新疆多民族城鎮社區治理模式的調查分析與對策建議*

劉 濤

（中共烏魯木齊市委黨校 新疆 烏魯木齊 830026）

民族·宗教

新疆多民族城鎮社區治理模式的調查分析與對策建議*

劉 濤

（中共烏魯木齊市委黨校 新疆 烏魯木齊 830026）

新疆多民族城鎮社區治理實行的是政府主導型社區治理模式，雖然這種模式在新疆有其存在的合理性，但也引發了一些現實難題。為適應國家治理體系現代化的要求，新疆多民族城鎮社區治理模式應由政府主導型（政府領導型）逐步過渡到政府主導與社區自治相結合的治理模式，合理定位社區職能，積極培育社區社會組織，發揮居民的主體性，共同參與社區治理。

新疆 多民族城鎮社區 治理模式

社區治理模式是新疆多民族城鎮社區治理中的核心問題，對社區治理中的其他方面起著決定性的作用。從對烏魯木齊市、阿克蘇市、伊犁地區、喀什地區、吐魯番市的多民族城鎮社區調研的結果看，新疆多民族城鎮社區治理實行的都是政府主導型社區治理模式。

一、新疆多民族城鎮社區政府主導型治理模式

新疆多民族城鎮社區政府主導型治理模式，注重黨委和政府在社區治理中的領導作用，強調依靠行政力量，通過街居聯動來進行社區治理。如烏魯木齊多民族城鎮社區治理中，黨組織是領導核心，政府及其派出機構在社區治理中居于領導地位，對社區實行直接領導和業務指揮，全面支配著居委會的工作，居委會的人事任免、經費來源及使用、日常管理決策、考核監督等都由政府及其派出機構決定。①甚至連社區的自治章程都由街道（管委會）擬定，在社區統一發放。社區在職能上和街道（管委會）是對應設置，與街道（管委會）實質上是行政上的領導與被領導關系，居委會已被打造成烏魯木齊市政府下屬的一級政權組織，②自治組織的法律地位被虛化，工作重心就是完成政府職能部門及其派出機構布置的各種任務。在社區公共事務的決策和處理方面，基本上是街道辦（管委會）和居委會決定一切，然后以行政管理的方式進行布置，社區社會組織缺乏，且多是在政府管理和資助下建立的，發揮的作用非常有限，雖有社區社會組織參與社區治理的案例，如天山區賽馬場西社區成立的“勞動務工協會”、天山區南湖北路街道旭東社區的“愛心100社會工作服務站”、沙依巴克區揚子江街道匯月社區率先開展的物業企業參與社區治理工作等，但都是個例，處于萌芽狀態。轄區單位、企業及社區居民社區意識不強，參與社區治理沒有熱情，③參與的渠道和平臺不多。雖然這種政府主導型治理模式在新疆有其存在的合理性，但這種社區治理模式也引發了一些現實難題。

二、新疆多民族城鎮社區政府主導型治理模式引發的現實難題

1.政府財務負擔沉重，但治理的效果不盡人意。一方面，政府主導模式導致政府為社區治理付出了高昂的行政成本，如烏魯木齊市目前有809個社區，各社區每年工作經費以25萬元計算，全年僅這筆支出就至少需20225萬元，還不包括政府為社區治理尤其是維穩臨時支出的各項補貼及其他費用。其中天山區2013年每個社區經費已達到40萬元以上，195個社區共計經費7800萬元，這使政府財務負擔沉重。另一方面，面對新疆多民族城鎮社區復雜的社區公共事務和多樣化的社會需要，政府的大包大攬卻呈現出低效率，居民多元的需求政府無法滿足，還出現了無人管理院落社區負擔沉重、社區治理“一刀切”等問題。④當政府提供服務的效率、內容無法滿足居民的需要時，居民反而會產生不滿，導致社會的不穩定。

