中國黨際協商民主：在現實與理想之間

孫照紅

（北京市社會科學院，北京100101）

黨的十八屆三中全會提出要 “構建程序合理、環節完整的協商民主體系，拓寬國家政權機關、政協組織、黨派團體、基層組織、社會組織的協商渠道”［1］。我國的協商民主主體廣泛、內容豐富、形式多樣、領域寬廣。中國共產黨同各民主黨派之間的黨際協商民主是我國協商民主體系的重要組成部分，而且，中國黨際協商民主以中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為依托和載體，是我國協商民主體系中制度化建設比較成熟的協商民主形式。

一、中國黨際協商民主的內在優勢和現實困境

中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的基本政治制度之一，這一制度的基本內容內含了黨際協商民主的基礎和條件。第一，中國共產黨是執政黨，八個民主黨派是參政黨而不是在野黨和反對黨。九個政黨之間是合作關系，是親密友黨關系。第二，中國共產黨和各民主黨派合作的首要前提是堅持中國共產黨的領導，但這種領導是政治領導而不是組織領導，民主黨派享有政治自由、組織獨立和法律地位平等。第三，中國共產黨與民主黨派合作的基本方針是 “長期共存，互相監督，肝膽相照，榮辱與共”，“長期共存、互相監督的方針，實際上是擴大民主”［2］351。第四，中國共產黨和各民主黨派都在憲法和法律范圍內活動，都沒有超越憲法和法律之外的特權。第五，多黨合作的機構是中國人民政治協商會議，它本身就是我國政治生活中協商民主的重要形式和主要平臺。第六，中國共產黨和各民主黨派的協商合作主要體現在政治協商、民主監督和參政議政工作中。政治協商是實行科學民主決策的重要環節，民主監督是為了發展民主，參政議政本身就是協商民主的體現。

中國黨際協商民主模式具有明顯的制度優勢，這是制度設計的理想狀態，也是我國政黨制度的一貫追求。但是，與 “理應如此”的期望和我國民主政治發展的需要相比，中國黨際協商民主的優勢并沒有充分顯示和發揮出來，在實踐中還有許多可以改進的空間。

從制度設計看，中國共產黨對民主黨派的領導主要是通過民主協商和政治思想工作來實現。但是，在實際的政治生活中，有些地方把這種領導等同于組織領導、行政領導，采用強制、命令的方式處理與民主黨派的關系，甚至對民主黨派的日常工作和內部事務都事無巨細地包辦代替，嚴重影響了民主黨派的自主性和獨立性；有的黨委把本是 “分內”的統戰工作當成可有可無的工作；有些中共黨員干部對多黨合作制度了解不多，對統戰認識不深，對民主黨派的性質和地位理解不到位，把民主黨派當作 “擺設”或 “花瓶”；某些地方領導干部錯誤地理解和運用 “黨管干部”原則，在干部任用問題上根本不尊重民主黨派的意見，民主黨派的自主權得不到應有的發揮等等。

中國政黨制度充分肯定各民主黨派享有憲法和法律規定的權利和義務。 “政黨的自主性是指政黨具有與其他政治組織截然不同的政治特性，包括獨有的政治綱領和組織制度、合法的政治活動經費來源、獨有的利益協調整合能力和沖突矛盾化解能力，同時也包括政黨獨立自主地根據國內外形勢的發展變化而作出適應政治發展需要的轉型，即政黨的適應性或能動性。”［3］目前，中國各民主黨派雖然有自己明確的綱領、目標，有獨立的章程，但是，改革開放以來，民主黨派的政策、章程基本是隨著中國共產黨指導思想和方針、政策的變化而變化，民主黨派政黨特色越來越弱化；民主黨派雖然也以民主集中制為組織原則，但這一制度在實際運作中困難重重；民主黨派的活動、經費來源、活動場所等都受到一定的限制；受多種因素的影響，民主黨派不能發出自己 “獨立”的聲音，民主黨派在普通老百姓當中的認同度和知名度也不夠高。從一定意義上說，我國各民主黨派保持獨立和自主的條件是有所缺失的。

