以城鎮化為先導加快推進新疆博樂市城鄉一體化

楊 華 郭 梅

（1中共博爾塔拉蒙古自治州委黨校；2中共博爾塔拉蒙古自治州市委黨校 新疆 博樂 833400）

縣市經濟社會

以城鎮化為先導加快推進新疆博樂市城鄉一體化

楊 華1郭 梅2

（1中共博爾塔拉蒙古自治州委黨校；2中共博爾塔拉蒙古自治州市委黨校 新疆 博樂 833400）

統籌城鄉發展，逐步改變城鄉二元結構，實現城鄉一體化，既是解決“三農”問題的重要方式，也是生產力發展到一定程度的必然選擇，更是全面貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會、建設全面小康的必由之路。目前，新疆博樂市在統籌城鄉發展，破除城鄉二元結構方面面臨許多困難和制約因素，立足博樂市經濟社會發展實際，積極探索以農牧業現代化為基礎，以城鎮化為載體，以工業化為動力的“三化”之間良性互動、協同發展格局，是博樂市促進城鄉一體化發展的路徑選擇。

新疆 博樂市 城鎮化 城鄉一體化

統籌城鄉發展，逐步改變城鄉二元結構，實現城鄉一體化，既是解決“三農”問題的重要方式，也是生產力發展到一定程度的必然選擇，更是全面貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會、建設全面小康的必由之路。那么如何立足本地經濟社會發展實際，積極探索以城帶鄉、以工促農、城鄉互動、共同發展的有效途徑，推進城鄉一體化發展。我們就此在博爾塔拉蒙古自治州的首府博樂市進行了專題調研。

博樂市總面積7659平方公里，轄三鎮兩鄉兩個國營牧場和三個街道，總人口265605人，是博爾塔拉蒙古自治州的首府和新疆生產建設兵團農五師師部所在地，同時也是博州兩市（博樂市、阿拉山口市）、兩縣（精河縣、溫泉縣）中經濟社會發展的高地，在州內不論是城鄉一體化的基礎還是統籌城鄉發展的實踐都是相對較好的地區，在博州具有典型代表性。

一、博樂市推進城鄉一體化發展現有的基礎和條件

博樂市經過改革開放35年，特別是近5年的快速發展，城市化、工業化、農業產業化水平不斷提高，以城帶鄉、以工補農的能力明顯增強，初步具備了推進城鄉一體化發展的基礎和條件。突出表現在四個方面：

1.綜合實力顯著增強。2012年，博樂市實現地方生產總值63.87億元，較上年增長22%；地方財政收入8.51億元，增長40.11%，其中公共財政預算收入5.38億元，增長34.35%；全社會固定資產投資完成60.2億元，增長111.2%；社會消費品零售總額18.3億元，增長17%；農牧民人均純收入突破萬元達到10003元，增加1477元，增幅居歷史之最；城鎮居民人均可支配收入17286元，增加1988元。目前，博樂市是博州縣域經濟基本競爭力最強的地區，曾榮獲“西部大開發新疆縣域經濟增長最快縣市之一”榮譽稱號。經濟實力增強為反哺農業、支持農村、調整城鄉關系、推進城鄉一體化發展奠定了經濟基礎，2012年博樂市全年落實各項強農惠農政策資金1.5億元。

2.人口城市化的趨勢日益明顯。博樂市是博州州府，城市外來人口較多。同時，隨著市區的擴張、小城鎮擴建和工業的逐步壯大、三產的不斷繁榮，州內外更多的農民開始進入城市（鎮）務工經商。統計數據表明，在博州總人口增幅不大的情況下，博樂市城區人口近三年平均每年以9000～10000人的速度在增長，充分說明了城市的聚集效應。目前博樂市已初步形成了以城區為中心，以重點鄉、鎮為骨干，以交通干道為紐帶的輻射帶動農村發展的格局，城鎮區域輻射作用大幅增強。截止2012年底，全市總人口26.56萬人，農業人口10.08萬人，比2011年減少1.63%，非農業人口達到16.47萬人，分別占全市總人口的38%和62%。

