體、各民族、各階層、各界別、各群體和各方面人士的最高利益和共同的政治目標。在堅持 “四項基本原則”的共同政治基礎上，政黨之間通過參政議政、政治協商等形式，以追求公共利益最大化的協商為基礎。這種建立在公共利益上的多元主體之間的協商，正是協商民主政治的特征之一。多黨合作制度通過人民政協這個組織載體，充分發揮各民主黨派政治協商、民主監督、參政議政的作用，為社會主義協商民主提供了一個民主機制。

（二）多黨合作的合作型政黨制度為社會主義協商民主提供了制度結構

政黨是民主政治發展的必然結果，政黨一經產生就與國家政權密不可分，執政或參政是各種類型政黨普遍的追求，由此形成了政黨與政黨、政黨與政權之間的不同關系模式，這就構成了政黨制度。我國多黨合作制度是在新民主主義革命過程中逐步形成的，確立于1949年新中國成立之際，發展完善于改革開放新時期。2005年頒布的 《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，進一步把我國的這種政黨制度的特征完整地表述為：共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政。這實質上是把我國多黨合作制度定位為執政黨加參政黨的合作型政黨制度。這種政黨制度的制度結構就是共產黨領導、多黨派合作，共產黨執政、多黨派參政，共產黨代表、多黨派聯系［6］。具體表現為：中國共產黨是對國家實行領導的執政黨，八個民主黨派是參政黨，都參加國家政權和人民政治協商會議組織，參與國家事務的管理以及政策法令的制定和執行；中國共產黨在就國家大政方針作出決策和提出國家領導人選建議時，同各民主黨派進行政治協商；政黨之間相互監督，主要是參政黨對執政黨和國家機構及工作人員的民主監督；中國共產黨和各民主黨派在政黨制度結構中的關系是領導與接受領導，團結合作，為共同目標奮斗的關系。 “組織的結構決定了組織成員的行為，雖然并不是一切行為都是由組織的結構所決定的，但是，說絕大多數行為是由組織結構決定的是不為過的。合作組織中的合作行為之所以是有保障的，就在于它擁有合作的組織結構。合作組織建立起了全新的組織結構，這種結構是出于合作的目的和服務于合作行為的，它為合作行為的持續發生提供了充分的支持。”［7］因此，我國的多黨合作制度是在一定的政治共同體中民主協商、相互監督、彼此合作的治理國家，并逐漸形成了中國共產黨領導的多黨合作型政黨制度結構。這種合作型的政黨制度結構為社會主義協商民主提供了一種穩定的支持和制度保障。

（三）多黨合作的政治協商為社會主義協商民主作出了主要的制度安排

在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度中，政治協商、參政議政、民主監督則構成了中國特色政黨制度的制度安排［8］。中國共產黨同民主黨派、無黨派人士等社會各界進行政治協商，是多黨合作制度運行的一項重要的制度安排。當前政治協商的制度設計形式主要有：民主協商會、小范圍的談心會、座談會等會議形式，以及各民主黨派中央向中共中央提出書面建議的形式。政治協商這項制度安排的重要原則是已經把政治協商納入程序化，對一些重大問題在決策前和決策執行中進行協商，代表最廣大人民群眾的共產黨和代表著不同社會階層和群體的各民主黨派共同協商國家大事，使廣大人民群眾或社會階層通過政治協商這項制度安排間接地參與國家事務的管理［9］。 “民主治理視角下的合作行動作為一種設計的結果，不同于危機設計的命令型合作，也不同于理性設計的紀律型合作和漸進設計中的協作型合作，而是一種回歸政治平等的協商型合作。”［10］因此，多黨合作的政治協商本身就為社會主義協商民主作出了主要的制度安排。

（四）多黨合作中的人民政協為社會主義協商民主提供了重要渠道

人民政協是在中國共產黨領導下，由中國共產黨、各民主黨派、無黨派民主人士、各人民團體、各少數民族和各界的代表，臺灣同胞、港澳同胞和歸國僑胞的代表，以及特別邀請的人士組成，是具有廣泛的社會基礎的政治組織。中國人民政治協商會議根據中國共產黨同各民主黨派和無黨派人士“長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”的方針，對國家的大政方針和群眾生活的重要問題進行政治協商，并通過建議和批評發揮民主監督作用。人民政協的主要職能是政治協商和民主監督，組織參加本會的各黨派、團體和各族各界人士參政議政。人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，是中國政治生活中發揚社會主義協商民主的一種重要形式。正是與多黨合作和政治協商制度相聯系，賦予了人民政協不一樣的作用，也決定了我國社會主義協商民主不僅存在于社會和基層，而且是一種與我國的國體相適應，有憲法和國家基本政治制度保障，與人民代表大會制度相輔相成，構成國家政治體制重要組成部分的民主形式。因此，如果說人民代表大會是發揮選舉民主的主要渠道，那多黨合作中的人民政協則為社會主義協商民主提供了重要渠道。

