財稅體制改革主攻三點

劉佐

根據(jù)全國人民代表大會制定的“十二五”規(guī)劃中稅制改革的內(nèi)容、國務院及其所屬財稅部門的稅制改革計劃和中國經(jīng)濟、稅制發(fā)展的現(xiàn)狀，我認為近期中國稅制改革的主要項目應當是增值稅、個人所得稅和房地產(chǎn)稅三項。

改革的基本思路應當是從合理調(diào)整稅基、稅率和稅收優(yōu)惠入手解決問題，既要符合中國的國情，又要借鑒外國的經(jīng)驗；既要從現(xiàn)實出發(fā)，又要與長遠目標一致。

擴大增值稅改革

完善增值稅的主要措施可以考慮擴大征收范圍、調(diào)整稅率和征收率、清理稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。

（一）擴大征收范圍

將增值稅的征收范圍擴大到營業(yè)稅的征收范圍，對貨物和勞務統(tǒng)一征收增值稅，主要目的是解決現(xiàn)行增值稅與營業(yè)稅的交叉征收和稅負失衡的問題，促進經(jīng)濟發(fā)展和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。同時，可以簡化稅制，有利于完善稅收管理。

考慮到現(xiàn)行增值稅、營業(yè)稅稅制、征收管理和收入歸屬的現(xiàn)狀，這項改革可以逐步推進，如選擇部分行業(yè)率先試行，但是試點的時間宜短不宜長。因為增值稅在當今世界已經(jīng)是一個比較成熟的稅種，國內(nèi)外已經(jīng)有很多基本經(jīng)驗和做法可以借鑒。

同時，應當采取相應的財政管理體制、稅務機構(gòu)管理體制改革措施，如加大中央財政對地方財政的轉(zhuǎn)移支付，將一部分增值稅改為屬于地方的銷售稅；合理調(diào)整省以下財政、稅務機關(guān)的職能、機構(gòu)和人員。

此外，印花稅的部分稅目（如與貨物和勞務有關(guān)的購銷合同等）可以并入增值稅。

（二）調(diào)整稅率和征收率

根據(jù)我收集的172個開征增值稅的國家和地區(qū)資料顯示，2013年，在上述國家和地區(qū)中，有93個國家和地區(qū)（其中大多數(shù)是發(fā)展中國家）增值稅的基本稅率低于17%，占54.1%。在中國周邊的18個開征增值稅的國家和地區(qū)中，有16個國家和地區(qū)增值稅的基本稅率不超過15%，占88.9%。

相比之下，中國增值稅17%的基本稅率偏高，可以逐步降低到一般發(fā)展中國家的水平。為了改善民生，也可以先行降低普通食品（已經(jīng)免稅者除外）、服裝和藥品等生活必需品的稅率。

此外，中國現(xiàn)行增值稅的稅率檔次多達四擋，應當盡量減少，以利公平稅負和方便管理。

為了平衡稅負，在調(diào)整增值稅征收范圍和稅率的時候，增值稅小規(guī)模納稅人的征收率也應當作出相應的調(diào)整。

（三）繼續(xù)清理優(yōu)惠

及時清理過時的和其他不適當?shù)膬?yōu)惠，因為它們不僅不符合增值稅的原理和基本原則，而且不利于加強征收管理。

（四）實行免征額制度

為了適當照顧收入微薄的小微企業(yè)和個人，促進就業(yè)和平衡稅負，應當盡快將增值稅的起征點改為免征額，并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況和工資、物價等因素適時適當提高。現(xiàn)行起征點月銷售額0.5萬元至2萬元的規(guī)定是2008年底確定的，時隔五年，目前已經(jīng)明顯偏低，因為月銷售額不超過2萬元的小微企業(yè)和個人逐步減少；同時，由于物價上漲，部分小微企業(yè)和個人的實際收入增長不多，甚至有所下降。

