我國保障性住房政策演變歷程及優(yōu)化研究

□文/張曉鳳 李萌萌 趙 燕 李亞莉 趙艷霞

（1.河北聯(lián)合大學管理學院；2.河北聯(lián)合大學文法學院 河北·唐山）

一、保障房政策發(fā)展歷程

我國保障性住房分為出售型和出租型兩種。出售型保障性住房包括經濟適用房和限價商品房。出租型保障房包括廉租住房和公租住房，現(xiàn)在正在進行廉租房和公租房兩房并軌操作。

（一）出售型保障性住房政策的發(fā)展歷程

1、1994年至1999年政策框架初步形成階段。建房［1994］第761 號文《城鎮(zhèn)經濟適用住房建設管理辦法》，該文件對經濟適用房的概念、申請對象、定價、資金籌集等方面進行了初步確定；建設部于1998年發(fā)布了《關于繼續(xù)做好1998年國家安居工程（經濟適用房）實施工作的通知》，對前三年的經濟適用房政策實施情況進行了分析和總結，提出了以后在經適房政策實施過程中應注意的問題：包括加強對國家安居工程的組織和領導、大力發(fā)展經濟適用房、把國家安居工程建成“精品工程”、加強對經適房的銷售工作，避免出現(xiàn)空置現(xiàn)象，加強對建成出售小區(qū)的物業(yè)管理。可以說該文件是針對1994年文件在實施過程中出現(xiàn)的面上問題的方向性解決策略；1999年建設部頒發(fā)《已購公有住房和經濟適用住房上市出售管理暫行辦法》，對已購公有住房和經濟適用住房上市出售的相關方面進行了規(guī)定。自此，經濟適用房的建設、分配、使用管理和上市交易等相關環(huán)節(jié)的政策框架已初步形成。

2、2000年至2010年政策細化和完善階段。2003年《國家計委、建設部關于印發(fā)經濟適用住房價格管理辦法的通知》，該文件對經濟適用住房價格的構成、不得計入經濟適用房價格的費用等作了較詳細的規(guī)定。2007年《經濟適用住房管理辦法》建住房［2007］258 號，對經濟適用房優(yōu)惠和支持政策、建設管理、價格管理、準入和退出管理等作了更為詳細的規(guī)定。2008年，中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關于印發(fā)《經濟適用住房開發(fā)貸款管理辦法》的通知頒布，該文件為促進經濟適用住房建設、維護借貸雙方的合法權益而制定，該文件對經濟適用住房開發(fā)貸款應符合的條件、開發(fā)貸款必須專項專用、貸款期限、貸款利率、貸款人要依法開展經濟適用住房開發(fā)貸款業(yè)務、對此項資金要實行封閉管理、貸款人應對資金使用情況進行有效監(jiān)督和檢查等作了較詳細的規(guī)定。2010年住房和城鄉(xiāng)建設部頒布《住房和城鄉(xiāng)建設部關于加強經濟適用住房管理有關問題的通知》，就經濟適用住房政策執(zhí)行過程中存在的問題，為加強經濟適用住房管理，對以下問題又作了嚴格規(guī)定，包括嚴格建設管理、規(guī)范準入審核、強化使用監(jiān)督、加強交易管理和完善監(jiān)督機制。

3、2013年各地逐漸取消經濟適用住房建設。經濟適用住房幾乎自誕生之日起就存在較大爭議，因其提供的不僅是住房保障，還有產權問題。加上有些地方政府操作不規(guī)范，容易滋生權利尋租與腐敗。鑒于此，近年來各地逐漸取消經濟適用房的建設。將保障性安居工程的重點轉移到出租型保障房上來。

（二）出租型保障性住房政策的發(fā)展歷程

1、廉租房政策的發(fā)展歷程

（1）廉租房初現(xiàn)階段。廉租房最早出現(xiàn)于1998年《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，該文件中提出建立和完善以經濟適用住房為主的住房供應體系，并提出廉租住房可以從騰退的舊公有房中調劑解決，也可以由政府或單位出資興建。廉租住房的租金實行政府定價。根據(jù)通知要求，建設部于1999年制定了《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》，并于2004年廢止，由2004年3月開始施行《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。

