河北省城鎮化建設財政支持研究

□文/張 瀟 李 華 鄭 毅

（河北行政學院 河北·石家莊）

快速發展的城鎮化，正在成為中國經濟增長和社會發展的強大引擎。2012年中央經濟工作會議中更是把“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”作為2013年經濟工作的主要任務之一。截至2013年底，河北省城鎮化率約為48.2%，比全國低5.17 個百分點。而河北省確定的“十二五”期間城鎮化主要目標是：到2015年，全省城鎮化率達到全國平均水平。城鎮化建設需要大量的資金投入，有效地發揮財政資金的引導作用，積極推進城鎮化建設健康有序發展具有重要意義。

一、城鎮化發展進程中河北省財政資金現狀

河北省縣多縣小問題突出，城鎮化建設任務艱巨，財政收入在營改增等因素影響下增長乏力，地方政府融資難度加大，支持城鎮化發展的財政資金有限。

1、地方財政難以滿足巨額的城鎮化建設資金需求。河北省2013年公共財政預算收入在增長11.2%的情況下為2，293.5 億元。全省135 個縣中有62 個省級以上貧困縣，有70%的縣地方一般性財政收入不足5 億元，也有一批財政收入不足3 億元的縣，還有30 多個縣財政收入只有1 億元左右。地方財政資金帶動城鎮化發展乏力。

同時，河北省城鎮化建設任務繁重。全省135 個縣中，縣城人口20 萬以上的只有12 個，60%的縣城人口不到10 萬。河北省提出到2017年縣城平均人口規模達到15 萬人，并確立了從2013年到2017年縣城發展目標以及實施路徑。

這就意味著在未來四年河北要開始更大規模的城鎮化建設。而城鎮化建設必須有巨額資金作為支撐，據統計，僅遷安一個城市，2012年實施城建重點項目96 個，投資就高達151億元。2013年河北省省市縣三級的重點項目計劃投資約7，000 億元，2013年底河北省已完成城市市政基礎設施投資1，017.65 億元。巨額的城鎮化投資給地方財政造成很大壓力。

2、營改增對地方財政收入產生巨大影響。目前，營業稅是地方政府的主體稅種，河北省營業稅收入大約占稅收的1/3。“營改增”后從短期看，一定幅度的減收是不可避免的。2013年河北省“營改增”涉及企業戶數為8.4 萬戶，其中95.3%屬于小規模納稅人。“營改增”后，小規模納稅人普遍由3%～5%的營業稅率改為3%的增值稅率，平均減負40%。

同時，“營改增”后試點行業的主營業務收入以不含稅價格核算，將減少印花稅、資源稅等稅收收入；原增值稅一般納稅人購進試點行業的服務可以抵扣進項稅，實際交納的增值稅會減少，城建稅也會隨之減少；“營改增”試點行業屬國家重點發展的服務業，其營業稅增幅一直高于稅收總體增幅，“營改增”后對地方財政收入的增長潛力影響也較大。“十二五”期間營改增一旦全面推開，營業稅將不復存在，這些都將會對河北省財政收入造成很大的影響。

3、地方政府通過融資平臺進行融資難度加大。目前，河北全省城鎮化建設貸款中平臺貸款為655.54 億元，占36.08%。但縣級平臺公司普遍缺乏有效抵押、運作不夠規范，銀行增信困難。地方政府應對財政收支缺口較為普遍的做法是通過城投公司等融資平臺進行融資。但近年來通過融資平臺進行融資難度加大。一方面地方融資平臺的項目融資中85%以上靠銀行貸款。但銀行貸款要求地方政府以政府信譽為擔保，以財政撥款、財政補貼等形式做出還款承諾。而地方政府在項目資金投入和提供信用擔保等方面又受到財力和法律限制。這使得在融資渠道單一的現狀下，資金需求難以保證；另一方面中央越來越重視地方債風險防控工作。2013年中央經濟工作會議首次把控制和化解地方政府性債務作為經濟工作的首要任務。國家發改委也表示，2014年開始將采取多項措施防范地方債務可能帶來的風險，嚴格控制地方政府新增債務。這使得地方政府通過融資平臺等方式進行融資的難度增大。