三、多黨合作制度推進社會主義協商民主的對策思考

在民主政治的發展過程中，不管是一種什么形式，政黨都是參與協商的重要主體之一，協商民主與政黨有著密切的聯系，尤其是在當代，政黨政治是一種普遍形態，協商民主對政黨制度有哪些要求，以及既有政黨制度對協商民主有哪些制約，都直接關系著民主政治的發展方向［11］。因此，作為中國政黨民主的載體、在國家層面承擔著社會主義協商民主的多黨合作制度，將在推進社會主義協商民主廣泛、多層、制度化發展中大有所為。因此，多黨合作制度應在以下幾個方面大力推進和完善社會主義協商民主的發展。

（一）加強 “協商民主”的政治文化培育，進一步夯實社會主義協商民主的文化基礎和價值認同

一般來說，政治文化是一套共有的政治意識形態、政治心理和政治評價系統。從歷史上看，任何一個政治體系都不是空中樓閣，其建立必然有思想理論及文化上的依據［12］。一方面，政治文化影響和制約政治體系的建立、維系和發展，它通過引導教化，使政治體系獲得社會成員心理上的相容，價值取向上的認同，情感上的共鳴及態度上的擁護和支持，并推動現有政治體系的發展。另一方面，政治文化指導和規約個體及群體的政治行為，在政治社會化過程中，政治文化培養和造就個體或群體的政治意識、政治傾向并內化為一定的政治行為規范，規定了人們對政治參與的態度、強度、水平和范圍等。從多黨合作制度形成的歷史文化、理論淵源以及制度文化理念來看，傳統的 “合作、協商”文化、 “協商、合作”的理論淵源以及 “協商”文化理念的制度基礎和框架，為社會主義協商民主發展與完善奠定了政治文化的基礎。因此我們要加強“協商民主”的政治文化培育，進一步夯實社會主義協商民主的基礎和價值認同。

首先是要進一步加強社會主義協商民主的政治文化教育宣傳。政治文化是一個民族在特定時期流行的一套政治態度、信仰和感情。政治文化在政治生活中具有重要的作用，是政治制度獲得信任和認同感的基礎。現代化國家的民主政治發展規律表明，一種民主的政治制度能否有效建立和運行，關鍵在于這些國家是否存在民主的政治文化。因此，社會主義協商民主制度也需要一種與之相適應的民主政治文化支持，這種政治文化就是社會主義協商民主文化。作為 “在其國民的認知、情感和評價中被內化了的政治制度”［13］的社會主義協商民主的政治文化，在多黨合作和政治協商制度的建立和發展的過程中，逐漸形成了體現協商性的政治文化，并內化在了民眾對政治體制的認知和評價之中，同時又經由政治社會化的途徑強化了政治參與者及民眾對協商性和合作性政治架構的認可和遵循。但在具體的實施過程中，社會上甚至許多黨的干部在多黨合作中的協商意識還是比較淡薄，對政黨制度的“合作、協商”缺乏基本的了解，宣傳報道方面也較薄弱［14］，這對推進、發展和完善社會主義協商民主十分不利。今后應在這一方面加強宣傳教育，使多黨合作制度中的協商民主在公民中獲得認同感，進一步夯實社會主義協商民主的文化基礎，讓人們學會用協商民主的方式方法解決實際中的利益矛盾，通過各種形式教育黨員干部和行政領導樹立協商民主觀念，主動、自覺地實行在廣泛和充分協商基礎上的民主決策、民主選舉、民主管理、民主監督，不斷提高民主執政的能力和水平。