3.城鄉產業融合發展的趨勢日益明顯。近年來，博樂市把農業產業化作為推動農村經濟轉型升級的突破口，全市近40%的村擁有特色鮮明的主導產業，全市90%以上的農產品實現了就地加工增值轉化，促進了城鄉經濟統籌快速發展。農業從業人員占鄉村從業人員的比例下降到71%。僅農村勞動力轉移創收就占農牧民增收的46%。三次產業結構由31∶25∶44調整到26∶32∶42。

4.統籌城鄉基礎設施建設的趨勢日益明顯。2010年博樂機場的通航，使博樂市成為新疆乃至我國西北地區唯一集公路、鐵路、航空、石油管道“四位一體”的資源運輸大通道，形成了以博樂市為中心，輻射全州的一小時經濟圈；2012年實施了29條總長4202公里道路和6座橋梁的建設，是過去5年的總和，“四縱六橫”的城市路網基本形成。2012年新建改建農村公路139公里，改善6個鄉鎮場45個村隊的農牧民出行條件。開通了小營盤鎮至烏圖布拉格鎮城鄉公交線路，陽光公交使兩個鎮區及沿線村隊與博樂市區在空間上連成一體。城鄉基礎設施的改善為城鄉空間一體化奠定了基礎。

5.城市文明加快向農村擴散的趨勢日益明顯。近年來，博樂市加大小城鎮化建設力度，投入大量資金全面推進住房、交通、飲水、醫療、教育等鄉鎮民生項目建設，使農村生產生活條件不斷優化，讓部分農民過上了和城里人一樣的好日子。在城鎮效應的影響下，有一大批鄉鎮農民夏天在地里務農，冬閑進城打工，成了名副其實的“兩棲農民”。

從以上分析可以判斷，隨著城鄉產業的逐步融合，統籌理念開始向社會發展領域延伸，城鄉二元結構逐步突破的趨勢初步顯現。但應看到的是，到目前為止，作為博州的發展高地，博樂市在破除城鄉二元結構，統籌城鄉發展方面仍面臨許多困難和制約因素。

二、推進城鄉一體化存在的制約因素

目前，制約博樂市統籌城鄉發展的主要障礙有以下幾個方面：

1.經濟實力不足和發展不平衡。國際經驗表明，當一個國家或地區人均GDP超過1000美元、農業占GDP的比重低于15%、城市化率超過40%、農村勞動力就業占總就業比例低于30%時，就進入了工業反哺農業、城市支持農村的發展階段。與這一發展程度相比，博樂市的城鄉一體化的經濟基礎支撐作用還很有限。2012年，博樂市地方生產總值63.69億元，按常住人口計算，人均GDP為37290元，農業占GDP的比重為25.9%。農村二、三產業發展仍比較落后，對農民增收支撐作用不大，農民持續大幅度增收的難度較大；城鎮工業化程度低，對經濟的拉動和就業的擴充作用不明顯。同時，城市與農村以及各鄉鎮場之間發展也存在不平衡的問題。農牧民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入兩者之比為1.7∶1；在所屬的七個鄉鎮場中農牧民人均純收入最高的貝林哈日莫墩鄉達12838元，最低的青得里鄉7664元，兩者之間的差距也近1.7倍。

2.城市化進程中中心城市、重點村鎮的輻射帶動能力還不強。表現為城鎮規模過小，城鎮本身的“容量”需要擴大，村鎮建設總體水平依然偏低。烏圖布拉格鎮、達勒鎮、小營盤鎮三個小城鎮規模普遍較小，交通、郵電、供水、供電、排污等基礎設施建設跟不上城市（鎮）化水平的要求，文、教、衛、娛等服務設施不完善，承載工業、聚集三產、帶動農業、吸納人口的能力較弱，以城帶鄉作用發揮不明顯。