深化個稅改革

完善個人所得稅的主要措施可以考慮擴大征稅范圍、改變征稅模式、調(diào)整稅基和稅率、加強個人所得稅與企業(yè)所得稅的協(xié)調(diào)、清理稅收優(yōu)惠等內(nèi)容。

（一）擴大征稅范圍

首先，可以參照目前多數(shù)國家的做法，將認定居民納稅人的時候“在中國境內(nèi)沒有住所而在中國境內(nèi)居住滿一年”的期限改為183天，以更好地維護中國的稅收權(quán)益。

其次，可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的情況和稅收征管能力，逐步將某些應當征稅尚未征稅的個人所得納入個人所得稅的征稅范圍。

（二）改變征稅模式

應當盡快參照目前大多數(shù)國家的做法，將按照不同所得分項征收的征稅模式改為綜合征收與分項征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式，以平衡稅負、保障低收入者的基本生活和加大對高收入者的收入調(diào)節(jié)力度。

但是，在現(xiàn)行的個人所得稅由地方稅務局征收管理的稅收機構(gòu)管理體制、個人所得稅收入由中央政府與地方政府共享的財政管理體制下，綜合征收制度難以操作，必須下決心突破上述體制障礙。

在稅務機構(gòu)管理體制和財政管理體制調(diào)整以前，可以先采取一些過渡性的措施，如將按月對工資、薪金征收的個人所得稅改為按年征收，按月預征，年終匯算清繳；將工資、勞務報酬等征稅項目合并起來按年征收；合理調(diào)整稅前扣除和稅率；進一步完善年收入12萬元以上者按年申報個人所得稅的制度和征收管理工作等等。

這些做法既可以合理地調(diào)整大多數(shù)個人所得稅納稅人的個人所得稅負擔，也可以完善個人所得稅的管理制度，為以后個人所得稅采用綜合征收與分項征收相結(jié)合、以綜合征收為主的征稅模式做準備。

（三）合理確定稅基

應當合理確定納稅人及其贍養(yǎng)人口的基本生活費用，住房、醫(yī)療、教育（培訓）和保險等專門費用，兒童、老人、殘疾人和艱苦地區(qū)、危險職業(yè)（崗位）人員的特殊費用等費用的扣除標準，并適時根據(jù)工資、物價和匯率等因素適當調(diào)整。

為了提高工作效率，可以請全國人民代表大會授權(quán)國務院按照稅法規(guī)定的原則定期調(diào)整上述費用扣除標準。但是，在現(xiàn)行的個人所得稅分項征收的征稅模式下，費用扣除的細化難以操作，只能酌情適當普遍提高基本生活費用的扣除標準。現(xiàn)行工資、薪金所得扣除額每月3500元的規(guī)定是2011年確定的，時隔兩年，目前已經(jīng)明顯偏低，因為不少地區(qū)的職工月平均工資已經(jīng)超過了4000元；同時，由于物價上漲，部分職工的實際收入增長不多，甚至有所下降。

（四）適當調(diào)整稅率

根據(jù)我收集得179個開征個人所得稅的國家和地區(qū)的資料，2013年，在上述國家和地區(qū)中，有147個國家和地區(qū)中央、地區(qū)政府個人所得稅的最高稅率不超過40%，占82.1%；中國周邊的26個開征個人所得稅得的國家和地區(qū)個人所得稅的最高稅率均不超過40%。

相比之下，中國個人所得稅45%的最高稅率明顯偏高。同時應當注意到，越來越多的國家和地區(qū)正在準備降低或者繼續(xù)降低個人所得稅的最高稅率。

在中國現(xiàn)行的個人所得稅分項征收的征稅模式下，不同項目所得的適用稅率和稅負、取得單項所得的納稅人的稅負和取得多項所得的納稅人的總體稅負，都難以平衡。

此外，中國對工資、薪金征收的個人所得稅實行七級超額累進稅率，稅率級次與多數(shù)國家和地區(qū)個人所得稅的稅率級次相比偏多。

因此，中國個人所得稅的征稅模式改變以后，對綜合所得可以采用5%、10%、20%、30%和40%五級超額累進稅率征稅。而在征稅模式改變以前，可以先行調(diào)整工資、薪金所得和個體工商戶經(jīng)營所得適用的稅率表，減少稅率級次，降低最高稅率。