其次是實現社會主義協商民主的價值取向由工具性定位向價值性定位的轉變。盡管協商民主政治形態的一些基本原則已在我國憲法中有著法理規定和具體的法律制度，但在一些歷史時期的現實運作過程中，政治協商方式往往被作為一種單純的執政手段來強調，正是由于這種純粹傾向于工具理性偏好的影響，加之相關制度和程序的不完善，從而導致了政治協商的協商原則、形式、程序等方面得不到真正的貫徹執行。一些地方在治理中還存在領導干部協商意識不強、形式化協商等現象。而協商民主強調的是，在多元社會中政治參與主體能平等、自由地進行公共協商，參與各方的意見和建議都能得到平等對待和重視。因此社會主義協商民主理應被當作一種民主政治來強調，并將其全面落實到執政黨的執政理念、執政方式和國家長遠發展戰略之中，落實到參政黨的參政理念、參政方式之中，成為執政黨執政和參政黨參政的一種價值取向，從而有助于促進科學決策，有助于協調各方利益，有助于鞏固執政黨執政和參政黨參政的政治合法性。

（二）進一步強化執政黨和參政黨的制度建設，積極推進政治協商、參政議政、民主監督制度化、規范化、程序化

十八大報告指出，要 “推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，”這是健全社會主義協商民主制度的重點。加強制度建設，不但是多黨合作制度本身的需要，而且是社會主義政治文明建設的需要。多黨競爭在我國沒有生長的土壤，而多黨合作制度中的協商民主政治有著巨大的潛在基礎和能力。我們必須充分利用這一政黨制度框架內的政治資源來強化執政黨和參政黨的制度建設，進一步推進政治協商、參政議政、民主監督制度化、規范化、程序化，以此來推進社會主義協商民主制度的健全和發展。

首先，強化執政黨制度建設與參政黨制度建設。現代民主政治的發展表明，政黨在推動現代民主政治發展中所起的作用是十分重要的。任何制度的建立，都是社會主體對社會秩序及社會發展需要的理性思考和選擇；制度執行的情況，又與執行者有很大關系，尤其在社會轉型中的中國。因此，進一步加強執政黨和參政黨的制度化建設就顯得特別重要。因為多黨合作制度的政黨民主發展與完善，尤其是黨際之間協商民主的健全和發展，取決于共產黨的領導水平和執政水平，也取決于民主黨派的合作能力和參政能力。

從執政黨的角度分析，中國共產黨是社會主義事業的領導核心，既是執政的力量，也是我國政治制度的總體設計者和推動者，決定著整個政治制度發展的取向、路徑和方式。其作用的發揮不容它犯一些錯誤，因此加強執政黨的制度建設是非常重要的。所以中國共產黨要適應世界民主潮流，加強對共產黨執政基本規律的探索，要不斷完善黨的領導方式和領導方法。在多黨合作制度建設中不斷改進黨的領導方式，進一步提高各民主黨派在政治協商中的地位，實行多黨平等合作的協商民主政治。在保證黨的領導地位的前提條件下，應肯定民主黨派享有憲法和法律規定的權利和義務范圍內的政治自由、組織獨立和法律平等地位。多黨合作制度是以中國共產黨與各民主黨派合作協商為特征的。只有合作的各方達到和諧、平衡，使執政和參政都有積極性、自主性，協商民主才能不斷發展和健全。因此，作為社會主義協商民主的主要組織者和承擔者，執政黨更應加強自身在協商民主過程中的制度建設以及加強社會主義協商民主的各項制度建設。

從參政黨的角度分析，民主黨派是政黨，應該具有政黨所具備的一般職能，能夠在協商民主中發揮推動政黨民主的政黨作用。作為現代政黨的參政黨，要提高順應政治環境的變化和聯系社會的能力，要有自己獨立的地位、價值和體現本黨特色的綱領，引導本黨成員樹立政黨意識和責任意識，主動成為協商民主中的主體。同時也應進一步擴大了解社會問題、國家大事等的范圍、渠道、廣度和深度，創造參與協商民主的先決條件。一方面，執政黨應建立各級政府和民主黨派各級組織的定期對話制度，給民主黨派充分的時間準備。另一方面，民主黨派本身應建立信息網絡機制，充分反映民意；建立健全黨派內部的信息渠道，健全協作機制，突破資源局限。