3.城鄉基本服務、社會保障不平衡。教育、衛生事業上的城鄉差距還很大，城鄉教育資源分配不均。在博樂市，基礎教育校（園）數有48所，在城區26所、鎮區14所，鄉村只有8所，其中幼兒園5所，義務教育3所（2所小學，1所初中），鎮區學校幼兒園9所，義務教育學校5所，而在城區幼兒園12所，占總數的46%；義務教育10所，占義務教育學校總數的56%，高中學校則全部集中在城區。鄉鎮衛生院6個，實有床位數121張，占博樂市醫療衛生機構實有床位數的1%。在社會保障方面農村失業保險、工傷保險、生育保險、住房保障及不少社會福利制度尚未建立，農民享有的養老、醫療、低保、民政救助救濟等政策的標準遠遠低于城市人口。配套的社會保障機制，尚不能為“農民變市民”做好制度支撐，使為數眾多的“農民進城”者，在相當長的一段時間內，依然處在“農民”與“市民”的夾縫中。

4.工業發展程度低，以工促農拉動力不足。近年來，博樂市工業化呈強勢推進態勢。2012年博樂市實現工業增加值10.2億元，增長22.8%，占全州工業增加值的一半以上。但是，我們也應該清醒的看到，博樂市工業底子薄，盤子小，發展速度和質量需進一步提升，工業發展過程中還存在許多困難和問題。主要表現在：制約工業經濟發展的煤電油運等瓶頸問題還未得到根本解決；招商引資跟蹤落實力度不足，重商親商的氛圍還不濃厚；在利用“兩個市場、兩種資源”，加快外向型經濟發展方面尚未取得大的突破；工業化不足，使農業的產業化轉型，農民的市民化轉型都受到制約。

5.農民的組織化程度相對較低，農民持續增收的途徑還比較單一，市民化進程比較緩慢。實際上，由于農民的組織化程度低，依靠土地持續增收難度越來越大，促進農村勞動力轉移就業，有利于增加城市（鎮）人口，減少農民總量，增加農民收入。但在博州，一方面工業發展處在起步階段，需要大量長期固定用工，另一方面，目前“兩棲農民”大量存在，季節性就業多，加上企業工資待遇與工作環境、用工強度等，與農村勞動力的愿望差距大，造成企業招工難。與此同時，博樂市富余勞動力較多，一大批農民賦閑在家，制約了博樂市的發展，也給社會穩定帶來了隱患。勞動力資源不能充分利用和企業用工難的現象同時存在，制約了農民市民化的進程。

三、以城帶鄉，推進博樂市城鄉一體化的幾點思考

博樂市城鎮發展水平在全州占有絕對優勢，2012年其非農業人口達到16.47萬人，占總人口的62%，鄉村人口只有10.16萬人。在博樂市國民經濟和社會發展中，城市的主導作用日益突出。隨著博樂市中心城市功能進一步加強，產業向園區集中，人口向城鎮集中，居民向社區集中，片區中心逐漸形成，城鎮聚集、輻射、帶動能力全面提升，以城鎮化拉動經濟持續快速健康發展的理念已形成，以城帶鄉，成為博樂市促進城鄉一體化發展的重要特色和路徑。

城鎮化是解決“三農”問題的重要途徑，是減少農民，促使勞動力合理有序轉移，使農民成為含有耕地承包權和收益權的產業工人的關鍵環節。三次產業中，一產種植業種植結構的調整雖然空間有限，但可以進行區域內土地管理制度的創新試點，如土地適度流轉集中、規模經營。土地規模經營將“含權”農民適度有序地從土地勞動中轉移出來進入城鎮，持續地提高城鎮化率，集約利用土地、水、空間等資源，城市經營得以實現，新型城鎮化進一步深化發展。同時，由于新型工業化、商業服務業的發展，一部分農民已經成為產業工人或個體經營者，加上農村人口居住相對集中以后，與衣食住行相關聯的社區服務業得到快速發展，新型工業化所需要的勞動力資源也被集中并能夠被符合產業政策的企業所吸納利用。至此，形成以農牧業現代化為基礎，以城鎮化為載體，以工業化為動力的“三化”之間良性互動、協同發展的關系，從而推進城鄉發展的一體化進程。