（五）加強個稅與企業(yè)所得稅之間的協(xié)調(diào)

個體工商戶、個人獨資企業(yè)和合伙企業(yè)的所得稅待遇應當與法人企業(yè)的所得稅待遇基本一致。可以采用免稅法、減稅法或者歸集抵免法解決企業(yè)所得稅和個人所得稅重疊征收的問題，減少以至消除對于股息、紅利的征稅，以鼓勵投資。就現(xiàn)實而言，對于企業(yè)在繳納企業(yè)所得稅以后分配的股息、紅利減征、免征個人所得稅，可能比較簡便易行。

（六）清理稅收優(yōu)惠

及時清理過時的和其他不適當?shù)亩愂諆?yōu)惠，免稅、減稅的重點，應當是鼓勵為社會做出突出貢獻的人員和照顧生活困難的特定人員。

統(tǒng)籌房地產(chǎn)稅改革

房地產(chǎn)稅的改革應當將房產(chǎn)、土地相關(guān)的稅費改革統(tǒng)籌考慮，主要措施應當包括簡化稅制、擴大稅基、合理設(shè)計稅率和適當下放稅權(quán)等內(nèi)容。

（一）簡化稅制

可以逐步將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、契稅和印花稅中有關(guān)征稅項目以及房地產(chǎn)方面的某些合理的、具有稅收性質(zhì)的政府費用合并，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、房地統(tǒng)一的，與各國普遍開征的房地產(chǎn)稅基本一致的房地產(chǎn)稅。

（二）擴大稅基

房地產(chǎn)稅的征稅范圍可以逐步擴大到個人住宅和農(nóng)村地區(qū)，并按照房地產(chǎn)的評估值征收。

同時，可以通過規(guī)定適當?shù)拿舛愴椖亢兔庹黝~（價值或者面積，或者同時規(guī)定價值和面積標準）等方法，適當照顧中低收入階層。

（三）實行差別稅率

房地產(chǎn)稅的稅率可以根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的房地產(chǎn)分別設(shè)計，由各地在規(guī)定的幅度以內(nèi)掌握，如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當從高；普通住宅的使用稅率可以適當從低，高檔住宅和生產(chǎn)、經(jīng)營用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當從高，豪華住宅和高爾夫球場之類還可以適當加成征稅。

（四）下放稅權(quán)

可以將房地產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種精心培育，使之隨著經(jīng)濟的發(fā)展逐步成為市（縣）級政府稅收收入的主要來源，并且在全國統(tǒng)一稅制的前提下賦予地方較大的管理權(quán)限（包括征稅對象、納稅人、計稅依據(jù)、稅率、減免稅等稅制要素的適當調(diào)整），以適應國家之大，各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同的實際情況，促使地方因地制宜地通過此稅適當增加財政收入和調(diào)節(jié)經(jīng)濟。

房地產(chǎn)稅改革不僅涉及大量企業(yè)、其他單位和個人的經(jīng)濟利益，而且涉及政府房地產(chǎn)稅費支付的改革，房地產(chǎn)登記、房地產(chǎn)價值評估和新的房地產(chǎn)稅征收制度的建立、完善也需要一個過程，因而比較復雜。所以，此項改革應當統(tǒng)籌考慮，慎重決策，逐步推進。

可以考慮先從大城市起步，取得經(jīng)驗以后在中等城市、小城市和農(nóng)村逐步推廣。也可以考慮選擇一些大城市、中等城市、小城市和農(nóng)村同時試點，取得經(jīng)驗以后在同類地區(qū)逐步推廣。

同時，應當將此項改革與中國的地方稅體系建設(shè)、整體稅制改革、財稅體制改革和其他相關(guān)的改革緊密地結(jié)合起來，以期取得更好的社會效益，減少改革的阻力，降低改革的成本。