各民主黨派干部是國家干部的重要組成部分。民主黨派要按照 《中華人民共和國公務員法》、《黨政領導干部選拔任用條例》對干部進行管理，黨派機關干部退 （離）休制度、年度考核、獎懲制度都執行國家統一的干部政策。周恩來曾說：“非黨人士要有職有權?！保?］175毛澤東也提出，對民主黨派 “要給事做，尊重他們。當做自己的干部一樣，手掌手背都是肉，不能有厚薄。對他們要平等，不能蓮花出水有高低”［4］。這是民主黨派履行職能的必備條件。在中國共產黨成為執政黨后組建的第一屆中華人民共和國中央政府中，有將近半數的領導成員來自民主黨派和無黨派人士。中央人民政府6位副主席中，有3位是民主黨派人士；政務院4位副總理中，有2位是民主黨派和無黨派民主人士；政務委員15人中，有9人是黨外人士。1956年社會主義改造基本完成后，在國家機關中仍有許多民主黨派人士擔任著重要的領導職務。但是，隨著50年代后期 “左”的思想的日益嚴重，民主黨派在政權機構和政府機關擔任領導職務的人士逐漸減少。中共十一屆三中全會后，隨著多黨合作的恢復和完善，民主黨派人士在人大和政府這些國家政權機構中所占比例呈上升趨勢，但是，民主黨派干部在整個干部隊伍中所占的比例仍然較小，而且存在正職少、副職虛、兼職多的問題。雖然有些地方在職位分配上考慮到了民主黨派干部所占的比例問題，但又不能保證民主黨派干部職務與權力的平衡。有些共產黨干部甚至認為和平時期的民主黨派干部沒有多大影響，選拔民主黨派干部就是為了裝點門面。即使有些民主黨派干部有機會擔任領導職務，但在處理充分行使權力和接受中國共產黨領導的關系問題上也存在不少問題。

互相監督是中國政黨制度一項很重要的制度設計和安排。當年保留民主黨派的一個非常重要的考慮，就是希望民主黨派能夠監督共產黨。毛澤東說過：“我們有意識地留下民主黨派，讓他們有發表意見的機會。”［5］中國共產黨與民主黨派 “長期共存，互相監督”方針的內在邏輯也是如此，“長期共存”的目標之一就是 “互相監督”，主要是民主黨派監督共產黨。這是因為，民主黨派的民主監督具有其他監督所不具有的優勢：民主黨派是政黨，對共產黨的監督是高層次的政治監督；民主黨派是參政黨，具有與執政黨平等的法律地位，具有與執政黨不同的視角，而且 “一個參加三個參與”便于民主黨派實施監督活動；民主黨派成員知識層次和知名度較高且 “下通各界，上達中央”，具有明顯的智力優勢和能力優勢。如果能真正發揮出民主黨派作為監督主體的這些優勢，就 “能夠對于我們黨提供一種單靠黨員所不容易提供的監督”［6］。但是，與制度安排的初衷相比，民主黨派監督的實際效果卻大打折扣。政治協商和參政議政工作也存在著同樣的問題。

二、中國共產黨黨內民主是黨際協商民主的主導性力量

中國共產黨與各民主黨派的黨際協商民主和中國共產黨黨內民主之間是互相推動、互相促進的關系。黨際協商民主發展得好，能夠促進黨的決策科學化、民主化，推動黨的機構運轉有序、高效，監督權力的正確行使，改善黨的作風和形象。而黨內民主對黨際協商民主的影響更為深遠，可以說，黨內民主是黨際協商民主的決定性和主導性因素。

在西方，政黨是在民主政治中產生的，民主催生了政黨。而中國不一樣，政黨在中國出現的時候，中國實行的還是專制制度，是政黨推動了中國的民主化。新中國成立后，中國共產黨不僅是領導黨，對國家和社會生活實施政治、思想和組織領導，而且是唯一的執政黨，執掌國家立法、司法和行政等全部國家權力。無論是領導還是執政，中國共產黨都是為了實現人民的民主權利。 “黨對國家政治生活的領導，最本質的內容就是組織和支持人民當家做主?！保?］可見，發展民主必須以堅持黨的領導為前提，黨際協商民主也不例外。