其次，積極推進政治協商、參政議政的制度化、規范化、程序化建設。政治協商是多黨合作制度運行的一項重要的制度安排，在結構逐步轉型、利益明顯分化、沖突日益頻繁的社會轉型過程中，其程序化、規范化的進一步推進還存在一些值得討論和思考的問題。其中最重要的一條是政黨合作與協商的內容非常廣泛，有宏觀問題有微觀問題，有原則性問題有策略性問題，有相互關系問題有共同面對的問題，但是關于這些差異性很大的問題的合作和協商并沒有在理論和方針層面形成分類合作與協商機制。因此，政治協商的制度化、規范化、程序化建設就是要進一步明確政治協商的主體和對象、內容和程序，明確哪些內容可以納入決策程序，哪些問題需要在決策前協商，哪些可以在決策中協商，建立一個制度、一個程序。參政議政是我國各民主黨派、無黨派人士和其他愛國人士參與國家政治生活的泛稱。其中議政是由民主黨派對國家和社會政治生活中的諸多問題進行調研、發表議論、提出意見和建議以及協商。但當前議政的路徑比較單一的問題，滿足不了人們渴望參與國家政治生活的參政議政需求，無法更好地發揮社會主義協商民主的作用。新興的參政議政途徑如網絡參政議政也沒有納入制度化的設計中去，因此我們需要完善對參政議政的提案或意見建議的提交、采納、辦理的一整套程序的制度化設計。民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督。近些年來，隨著民主監督逐步向制度化、規范化邁進，由于思想上、制度上和機制上等方面的原因，民主監督還存在著一些問題，影響著社會主義協商民主作用的發揮。所有的這些問題都必須通過一定的制度化、規范化、程序化逐漸加以解決。

（三）完善人民政協制度體系，充分發揮人民政協作為社會主義協商民主重要渠道作用

十八屆三中全會通過的 《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。……完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序。拓展協商民主形式。”充分發揮人民政協作為社會主義協商民主重要渠道作用的重點是推進政治協商、民主監督、參政議政制度化、規范化、程序化 （已經在上一節闡述，這里不再論述）；路徑是完善人民政協制度體系，規范協商內容、協商程序，拓展協商民主形式等。

第一，完善人民政協制度體系。人民政協制度由以下三部分構成：中國共產黨的領導是完善人民政協制度體系的前提，是人民政協制度的政治保證；政黨合作是人民政協制度體系的政治基礎，也是人民政協將長期存在和發展的政治基礎；政治協商是人民政協制度體系的實質，進行政治協商是人民政協的首要職能。因此完善人民政協制度體系，首先就是要堅持和完善中國共產黨的領導，這是堅持人民政協制度的政治前提，也是推進社會主義協商民主能夠有序進行的政治保證。其次是必須深化政黨合作關系。人民政協是中國共產黨和各民主黨派、無黨派及其他界別代表人士進行合作的重要機構，只有進一步地深化合作關系，才能夠就經濟社會發展等重大問題更好地進行民主協商。再次是必須細化政治協商職能。人民政協是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商的重要機構，很顯然，如果沒有政治協商，也就沒有人民政協，因而政治協商是人民政協發揮社會主義協商民主的的首要職能和重要渠道，從這個意義上講，政治協商是人民政協制度體系建設的主線。

第二，規范協商內容、協商程序。過去很長一個時期，我們對人民政協履行職能長期習慣于講政策、方法、作風，而不太注意制度創新、程序設計。結果歷史的經驗教訓證明，如果沒有一套制度和程序，民主將不僅難以保障而且無法有效運行。所以完善人民政協制度體系還要 “完善協商民主制度和工作機制”，落實 “把政治協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策之中”的規定，進一步明確協商什么、與誰協商、怎樣協商、協商成果如何運用等問題。

第三，拓展協商民主形式。在拓展協商民主形式中，首先對各種協商民主形式要有一個科學準確的分析，不同的協商形式應有不同的制度要求，不能一概而論。比如人民政協的政治協商既有定期開展的，有較多內容、較多人參加的會議協商形式，也有可以在閉會期間不定期、不經常舉行的專題協商、提案辦理協商等。其次要根據實際情況需要創新協商形式，繼續拓寬協商民主渠道，可以有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商。可以探索開展以界別為基礎、以專題為內容、以對口為紐帶、以座談為主要方法的協商形式，增加協商密度，提高協商成效。也可以考慮開展建立黨際協商、人民團體協商、社會利益集團協商、社會行業團體協商等專門或不同層次的政治協商機構等形式。

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