2.社區行政化傾向明顯，工作人員不堪重負，但職權有限。政府主導模式使新疆各級政府職能部門、街道把很多任務直接下派到社區，如當前烏魯木齊市政府各職能部門、街道辦事處每年分配給社區的任務有385項，其中常規項有198項，延伸項有113項，階段項有26項，配合其他部門的其他工作項有48項，這些日常的行政性事務占據了社區80%的精力，社區行政化傾向明顯。在政府管理工作大量進社區的同時，相應的工作人員、工作經費卻沒有增加，這使得社區現有的工作人員和工作經費都不堪重負，只能疲于應付，尤其對于達標要求檢查的檔案，有些社區只能編造，弄虛作假。加之新疆維穩任務繁重，僅烏魯木齊市全年就近300天的一級響應，使社區干部及工作人員常年日夜值班維穩、入戶清查，社區干部數量嚴重不足，體力透支，更無暇深入群眾做好服務和社區的自治事務，無暇顧及身邊許多確實需要社區關注并解決的實事，而這些都是新疆多民族城鎮社區的本職工作，對社會穩定的影響巨大。同時，雖然新疆多民族城鎮社區承接了政府職能部門和街道下派的部分行政職能的工作，但相應的權力卻沒有下放，社區在相關工作中沒有獨立的行政執法權和行政管理權，存在“有責無權、有心無力”的問題。當社區解決、協調這些問題達不到居民所盼時，各族居民對社區就會心生不滿。

3.社區社會組織發育不良，居民和轄區單位參與治理意識薄弱，社區的發展受限制。政府主導模式使新疆多民族城鎮社區社會組織一直沒有受到足夠的重視，政府沒有出臺相關的法規政策對其進行培育，導致社區社會組織面臨法律地位、資金、場地、人才、機制等多方面的問題，發育低下，難以承擔起政府轉移出來的職能。居民和轄區單位也認為社區治理完全是政府的事，不僅參與社區治理的意識淡薄，還事事依賴社區，社區往往要利用私人關系，通過情感與物質獎勵來發動居民及轄區單位參與社區活動，參加者也多是離退休人員、兒童、婦女和低保戶，參與的內容主要是娛樂性參與為主，尤其是新疆多民族城鎮社區中的少數民族與流動人口參與率更低，參與也缺乏相應的機制與渠道。⑤同時，新疆多民族城鎮社區各族居民參與行為的總體效能偏低，社區對居民反映的問題有些并沒有解決或沒有及時解決。⑥在阿克蘇、伊犁、吐魯番和烏魯木齊市多民族城鎮社區調研時，我們還發現多民族城鎮社區居委會的選舉、社區居民會議多數流于形式，內容與自治事務沒有什么關系，居民對此興致不高。內生性因素不足嚴重影響和制約了新疆多民族城鎮社區的良性發展，使得這些社區治理工作要全面、深入展開的困難較大。

4.政府職能存在“缺位”與“越位”現象。“缺位”：第一，政府把本該自己承擔的行政事務直接下派給社區承擔，但相應的工作人員、工作經費卻沒有進社區，這在新疆多民族城鎮社區是普遍現象；第二，政府對社區社會組織、非政府組織、專業化的社會工作機構等社會組織的培育、投入、政策法規扶持、指導、監督不到位；第三，在多民族城鎮社區中引導各族群眾與轄區單位參與社區治理不到位，沒有形成城鎮基層群眾自我服務、自我管理和自我教育的機制；第四，在社區公共服務設施建設上不到位，尤其是在多民族城鎮社區建立適應多民族混居的公共服務設施上做的不到位；第五，在幫助多民族城鎮社區協調解決一些社區自身難以解決的困難和問題方面不到位。