與西方政黨制度臺上臺下的競爭式民主不同，中國共產黨與各民主黨派之間的黨際民主是合作和協商式民主。由于中國共產黨是執政黨，民主黨派是參政黨，在國家權力體系中這種地位的不同決定了它們在合作和協商中作用的不同，同時也內含了中國共產黨黨內民主對黨際協商民主的主導性。

黨內民主對黨際協商民主的決定性和主導性表現在方方面面。比如，在政治協商的過程中，提出什么議題以及民主黨派就議題提出的意見和建議能否被采納都是由共產黨決定的，中國共產黨各級黨委是公共決策的核心；民主黨派的政治參與和利益表達是咨詢性和輔助性的，能不能產生實際的影響以及產生多大的影響都受制于中國共產黨各級黨委的態度，受制于中國共產黨地方領導是否 “開明”和 “重視”；民主黨派監督共產黨的首要前提是接受黨的領導，而且這種監督不具備權力監督和法律監督的強制性，監督效果如何取決于中國共產黨各級領導干部的素質，取決于中國共產黨能不能營造寬松、和諧的政治氛圍，取決于中國共產黨領導干部能不能虛心聽取和接受民主黨派提出的不同意見；在干部的管理方面，民主黨派主要領導干部的安排使用基本是由中共黨組織主導；民主黨派地方組織既受民主黨派中央組織的領導，又受中國共產黨地方黨委的領導，民主黨派中央組織對地方組織的領導主要是指導性的工作，而中國共產黨地方黨委對民主黨派地方組織的領導更為直接?？梢哉f，以上所有制度、政策和措施，都是以中國共產黨黨內民主為前提和保障的，沒有中國共產黨黨內民主或者黨內民主遭到破壞，所有這些都會走樣、變形。

歷史經驗也多次證明，黨際協商民主的發展和實現在很大程度上取決于黨內民主的發展和實現。什么時候中國共產黨黨內民主發展得好，民主黨派的性質定位就準確，功能發揮、工作進展就正常，中國共產黨與民主黨派之間的關系也和諧，多黨合作的功能和價值就能夠得到充分發揮；反之，什么時候黨內民主發展不正常，民主黨派的正?；顒泳蜁粔褐?、被取消，黨際協商民主也就無從談起。建國初期，中國共產黨通過加強黨的集體領導、加強黨內監督、維護黨的團結等途徑發展黨內民主，承認民主黨派的合法地位并主動與它們協商、合作，黨際關系也出現了前所未有的和諧局面。從1957年下半年開始，反右派運動出現了擴大化，黨內民主生活的不正常也很快殃及黨際民主。毛澤東要求各地黨組織 “注意各民主黨派中反動分子的猖狂進攻”［8］，大批民主黨派人士被打成右派，多黨合作難以開展。 “文化大革命”期間，黨內出現了嚴重的一言堂、個人崇拜、個人凌駕于組織之上等不良風氣，各民主黨派也被迫停止了一切政治活動，多黨合作名存實亡。改革開放以來，隨著黨內民主的逐步完善，中國共產黨對民主黨派的性質給予了重新定位，黨際協商民主也重回正軌并日益融洽。

三、完善黨際協商民主首先要發展中國共產黨黨內民主

既然中國共產黨的黨內民主狀況是決定黨際關系狀況和走向的決定性和主導性因素，那么，中國共產黨在推進黨際協商民主上理所當然地應承擔主要的政治責任。但是，中國共產黨黨內確實存在著不民主、不健康的因素。 “從邏輯上來講，一個自身就不民主的政黨，不可能在處理與國家、社會、民眾、法律事務和參政黨關系時真正做到民主，并且真正按民主的原則和制度辦事。”［9］“政黨要創造民主，政黨自身必須民主。不實行民主的政黨，遑論創造政治文明、領導政治文明。”［10］所以，完善黨際協商民主的基本方向仍然是民主，而且首先是中國共產黨黨內民主。在實踐上，中國共產黨要按照民主的要求、方式和程序辦事，特別是在決策過程中和干部任命過程中，要積極培育黨內的民主作風、民主習慣和民主文化、民主氛圍，以黨內民主的發展增強對民主黨派的吸引力和感召力，示范和帶動民主黨派的政黨建設和黨際協商民主的發展。