二、河北省財政資金支持城鎮化建設的要點

河北省城鎮化建設任務緊迫，在城鎮化建設過程中有些問題要特別重視，否則會造成無法彌補的損失。如何有效地發揮財政資金的調節和引導作用，使有限財政資金發揮最大的社會效益是當前急需解決的問題。

1、加大財政資金對進城落戶農民的社會保障投入。河北省各地在大力推進縣城建設，加快城鎮化發展的過程中，不應單純把城鎮化率的提高作為主要發展目標，不能以犧牲農民利益為代價來換取城鎮化率。要認識到城鎮化率不是區分發達國家和發展中國家的唯一標準。拉美一些城市化率達到80%的國家，也是發展中國家，這是因為它們沒有解決好產業和就業問題，出現了大量城市貧民。所以，要通過財政政策的制定和財政資金的投入，逐步把進城落戶的農民納入城鎮基本養老、醫療等社會保障體系，解決進城人員后顧之憂，有序推進農業轉移人口市民化，防止讓脫離了土地的農民變成城市貧民。

目前，影響農民進城的主要因素是城市房價高，大多數進城農民沒有購買商品房的能力。據河北省總工會的調查顯示，截至2010年底，河北農民工總數達到1，410.4 萬人，住單位集體宿舍的占42.8%；租住民房或經營性集體宿舍的占23.6%；在城鎮擁有自購住房的農民工僅占4.6%。

另一方面，城市生活成本高，而農民工收入低、穩定性差。農民進城后由于受教育程度、所掌握技能等因素的限制，主要從事低端體力型工作，工作不穩定，工資待遇低。農民進城后生活成本又大幅提高。2012年河北省農村居民人均純收入為8，081 元、人均年消費性支出5，364 元，而城鎮居民人均年消費性支出即為12，531 元。同時，河北省至2013年城鄉居民社會養老保險的基礎養老金標準還是每人每月55 元，幾年來一直未作調整，而同年企業退休人員月人均養老金達到了1，916 元。

城鎮和農村人口的收支和社會保障差距成為城鎮化過程中農村人口市民化的巨大障礙。所以，要加大財政資金對進城落戶農民的社會保障投入，盡快完善基本公共服務體系，防止城鎮化過程中失地農民既失去國家惠農政策給予的補貼，又沒有享受到市民的社會保障待遇，避免農民因為城鎮化而失去生活來源成為城市貧民。

2、發揮財政政策的引導作用，激勵對古鎮老街的保護利用。城鎮化進程中必然會涉及到大規模征遷、合村并城問題。而在一幢幢高樓大廈拔地而起的同時，越來越多的古村落、古建筑湮滅在鋼筋水泥的森林之間。據統計，記載著華夏文明歷史變遷的古村落數量從2000年的360 萬個，減少到2010年的270 萬個，十年就消失了90 萬個，相當于每天消失300 個自然村落。

河北地處京畿，是中原漢文化與少數民族文化融合交匯的沃土，歷朝歷代在燕趙大地留下的古跡和非物質文化遺產不可勝數。經河北省第三次全國文物普查工作統計，至2011年底，河北省不可移動文物總量達33，943 處，至今保存較好的古村落有200 多個。這些文物和古村落是我們了解歷史足跡、傳統文化、民俗風情的珍貴遺產，更是我們踏訪歷史和展望未來的時空橋梁。我們要防止承載著歷史和記憶的文物和古村落在城鎮化大潮中被逐漸湮滅。但至2011年底，河北省已經有1，924 處不可移動文物消失。歷史文物不可再生，真正有價值的文物一旦毀壞，將會造成無法挽回的損失。因此，河北省財政資金要多元籌措，加大城鎮化過程中對古鎮老街古村落保護的投入。在安排縣城建設、村莊環境整治、旅游開發等專項資金中，更多地向古鎮老街古村落保護利用項目傾斜。引導河北省各地結合當地的資源稟賦和區位特征，依托現有山水脈絡等獨特風光因地制宜來制定進行城鎮化規劃，保護和弘揚傳統優秀文化，延續城市歷史文脈，不要為了城鎮化而城鎮化。同時，發揮財政政策的引導作用，制定激勵政策，引導、鼓勵和支持工商資本、國企、村集體、村民等多種主體，采用投資、合作開發、認保認養等方式，參與對歷史文化古村落和重點文物的保護和利用。