越位：主要是“以政代社”，直接操辦了社區很多具體的事務性工作，并采用考核、檢查、評比等方式直接干預居委會的日常工作。

三、改善新疆多民族城鎮社區治理模式的對策建議

1.新疆多民族城鎮社區應逐步過渡到政府主導與社區自治相結合的治理模式。新疆多民族城鎮社區政府主導型治理模式雖然具有合理性，但社區治理本質上強調的就是在管理社區公共事務時多方主體的合作、協商、參與，實際上要求的是一種多元合作式的共治模式，這是社區建設的趨勢。因此，建議新疆多民族城鎮社區治理模式由政府主導型（政府領導型）逐步過渡到政府主導與社區自治相結合的治理模式，理順政府作用和社區自治關系，重新建構政府、社區自治組織、社區非營利組織、轄區單位以及社區居民之間相互之間依賴、合作的水平式參與關系模式。這一模式在課題組對烏魯木齊市多民族社區工作人員的調查問卷中也得到印證。在對社區工作人員的調查問卷中，當問及“您認為烏魯木齊市社區治理的方向應是什么？”，回答“政府、社區及其他組織、居民共同治理”的占67.1%。

（1）政府仍然要主導。對于新疆多民族城鎮社區來說，政府始終是社區建設與發展的推動者，在社區治理與建設的統籌規劃、政策制定以及社區的經費、人員、公共服務設施、引導各族居民參與、加強基層民主政治建設、培育社區社會組織、政府購買服務等方面政府都應起主導作用。但這里的主導絕不是直接領導，而是要求轉變政府職能，以引導和服務等新的手段在社區治理中發揮作用。

（2）要合理定位社區職能。中國城市社區與生俱來就脫不掉行政性的色彩，但這種行政性色彩并不意味著社區要行政化，政府不可能把它的機構無限向下延伸，要給社會發展留有一定的空間。因此，即使對于維穩形勢十分嚴峻的新疆來說，也不宜把多民族城鎮社區行政化，不宜把居委會演變成行政化或準行政化的組織，它的法律定位就是基層自治組織，但這種自治并不意味著要脫離政府，社區自治離不開黨組織的領導，離不開政府的指導，不能以行政化扼殺社區發展的空間和動力，偏離社區發展的方向。畢竟社區在自治的基礎上，才能從根本上更好地專注于為居民辦實事，做好服務，才能從根本上推進基層民主建設，引導居民廣泛參與社區公共事務，真正達到共治的效果。在新疆，如果政府能夠積極培育多民族城鎮社區的自治力量，引導多民族城鎮社區通過自治把居民最關心、最直接、最現實的問題解決好，把居民需要的服務做到家，切實拉近鄰里關系，彌合鄰里矛盾，形成社區規范，居民自我教育、自我管理、自我服務，政府就不僅卸下了社會的包袱，而且對于新疆社會的和諧穩定具有重要意義，并會使新疆多民族城鎮社區治理散發出更多的活力。

（3）要培育社區社會組織，發揮居民的主體性，調動轄區單位資源，共同參與社區治理。在現代社會中，社會組織是承接政府和企事業單位剝離出來的社會職能和服務職能的主要載體；社區居民是社區治理的主體；轄區單位擁有大量資源，社區治理如果沒有社會組織的發育，尤其是沒有社區社會組織的發育，沒有居民和轄區單位參與，就成了無源之水，無本之木。新疆多民族城鎮社區的社會組織培育和轄區單位資源共用主要是政府要出臺相應的法規政策，而社區居民自治參與，除了居委會選舉，參加居民代表大會外，更重要的是各族居民在自我管理、自我服務、自我教育層面上的一種自治，一種參與。通過社區社會組織、轄區單位、各族居民的參與，基層各個方面的主動性和積極性得到了釋放，不同的利益訴求得到了表達，從而培育了多民族社區居民的自律自治、自我教育和自我管理能力，進而推進多民族城鎮社區多元參與、共建共享的治理過程。

2.具體對策。（1）要依法明確劃分基層政府及其職能部門、街道（管委會）與多民族城鎮社區的職責權限，屬于政府及其職能部門、街道（管委會）的工作絕不推給社區。

根據目前的法律規定，新疆各級政府和黨組織要對新疆多民族城鎮社區所承擔的工作事項進行全面的清理歸類，確定哪些事項應當由政府部門自己去完成，哪些是需要社區居委會協助辦理，哪些應當由社區自己承擔，做到凡屬于基層人民政府及其職能部門、街道辦事處（管委會）職責范圍內的事項，應由其獨立履行，不得轉移給社區居民委員會；凡與居民生活緊密相關，依法應由社區居民委員會協助的事項，應當為社區居民委員會提供必要的經費和工作條件；凡委托給社區居民委員會辦理的有關服務事項，應當實行“權隨責走、費隨事轉”。