（2）廉租房與經濟適用房共同發(fā)展階段。該階段是從2003年至2007年期間。2003年國務院頒布《國務院關于促進房地產市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出建立和完善廉租住房制度。要強化政府住房保障職能，切實保障城鎮(zhèn)最低收入家庭基本住房需求。并于2004年頒布《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》。于2005年和2006年相繼頒布了《城鎮(zhèn)廉租住房租金管理辦法》、《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房申請、審核及退出管理辦法》、《建設部關于印發(fā)＜城鎮(zhèn)廉租住房工作規(guī)范化管理實施辦法＞的通知》，這一系列文件規(guī)范和細化了廉租房相關政策。

（3）以發(fā)展廉租房為主的保障性住房供應體系階段。2007年國務院頒發(fā)《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》，該文件明確提出要逐步擴大廉租住房制度的保障范圍，認為城市廉租住房制度是解決低收入家庭住房困難的主要途徑。

2、公租房政策的發(fā)展歷程。公租房這一住房保障形式提出較晚，在2009年12月住建部工作會議上首次提出公共租賃住房，以求豐富保障性住房體系。最早體現(xiàn)在中央文件中，是2010年建保87 號文件《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》。該文件提出，大力發(fā)展公共租賃住房，是完善住房供應體系，培育住房租賃市場，滿足城市中等偏下收入家庭基本住房需求的重要舉措，是引導城鎮(zhèn)居民合理住房消費，調整房地產市場供應結構的必然要求。各地區(qū)、各部門要統(tǒng)一思想，提高認識，精心組織，加大投入，積極穩(wěn)妥地推進公共租賃住房建設。此后，公租房則以較快的速度在發(fā)展。國務院辦公廳2011年9月頒布的《國務院辦公廳關于保障性安居工程建設和管理的指導意見》中明確提出，要大力推進以公共租賃住房為重點的保障性安居工程建設。發(fā)展公共租賃住房，對于完善住房供應和保障體系、引導合理住房消費、緩解群眾住房困難，實現(xiàn)人才和勞動力有序流動、促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展具有十分重要的意義。于2012年5月，住建部頒布《公共租賃住房管理辦法》。逐步實現(xiàn)廉租住房與公共租賃住房統(tǒng)籌建設、并軌運行。自此以后，租賃型保障性住房在整個住房保障體系中的主導地位得以確立。2013年12月，住房城鄉(xiāng)建設部、財政部、國家發(fā)展改革委聯(lián)合頒布《關于公共租賃住房和廉租住房并軌運行的通知》，提出自2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房并軌運行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。公共租賃住房和廉租住房并軌運行是完善住房保障制度體系，提高保障性住房資源配置效率的有效措施。

二、我國保障房政策優(yōu)化建議

從我國保障房政策的發(fā)展歷程上來看，從最初的只有經濟適用房這一種保障房形式，到廉租房和經濟適用房共同發(fā)展，再到以廉租房為主，直到現(xiàn)在的廉租房與公租房并軌成公共租賃住房，其政策的發(fā)展是我國政府在不斷總結摸索各類保障房形式的特點、并結合本國國情、經濟發(fā)展情況和人民群眾對保障房需求狀況的過程中對保障房政策的逐步完善。

本文認為，我國的保障房政策在其不斷完善的過程中還應注意以下問題：第一，保障房首當其沖要解決的就是“居者有其屋”，所以租賃型保障性住房是保障房體系中的主要形式；第二，在環(huán)境適宜、制度完善、監(jiān)管到位的情況下應適當發(fā)展出售型產權的保障性住房，給中低收入群體通過自力更生取得產權住房的機會，這也有助于減小社會的貧富差距；第三，應抓緊完成保障房立法工作。自1994年開始，在過去的20年的時間里，我國頒布了很多有關保障性住房方面的各種通知、文件等，但迄今為止，還沒有形成《住房保障法》。而《住房保障法》的建立對于規(guī)范保障房的分配、保障房管理機構和管理人員的行為以及地方政府的責任將提供強有力的法律依據(jù)。第四，對各地保障房的供給規(guī)模，應建立合理的數(shù)學模型進行測算使其有計劃供給，而不是靠中央的指標下達，應自下而上而不是自上而下進行。最后，政府應注意調控商品房市場價格，使商品房回歸到一個理性的合理的價格水平，讓大部分百姓買得起房，而不是望房興嘆。

［1］盧賈，董征.我國保障性住房政策演變與構建［J］.中國房地產，2012.1.

［2］崔雪飛，劉翠華.論城市保障性住房政策的完善［J］.中共青島市委黨校，青島行政學院學報，2011.5.

［3］鄒桃鳳.保障性住房政策優(yōu)化研究［J］.企業(yè)導報，2013.4.