1.推進“兩城”建設，為城鄉一體化拓展空間。（1）突出博樂城區大規模建設這個重點，全力推進中心城市建設。按照到2025年，城市人口達22萬人，建成區面積31.8平方公里的要求，加大博樂市城市基礎設施建設力度，使城市規模迅速擴大，城市基礎設施承載力大幅提升，不斷增強城市的輻射帶動能力，加速提高博樂市城市的綜合功能，帶動周圍的鄉鎮發展。通過3～5年的努力，塑造首府城市新形象，在增強首府城市的輻射帶動能力上取得明顯成效。

（2）立足三個著力點，加快小城鎮建設步伐。小城鎮建設具有聚集、輻射、吸納的功能和效應，是帶動農村經濟社會發展、統籌城鄉發展的重要措施。以小營盤鎮（自治區重點鎮）、烏圖布拉格鎮（自治州重點鎮）、達勒特鎮（自治州重點鎮）三個小城鎮為著力點，進一步擴大小城鎮體量，按照“融入中心、發展城郊、搞活三產、服務市區”的思路，完善提升小城鎮服務功能，增強小城鎮承載工業、帶動農業、繁榮三產、聚集人口的能力。同時，探索建立農民進城進鎮政策導向機制，著力推進農業轉移人口市民化、居民化，加快推進城鄉一體化進程。

2.加快“三個集中”，促進農村勞動力轉移。（1）加快工業向集中發展區集中，強化城鎮工業園區就業功能的開發。進一步優化工業布局，積極構建以博樂市進出口貿易加工區（又稱博樂市工業園區）為龍頭，依托五臺工業園區、阿拉山口綜合保稅區和“金三角”進出口能源資源落地加工園區，以新能源產業園、農副產品加工產業園為支撐的“一區五園”工業化發展新格局，引導優勢企業向園區集聚發展，切實增加農民就業崗位，促進農民向“企業工人”轉變。

（2）加快土地向適度規模經營集中，強化農業產業化中就業功能的開發。通過新型農村土地流轉合作模式（如：“131”合作模式。“1”指一個群眾組織為中間紐帶；“3”指轉出、轉入、企業三個合作者；“1”指企業通過此種合作流轉模式，獲得穩定生產原料，自身效益得到提高，然后采取工業反哺農業方式，再一次為種植能手返利進行二次分紅）推進土地規模經營。鼓勵市內龍頭企業、產業大戶、合作組織以及外來客商，積極承包、租賃土地，發展多種形式的規模經營，建成一批現代農業科技示范園（區）、養殖小區和產業基地，使農民實現就地務工或創業，促進農民向“產業能人”轉變。

（3）加快農民向城鎮和新型社區集中，強化第三產業就業功能的開發。發展蔬菜產業，積極興辦養殖小區，發展農家樂、農家茶社、農事體驗等特色服務業，形成集生態旅游、休閑度假、觀光體驗、加工增值為一體的現代農業集群，大幅增加農民收入，繁榮城郊經濟，發展壯大度假產業，不斷繁榮商貿、餐飲、住宿、休閑、娛樂等第三產業，讓更多的農民進入城市（鎮）生產生活，促進農民向“現代商人”轉變。

3.推進“五大改革”，營造良好的政策環境。（1）推進農村土地承包經營權流轉。鼓勵、發展多種形式的土地適度規模經營。對土地經營達到一定規模的經營主體在農業基礎設施建設項目和生產扶持資金安排上予以傾斜。通過農村土地經營權流轉，顯著提升農業生產的規模化、現代化水平，使農村富余勞動力脫離土地，向城市（鎮）和二、三產業轉移。土地的流轉和規模經營為城鄉一體化奠定了堅實的基礎。