從具體的機制上來說，可以嘗試在各街道設立社區服務中心，把社區內履行政府職能的行政性事務和政府的公共服務放到社區服務中心，由政府職能部門、街道辦（管委會）下派人員到服務中心統一辦理，必要時社區協助，同時在中心建立社區居民評議考核街道及各職能部門的制度，這樣政府及其職能部門、街道辦既履行了自己的職責，也使社區擺脫了大量行政性事務的困擾，可以專心開展自己的中心工作。烏魯木齊市經濟技術開發區（頭屯河）區在各街道建立的“社區事務受理中心”，就是這種模式的雛形，可以嘗試推廣。對于新疆多民族城鎮社區的無人管理院落，在引入物業前，應由政府負責，可以設立專門的街區物業服務中心，政府通過購買服務或補助的方式由專業服務機構來提供，不應轉嫁給社區。

維護穩定既是政府的職能，也是社區的職責。在新疆多民族城鎮社區維穩的過程中，應在行政權和自治權的協調配合方面制定相應的法律規范，對社區維穩工作的內容、手段、標準、經費、人員配備、突發事件應對等方面進行必要的規范。

（2）政府要科學劃分社區范圍，合理規劃社區規模。在新疆多民族城鎮社區，建議根據各地州實際情況，參照國家民政部所規定的平均700～1500戶成立一個社區的要求明確社區建制，對大型社區，能剝離的剝離，可以拆分的要拆分，重新組成新的社區，情況特殊不能剝離拆分的要相應增加社區人員與經費數額，以便于與社區實際戶數、人數的基本情況相匹配，對一些重點復雜社區，要適當提高工作人員待遇。同時要根據多民族城鎮社區的范圍、規模、復雜程度等實際情況為社區配備相應的數字化設備，做到既能滿足需要，又不浪費。

（3）要賦予社區一定的自治權。第一，要落實社區居民民主選舉制度，賦予社區一定的人事任免權。政府應嚴格按照《中華人民共和國居民委員會組織法》的規定，3年對居民委員會主任、副主任和委員進行換屆選舉。社區黨組織在選舉中要制定具體的選舉方案，進行選舉動員，避免虛假投票，注重候選人基本情況及其“施政主張”的大力宣傳，候選人要由本居民區的居民出任，選舉過程及選舉結果要公開透明，由政府及居民進行監督。在選舉中社區黨組織要積極動員黨員并以此帶動群眾參加選舉，并要積極推薦黨員參選，保證黨對居委會工作的主導權。第二，要大幅減少各級政府、職能部門對多民族城鎮社區指標體系式的評比考核。政府可以就社區治理出臺一些供參考的指導性意見，但不制定標準化考核指標要求多民族城鎮社區逐項落實，特別是不能將政府職責范圍內的工作納入對多民族城鎮社區的考核中。第三，社區要組織社區各族居民依法制定本社區的《居民自治章程》和《居民公約》。這是社區居民實現自我教育、自我管理、自我服務的最重要的方式，也是新疆多民族社區自治最重要的內容?！毒用褡灾握鲁獭泛汀毒用窆s》要著眼本社區居民及社區治理的具體情況，而不是由街道辦下發的格式文本。第四，要給予多民族城鎮社區一定的財務自主權。政府撥付給社區的經費，社區居委會應有權按照規定自主定向使用，同時財務公開，接受政府與社區成員的監督；社區興辦公益事業時，居委會也可以通過民主自愿的方式，向受益的社區成員籌集資金；社區在所做的服務中的一些收入，也可以自主地用于社區治理與建設。政府要引導社區多方籌集資金，這是保障社區自治的基礎。