3、城市建設管理資金投放要由“重地上”變為“重地下”。河北省和我國的許多省市一樣，經過數十年的城鎮化建設，城市面貌已經發生了翻天覆地的變化。尤其是2008年開始在全省開展的城鎮面貌三年大變樣工程，是河北城建史上規模最大、投資最多、力度最強的時期。三年間，河北完成城市基礎設施投資7，131 億元人民幣，城鎮化率提高5%，吸納人口300 多萬。累計拆遷面積2 億平方米，新增城市道路2，500 多公里，新增供熱面積1.4 億平方米。

由于地面工程顯而易見，地下工程只有在出現問題時才顯示出其重要性，政府在政績考核時也缺少相應的考核指標，以致地方政府往往不重視地下管網和設施的投入。長期以來，“重地上、輕地下”的城市建設管理資金投放方式，造成城市地下管網系統不健全、不完善，與城市地面建設的發展極不相稱。通過對河北省各設區市的調查發現，用于地下管網的管養資金，實際投入還達不到應投入的40%。

因此，河北省評價各地市城鎮化建設的好壞時，不是單看地上有多少的高樓大廈，地面有多少公園，而是看城市提供綜合配套服務的能力。而城市的綜合配套能力最體現也是最容易忽略的就是地下市政管網。河北省各地在城鎮化建設過程中，要學習正定新區的城市建設理念，加大對城市地下管網系統的投入。石家莊正定新區至2012年7月31日，總計已完成綜合管廊建設12.9 公里，投入建設資金14 億元。正定新區綜合管廊工程，無論從工程量、施工難度還是總里程上講，都已成為目前我國最大規模地下基礎設施綜合管網系統。

政府要確保并加大對城市地下管網系統規劃設計和建設維護的資金投入。按照國家有關要求提高城市建設維護資金、土地出讓收益、城市防洪經費等用于城市地下管網設施改造、建設和維護資金的比例。相關部門要結合相關資金渠道，對符合條件的城市地下管網設施改造、建設項目予以支持。

4、通過財稅手段加強城鎮化建設中對資源環境的保護力度。新型城鎮化必須有產業作為支撐。但是城鎮化和工業化結合在一起，在相當程度上，會對資源環境構成巨大的壓力。河北產業結構偏重，鋼鐵、建材、石化、電力等“兩高”行業集中，其中，鋼鐵粗鋼產量超全國總量的1/4，能源消費居全國第二位，單位GDP能耗比全國水平高近60%，2013年3月，環保部華北督查重點對河北鋼鐵的全面調查發現，全省60%的運行企業存在環保問題，70%除塵設施運行不正常，80%的企業存在生產廢水違規排放問題。

同時，河北省的大氣污染物排放中，氮氧化物、煙（粉）塵排放量居全國第一位，二氧化硫排放量居全國第二位。2013年全國污染最嚴重的10 個城市排名中，河北省大部分設區市都進入全國空氣嚴重污染前十名。這樣的產業與能源結構，給河北省環境造成了巨大的壓力。

單純發展經濟不顧生態環境優劣的城鎮化絕不是科學發展的城鎮化。因此，河北省城鎮化進程中的產業發展一定要和產業結構調整相結合。財政支持城鎮化建設應著力構建有利于資源節約型和環境友好型社會的綠色財政體系，河北省財政體系要充分發揮其調節和引導作用，通過財稅手段彌補城鎮化建設中的市場失靈，加強對資源環境的保護力度。一方面通過制定有效的財稅政策壓減傳統產業的產能，扶持戰略性新興產業和現代服務業發展；另一方面引導各地在招商引資過程中，積極轉變招商理念，摒棄原來粗放式招商，有目標地選擇質量好、效益高、能耗少、資源利用率高的好項目，以項目質量擇商選資。通過項目建設引領產業發展，以優化的產業結構帶動城鎮化健康有序發展。

［1］高國華.防范地方政府債務風險需探索規范的融資渠道［N］.金融時報，2013.6.22.

［2］梁文君.河北環境污染反思：環渤海環京津發展模式面臨調整［N］.中華工商時報，2013.6.24.

［3］張清華.河北1924處不可移動文物消失保護迫在眉睫［N］.燕趙都市報，2012.1.12.

［4］陸成林.促進我國城鎮化科學發展的財政政策選擇［J］.地方財政研究，2012.4.