（2）加強資金引導，增強城鎮的人口吸納能力。當前，小城鎮建設資金依賴上級財政撥付，應做好促進小城鎮建設事業發展的公共財政投入政策研究，深化投融資體制改革，努力拓寬小城鎮建設資金渠道。設立專項資金，形成以政府投入為導向、社會資金積極參與的多元化投資體制，鼓勵引導民間投資，幫助小城鎮建設發展。要政策引導農民向鄉鎮、城區集中，引導廣大農牧民到鎮區購買住房或商業用房，集中到鎮區居住或從事二、三產業，促進農村人口向城鎮集中，并探索、實踐鄉（鎮）改辦、村改居問題。

（3）統籌城鄉社會管理，加大戶籍制度改革力度，加快農村變社區、農民變市民步伐。隨著博樂市城市化進程的加快，城區面積不斷擴大，城鄉融合在一些地區已具備初步條件。針對這種情況，一是通過推行村居合一來促進城鄉一體化進程，如城區顧里木圖三村與北郊社區實行村居合署辦公。合署辦公后，社區積極開展民政救助、勞動保障、城鎮失業人員創業再就業等工作，已為42名村民辦理了城鎮醫療保險，為14名村民辦理就業登記證。通過服務融合，有力地促進了城鄉一體化進程。二是通過城市擴容，鼓勵農民進入城鎮購買商品房、安居房等，對取得城鎮住房產權的農民給予城市戶籍落戶。

（4）推進城鄉勞動就業制度改革。積極探索統籌城鄉就業、擴大農村勞動力轉移的新途徑，將人力資源市場服務向基層延伸，積極拓寬就業渠道，提高組織化程度，引導農民就近轉移就業。以州、市內中小企業、重大項目吸納本地勞動力為重點，支持農民進入當地基本建設工程、服務業和勞動密集型企業，就近就業創收，促進農村居民在城鄉之間自由流動。通過強化勞動力技能培訓，全面提高農村勞動力就業能力，同時立足于解決進鎮農民就業問題，大力發展面向生產生活的現代服務業，為進鎮農牧民創造更多的就業崗位。依法保護農民工合法權益，對農村戶籍人員在城鎮單位就業并有穩定勞動關系的，可參加就業地城鎮職工基本醫療保險，逐步實現農民工勞動報酬、子女就學、公共衛生、住房租購等與城鎮居民享有同等待遇。

（5）推進“三農”投入制度改革。統籌城鄉發展，實現城鄉一體化，必須牢牢把握加強“三農”這個根本立足點。要增加公共財政對“三農”的投入，著力形成多元化制度化的投入機制。一要健全財政投入的政策約束機制。在政策層面明確“三農”投人的口徑和年度增長比例，確保“三農”投入總量、增量、增幅以及占財政總支出的比重每年都有一定幅度的增長。二要增加農村金融投入。完善農村信用擔保制度，放寬農村金融準入門檻，積極推進信貸產品創新，大力發展小額信貸。三要動員社會各方增加投入。進一步完善社會力量參與新農村建設的稅費減免政策，完善財政貼息、投資參股、以物代資、以獎代補等行之有效的投入激勵機制，鼓勵社會資本包括外資參與農業開發和新農村建設。

[1] 陳錫林.推動城鄉發展一體化.十八大報告讀本[Z].北京：人民出版社，2012.

[2] 新疆統計年鑒2012[Z].北京：中國統計出版社，2012.

[3] 毛澤東選集：第3卷[M].北京：人民出版社，1991.

[4] 莎茹.博樂市政府2012年工作報告[EB/OL].http://xjbl.gov.cn/html/2012-02/10872.html,2012-02-01.

責任編輯：洪美云

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10.3969/j.issn.1003-4641.2014.05.22