（4）要培育社區社會資本。首先，要解決多民族城鎮社區的民生問題，增強新疆多民族城鎮社區居民對社區的認同。各級政府應建立有效的解決社區民生問題的機制，如可以由政府相關領導牽頭在街道建立一個由相關政府職能部門、街道、社區共同組成的社區民生協調委員會，這是一個臨時性機構，實行政府領導負責制，定期或不定期召開例會，商量、協調、解決及督察社區民生的各種事項；還應當從制度上明確政府職能部門服務民生的責任和義務，引入社區對政府職能部門工作績效考核的評價意見，從而為社區真正解決好民生問題創造條件。

其次，要動員社區居民積極參與社區事務。一是要培育和激發多民族社區各族居民的參與意識，凡是與社區各族居民切身利益相關的公共事務如物業問題、社區選舉、社區民生問題等，社區都要公開信息，都要讓社區各族居民參與進來；二是要建立較為完善的社區居民參與機制，并使之制度化。如通過進一步完善多民族社區居民會議和居民協商議事會議制度，健全民情懇談、社區論壇、社區評議等社區居民參與對話機制，激發各族群眾參與社區治理的積極性和主動性。多民族社區還可以通過健全社區志愿者服務平臺，建立有償義工平臺，來讓居民更有效地參與社區治理與服務；三是要增強新疆多民族城鎮社區各族居民自身參與的素質和能力。

第三，要培育和引導各類社區社會組織參與多民族城鎮社區治理。政府應出臺相關的政策法規，發展培育社區社會組織，對社區社會組織要簡化登記手續，完善注冊辦法，各級政府還可以成立社區社會組織孵化中心，為社會組織提供培育發展基金。對于社區社會組織，政府一方面要加強對它們引導、監督和服務,提高它們的籌資能力和服務能力，另一方面要從財政、稅收等方面對其提供政策及資金上的支持，積極探索“政府購買服務”“項目管理”等多種形式，支持社區社會組織開展社區治理與服務活動，促進社區公共服務的社會化。

第四，要動員轄區單位積極參與社區治理。一方面，政府應出臺相關的政策法規，對轄區單位參與社區治理作出規范，但更重要的是社區要通過完善對轄區單位的服務，在增強其對社區認同的基礎上，動員其參與社區治理，還要為他們參與社區治理建立必要的渠道和機制。

第五，多民族城鎮社區要大力培育社區信任網絡和體系，努力營造各族居民和諧共處的鄰里關系，培育社區價值觀，形成良好的社區規范。其中最為重要的是搭建各族居民交流、交往的平臺，通過各族居民生活上的互助，通過豐富多彩的文體活動，通過社區辦報紙、辦廣播、建網站等形式，促進多民族社區各族居民之間的相互了解和信任，引導各族居民關注共同生活的家園，還要通過制定《居民自治章程》和《居民公約》，培育社區價值觀，形成良好的社區規范。

[注釋]

①譬如烏魯木齊市多民族社區居委會的人員配備、編制都是政府決定的，在人事任免上，書記由上級任命，社區主任、副主任、委員應經過居民代表選舉產生，但實際上選舉只是走形式，居民代表連選舉對象都不認識、不了解，最終人選還是街道辦（管委會）說了算；居委會的經費也全部來源于政府，包括工作人員的工資津貼、辦公經費、活動開支等都是經由街道（管委會）下撥控制，社區沒有自由支配權，街道（管委會）每個月初給社區5000元的備用資金，社區月底要交賬目明細表，當社區一次性經費需求超過500元時，需要向街道辦寫報告，街道辦分管領導在報告上簽字后再由街道辦主任簽字，最后才到街道辦財政所取錢；居委會組織的活動也缺乏自主性，往往是為了迎接上級檢查和考核，居民參與社區活動的熱情不高；街道辦（管委會）對所轄的社區居委會還根據下派任務的完成情況制定了考核評估制度，考核的結果與社區的經費、獎勵問責直接掛鉤。