中國共產黨的黨內民主是民主黨派獨立自主性的保障性條件。中國黨際協商民主尤其強調中國共產黨的領導，這是我國政黨制度最本質的特征。但是，如何處理好共產黨的領導與各民主黨派的獨立自主性之間的關系，使他們在中國政黨制度內穩定有序又有活力地開展工作，這是一個關鍵的問題。而這一問題歸根結底還是中國共產黨如何實現領導的問題。毛澤東曾對黨的領導權問題作過闡述：“所謂領導權，不是要一天到晚當作口號去高喊，也不是盛氣凌人地要人家服從我們，而是以黨的正確政策和自己的模范工作，說服和教育黨外人士，使他們愿意接受我們的建議?！保?1］他還要求共產黨員 “以互助互讓和同生死共患難的精神，以尊重合作中各政黨獨立性的立場，以謙和互敬互商的工作態度”［12］來處理與各黨派之間的關系。要做到這一點，首先要求中國共產黨處理好領導和執政的關系，充分尊重民主黨派的自主權，尊重民主黨派在法律上的平等地位，更好地保護民主黨派的合法權益不受侵害，讓各民主黨派獨立自主地決定和處理它們的內部事務。做不到這一點，中國政黨制度內含的民主優勢必然會因為民主黨派獨立性的弱化甚至喪失而弱化、喪失，制度設計的黨際協商民主也必然會因此而失去民主的內涵和優勢。

中國共產黨的黨內民主是民主黨派職能正常發揮的關鍵因素。民主黨派職能沒有充分發揮出來的很重要的原因就在于現有的條件和環境不夠寬松、自由，民主黨派依附性太強、獨立性不夠，致使政治協商知情權不夠、民主監督沒有膽量、參政議政空間不足。所以，無論是政治協商、民主監督還是參政議政，都需要中國共產黨創造平等合作的平臺，拓寬暢通的溝通渠道，營造透明、安全、和諧的政治環境。有學者建議，重新運用當年毛澤東提出的讓民主黨派 “唱對臺戲”的主張，引導民主黨派既敢于又善于同中國共產黨 “唱對臺戲”。也有人主張，在重大決策之前，可以請民主黨派 “挑毛病”、做 “不可行性論證”，以使中國共產黨決策更加科學化和民主化……這些建議都不失為優化黨際協商民主的很好的途徑，但都建立在發展黨內民主的基礎之上。為此，中國共產黨必須進一步健全和完善重要情況和重大問題通報制度、黨務公開制度、聽證制度等，擴大和保障民主黨派的知情權；以更加包容的姿態、開闊的胸襟主動、自覺地接受民主黨派的監督，用剛性的法律條文明確監督的內容和形式，保障民主黨派的監督權利，對于拒絕接受監督特別是打擊報復監督者給予嚴肅的處分和懲罰；提供良好的制度環境和政治空間，鼓勵、保障民主黨派自由、平等、信任地與中國共產黨展開多方位、多領域、多層次的交流、溝通、對話。只有做到了上述這些，制度設計的黨際協商民主優勢才能真正發揮出來。

［1］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［M］.北京：人民出版社，2013：30.

［2］周恩來統一戰線文選［M］.北京：人民出版社，1984.

［3］汪守軍.關于多黨合作制度框架下民主黨派自主性問題的探討［J］.探索，2012，（4）.

［4］中共中央統戰部研究室.歷次全國統戰工作會議概況和文獻［M］.北京：檔案出版社，1988：6.

［5］毛澤東文集（第 7 卷）［M］.北京：人民出版社，1999：34.

［6］鄧小平文選（第 1 卷）［M］.北京：人民出版社，1993：225.

［7］中共中央文獻研究室.十三大以來重要文獻選編（中）［M］.北京：人民出版社，1991：942.

［8］建國以來重要文獻選編（第十冊）［M］.北京：中央文獻出版社，1994：284.

［9］張書林.黨內民主研究中的幾個前沿性問題［J］.攀登，2009，（1）.

［10］許耀桐.政治文明與民主政治［J］.社會科學戰線，2003，（4）.

［11］毛澤東選集（第 2 卷）［M］.北京：人民出版社，1991：742.

［12］中央檔案館.中共中央文件選集（第 11 冊）［M］.北京：中共中央黨校出版社，1991：754.