②從對烏魯木齊市90個多民族城鎮社區各族居民做的883份有效問卷結果看，在問及：“您認為社區代表誰？”，回答“代表政府”的占62.4%。

③從對烏魯木齊市90個多民族社區工作人員做的470份有效問卷結果看，在問及“你們社區駐區單位、企業是否能共同參與社區治理與服務活動？”，回答“偶爾參與、不參與”的占70.6%；在問及“業主委員會在社區治理中發揮作用如何？”，回答“發揮作用不明顯”的占40%，回答“沒有發揮作用”的占24.7%。

④居民多元的需求政府無法滿足。如阿克蘇地區多民族城鎮社區開展一些活動或提供服務時給居民禮品都不愿參加，就是因為這種活動是社區為了完成上級布置的任務而組織的，各族居民沒有發言權，活動不是居民所需、所想、所要的，他們怎么會熱心參與，怎么會滿意呢？再如，烏魯木齊市政府為很多社區花錢設置了圖書室、日間照料室等設施，但很少有居民光顧，因為購置的圖書與服務的專業性滿足不了居民需求，成了“無效供給”。

如烏魯木齊市多民族社區的無人管理院落，政府要求社區代管，社區在管理上花費了大量的人力、物力，如東門街道辦事處前進東路社區每年花在無人管理院落的經費為10萬元，占全年經費的40%，這在烏魯木齊市不是個例。代管雖然取得了一定效果，但對社區來說管理難度大，使社區財務負擔沉重。課題組對烏魯木齊市多民族社區居民進行的調查問卷結果顯示，如果有物業管理公司能為居民提供更優質、更貼心的服務，愿意付費來享受更好服務的居民占71.7%。

社區治理“一刀切“的問題。各地區多民族城鎮社區每年經費的配備、人員的配備與福利、考核制度、維穩的措施、治理的模式基本都在”一刀切“，并沒有根據每個社區的規模、復雜程度、具體情況的不同而區別對待。如烏魯木齊市多民族社區每年的經費、人員配備基本一樣，只是街道、管委會有所不同。但同一街道（管委會）的不同社區或烏魯木齊市南部與北部的不同街道（管委會）之間，情況千差萬別，社區規模、社區復雜程度，社區治理的對象、維穩嚴峻程度等因素都不一樣，“一刀切”的模式，造成了社區工作苦樂不均，壓力不等的現象，治理效果打了折扣。最明顯表現的是烏魯木齊市在社區全面推行數字化，對數字化的裝備和人員配備做了統一要求，但出現了有的社區4個監控員看5個攝像頭的情況，是典型的人員浪費、財產浪費、資源浪費。在對烏魯木齊市多民族社區工作人員所做的問卷調查中，當問及“您認為當前社區治理中急需解決的問題是什么？”，回答“社區治理‘一刀切’的占18.6%，僅次于“工作人員待遇偏低”和“民生問題”兩個選項。

⑤從對烏魯木齊市90個多民族社區工作人員做的470份有效問卷結果看，在問及“你們社區有社團、協會等社會組織嗎？”，回答“沒有”的占42.5%，回答“不清楚”的占14.3%。在問及“您社區社會組織的發展遇到的問題主要是什么？”回答“硬件設施問題”占33.5%，“經費問題”占27.6%，“組織機制問題”占19.3%，“人員及素質問題”占14.9%。

烏魯木齊市多民族社區居民的調查問卷中，在問及：“您對參加社區的事務感興趣嗎？”，回答“一般、不感興趣”的占58.8%，其中少數民族居民占65%。在問及“您是否有渠道參加社區的治理？”，回答“沒有”的占70.8%。

烏魯木齊市社區工作人員在問及“你們社區主要通過什么方式使居民參與社區治理？”，回答“給予獎勵、私人關系動員”的占45.8%。

⑥烏魯木齊市居民問卷在問及“您向社區反映的問題解決了嗎？”，答“全都解決了”僅占13.5%。

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責任編輯：哈麗云

C916.45

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2014.06.15

*本文系新疆自治區社科基金重點項目“新疆多民族城鎮社區治理研究”（13ASH019）階段性成果